国泰民安，繁荣发展。用一次中央全会专门研究国家制度和国家治理问题并作出决定，这在我们党的历史上尚属首次。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，是完善和发展我国国家制度和治理体系的纲领性文件。这次具有开创性、里程碑意义的重要会议强调，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。党中央再次明确重申“关键极少数”要带头强化制度意识，为把我国制度优势更好转化为国家治理效能指明了努力方向。

从国家治理联想到娱乐活动中的扑克。一副扑克仅有54张牌，但玩法却有数十种，即使是同一种玩法，各地区也各有不同。花样翻新，引得人们各择其好，尽显其智，兴致勃勃，常常乐此不疲。同样一副牌，为什么会那么多的玩法呢？答案很简单，游戏规则不同。更值得注意的是，在娱乐中，作为制度文化的游戏规则被人性化了，成为人们的自觉意识，大家都认真恪守和执行。因而，人们也从中体验到了遵守规则的不尽快乐，增添了无穷的灵气和智慧，身心俱爽乐淘淘。它启示我们：在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，只有坚持以人民为中心的发展思想，把制度建立在人民至上原则基础上，才有利于制度演化成为一种制度文化，转化为人们的自觉意识，作为时刻遵守的行为准则，进而促进制度落实，努力把我国制度优势更好转化为国家治理效能。

一、“花活”得宠，制度枯萎。落实制度，提高国家治理效能，必须注重筑牢导向共同的价值基础

【实例】下面这段文字节选自某单位关于家属大院赌博情况的调查报告。

关于家属参与赌博的基本情况：一是参赌人员比较多。某院落共住63户，其中27名家属无职业或失业。参与过赌博活动的38人，其中，13人将赌博作为一种嗜好，以赌博为生计。参赌者以在单位掌握人、财、物和在执法部门工作的居多。其次是失业人员，还有一些其他人员经常到家属院参与聚赌。二是赌博行为公开化。有21人经常在家属院里聚赌，最多时每天有四五家开设赌局。时间不分白昼，经常有通宵的。某处副处长家属没工作，专门在家设赌抽红。三是赌资数额大。基本上是不动钱不玩，小输小赢不玩，没个成百上千的不刺激，个别的甚至一次输赢上万元。四是变相行贿。有的是出于求对方办事或密切相互关系，主动把他们约到自己的家里来赌博，以取悦对方，变相送钱。

然而，当这份报告在班子成员中转了一圈之后，这个单位就推出了“干部家属协管制度”，要求家属主动配合单位的干部管理工作，还配发了“干部家属联系卡”，意在架起单位和干部家庭联系的桥梁，对干部八小时以外社交、娱乐等活动情况进行监察监控，以“将干部的管理从八小时之内延伸到八小时之外”，加强干部队伍的监督管理，云云。

【反思】我们绝不否认家庭反腐的作用，尤其是善于利用家庭成员间的矛盾，可以收获意想不到的反腐败效果。但是，“不是一家人，不进一家门”“家丑不可外扬”“妻为夫隐”，贪官的背后注定站着一个“贪内助”，这早已是公开的秘密。家庭毕竟是一个利益共同体，当其成员利益一致并共同对外时，家庭温床很难战胜腐败“温床”。如今，腐败的一个很重要的形式和特点就是家族式。在这种情况下，发动家属管干部，实效不容乐观。特别是让那些以聚赌为嗜好的家属去监管丈夫业余时间的不良嗜好、不当行为，可行性就更不大了。事实上，某单位这项制度根本就没有落实下去，纯属“花花点子”，只是在相关工作中专供患有官僚主义疾病的上级看的，玩的是“花活”。

这使人不禁要问：制定制度到底要干什么？制度的价值何在？说到底，小到单位，大到国家，制度是其管理的宗旨、理念、精神、价值观的体现。通过制度可以看出一个集体倡导什么、限制什么，喜欢什么、讨厌什么，褒奖哪种人、惩罚哪种人，等等。制度文化对人的思想行为潜移默化地起着导向、凝聚、融合、激励、约束和辐射等作用，即通过落实制度的实践活动，营造出一种文化氛围，使人们受其感染和影响，经过行为上遵从到思想上同化，最终把正确的价值观念、行为规范等内化到价值观念体系之中，并对其言行实施有效管理约束，从而产生和传播积极的社会正能量，这才是制度的真正价值所在。荷兰人冯斯·琼潘纳斯曾精辟地说过，如果想理解其他文化，首先就必须懂得文化是一系列规则和方式。在一个特定社会的发展过程中，它的文化也逐渐演化成型，并成为解决各种反复出现的问题的标准。显然，制度文化的本质是人们的价值观念和行为方式，关乎社会风气，不可随意当成儿戏。

国家富强，人民幸福，世界和平，是社会主义制度的本质属性，是建设中国特色社会主义的根本目的。因而建立和完善社会主义制度必须坚持服务人民、造福人民的核心价值导向，确保全社会始终坚持以人民为中心的发展思想，对民生保持一种敬畏之心，时刻全心全意为人民谋幸福。毕竟，民生不是用来折腾的，靠随便拍脑瓜做决策，今天拍左边是一个主意，明天拍右边又是一个点子，总是在左边和右边之间变来变去，这是个非常严重的社会治理问题。可以说，在我们整个社会生活中都不同程度地存在，需要用党的十九届四中全会开出的“药方”切实解决好。

制定制度必须旗帜鲜明地反对和铲除形式主义和官僚主义。工作做“花”了会害人误事，若是把制度搞“花”了，则会使整个社会的价值取向偏离正确的航向，误导人们的思想和行为，败坏党风政风，污染党内政治生态，使政令落空、政策走样、制度虚设，啃噬人民群众获得感，侵蚀党执政的政治基础，甚至酿出丧政失权、亡党亡国的大事来。因此，制定制度必须依据党的路线方针政策和上级的指示精神，紧密结合自身实际，尊重客观规律，坚持实事求是，一切从实际出发，确保制度的严肃性和权威性，树立起正确的价值导向。坚决防止和纠正落实党中央决策部署不用心、不务实、不尽力，口号喊得震天响、行动起来轻飘飘的问题。

二、程序缺失，制度落空。落实制度，提高国家治理效能，必须注重筑牢简便适用的操作基础

【实例】干部考核选拔的程序制度：“本人述职，组织讲评；三级测评，双向测评；三级谈话，立体评价；上下结合，监督制约；综合排序，选优任用；首位激励，末位鞭策”。

民主集中制的常委会讨论干部任用的程序制度：“提供资料、个人思考；个别酝酿、征求意见；综合结果、形成方案；分别汇报、听取反映；汇总情况、完善方案；集体讨论、会议决定”。

这是某单位党委落实选拔任用干部制度而实施的程序性制度，简称干部选拔任用“双六条”。从实际效果看，按照这个程序制度选拔任用干部，产生了“下头没人跑，上头没烦恼，干部用得好，人人劲头高”的良好效果。

【反思】这说明，一个完备的法制体系光有条文还不够，必须要建立起一整套科学合理简便易行的操作程序，制度要有科学性，更要有可操作性，简便适用。某单位运用“双六条”选拔任用干部的成功实践证明，完全闭合的制度机制，才能具有实际效力。把实体性、程序性和保障性制度有机结合起来，建立起科学有效的制度运行机制，有利于把制度落到实处。所谓制度运行机制，就是建立起一系列相互联系、相辅相成的、能保证制度落实到位的完备封闭体系。这个体系，要层层相联，环环相扣，相互制约，相互促进；既有起点，又有终点；既有过程，又有结果，而不能出现断茬和脱节现象。

不配套的制度运行起来会蹩脚，制度的作用是通过其实体性、程序性和保障性的有机结合表现出来的。①实体性制度是指针对某些工作和事情，规定允许做什么，不允许做什么，对权力具体运行中的原则、要求做出明确规范，提供把权力装进制度笼子里的具体操作方式方法；②程序性制度是指从程序上进行逻辑性制约和防范，是落实工作必须遵循的实施步骤和办法；③保障性制度是指围绕落实招待实体性和程序性制度，制定一些责任、监察、检查及奖惩方面的具体措施和办法，以保证实体性和程序性制度规定的落实质量。事实告诉我们，只有坚持实体性、程序性和保障性的有机结合，制度的科学性、实效性和权威性才会充分发挥出来，进而更好转化为国家治理效能。

科学合理的简单就是进步。实践证明，人的思想僵化之处必有制度之堆砌，科学合理、简便易行是维系制度的生命。制度科学性是通过制度的合理性、简便性和有效性反映出来的。所谓科学性是指规章制度本身应该比较完善、避免漏洞；所谓合理性是指制度符合客观实际需要，充分体现公平与正义，能够为绝大多数人所接受和认可。同时，制度只有简便易行才能促进落实。有些制度虽然千呼万唤始出来，但是因其过于繁琐难以付诸实践，形同虚设，被束之高阁，毫无现实意义。

三、情感冷漠，制度疲软。落实制度，提高国家治理效能，必须注重筑牢人性共鸣的情感基础

【实例】前几年，某单位有个勤务点位于偏僻的山林里，冬季里靠烧火墙土法取暖，既不卫生又不安全，而且取暖效果差，室内寒冷，生活不便，值班人员意见很大，多次请求上级给予安装一个小型锅炉取暖。但是，在诉求申请中，业务主管部门推给后勤部门：这是房管所的事，去找他们商量商量吧；房管所推给主管领导：这是需要动钱的，年初也没这笔预算啊，我定不了，得请示处长；主管处长又推给公司主管领导：只要公司里能批钱，我们马上就办。为了不再被当“球”踢，勤务点负责人在向公司主管领导说明情况后，就直接“吓唬”说，如果取暖问题不解决，入冬前我们就下山了。那位主管闻言立刻抹下脸子：“矫情，谁惯的臭毛病？这么多年一茬茬儿人都能坚守值班制度，到了你们这儿咋就不行了呢，还讲不讲点大局观念了？你们若是搬回来，那么大个院子谁看管，那些器材设备谁维护，出点闪失啥的你负责得了吗？回去教育大家忍耐一下，必须坚持好值班制度，别没事找事儿。”此后，连续3年再也没有人敢提这件事。员工们在冬季里便饱受烟熏火燎，寒风袭扰，伤风感冒，苦不堪言。然而，在该公司领导和机关的文件柜里，均能查到比较完备的关心员工生活、服务基层的制度和公约，可见，制度在睡大觉。

【反思】制度是铁的，人性是涌动的；制度是冰冷的，人心是炽热的。唯有坚持以人民为中心的发展思想，贯彻落实以人民至上的原则，才能把制度的钢性与人的理性完美结合，让制度释放出强大的生命力和战斗力。如今，在一些头脑被“制度”化了的社会管理者中，面对人民群众生产生活中出现的一些新情况、新问题，他们总是条件反射般地首先联想到“制度”。员工不安心本职工作，“折射”出思想政治工作制度有问题；有人经常提意见甚至是上访，“彰显”群众教育管理制度有弊端；一些困扰基层建设的“老大难”问题长期解决不了，“凸显”政策制度建设严重滞后……总之，问题都出在制度缺失上，出路靠制度的建立与完善。更有甚者，把制度当成推诿扯皮不作为的挡箭牌，凡事有制度规定的才办，没有制度条文的不办。言谈必说“制度”，办事必查“制度”，恰恰暴露了一个群体里人情的冷漠与荒芜。时时靠制度维计，事事靠制度救济，恰恰表明人情这个人类共通情感的萎缩与凋零。把一切问题都归咎于制度缺失，把所有成功都寄希望于制度完善，则意味着凝聚人们的意志和激发社会的活力，已不再是价值的认同和人性的共鸣，而仅仅是冷冰冰的制度，用制度去压，用制度去卡，用制度去挡，有制度就办，没制度就算。长此这样下去，人与人之间真挚的情感与信赖，就难免被冰冷的制度堵塞了，必然会危害社会和谐稳定。

当今社会瞬息万化，难免出现“制度空窗期”。制度不可能将纷纭繁杂的政务都规定下来，更不可能设想凭借现成的制度处理那些随着社会发展和环境变化而出现的新情况新问题，或期待由新制度来解决这些事情。同时，人是执行制度的主体，制度的执行力往往源于人们的价值认知和情感认同。因此，落实制度必须坚持原则的坚定性与策略的灵活性的有机统一。原则性是灵活性的前提、标准和最终目的。我们强调坚持原则性，就是坚持原则性的主导作用不动摇，对于保护什么、禁止什么、惩罚什么，原则界限必须清楚明确，不能模棱两可，似是而非。而灵活性必须是客观现实的反映，决不能等同于随意性。它只是实现原则性的具体形式、方法和措施，必须服从原则性，保证实现原则性。当然，原则性与灵活性是有机结合、相辅相成、相互制约的，我们不能废弃灵活性，忽略人的真实存在。其实，反思发生一些社会问题的深层次根源，其实并不都是制度缺失所致，而首先是一些最基本的人之常情在社会公序良俗、伦理道德缺失下遭受挑战——漠视百姓、私欲膨胀、胡作非为、贪污腐败、阳奉阴违、消极怠工、漠不关心、麻木不仁……在这种情况下，只是简单地依赖制度力量又能起多大的作用？离开了坚持以人民为中心的发展思想的沃土，背离了人民的意愿，忽略了人民的情感，制度必然枯萎凋零。

推进国家治理体系和治理能力现代化，绝不简单是一个素质概念，不仅是知识新一点、智慧多一点、能力强一点，更重要的是肩负社会治理重任的人们，在新时代里，在飞速发展的环境中，不忘初心、牢记使命，勇于担当，积极作为，勤政为民，能够创造性地为民族和国家的建设事业负起责任来，贡献出自己的全部力量。我们不难想象，一个缺乏事业心和责任感、少恩寡义、没有爱心的领导干部，如何才能引领好广大人民群众贯彻落实好党的各项政策制度呢？实践证明，一旦背离坚持以人民为中心的发展思想的执政理念，缺少报效祖国的炽热情怀，脱离服务人民、造福人民的真抓实干，不善于理解人、尊重人和关怀人，制度效力必将大打折扣。 

四、权力至上，制度虚设。落实制度，提高国家治理效能，必须注重筑牢平等共守的社会基础

【实例】选自《终极对话》一书中乔云华与李真的一段对白：

乔云华：中央出台的那么多规定，你知不知道？

李真：我觉得许多人缺乏遵守制度规定的意识，就像开车闯红灯、加塞儿一样。有一些官员出事，不是出在制度上，而是出在官员缺乏遵守制度的意识上。你说抗日战争、解放战争时期的规章制度多吗？不就是一部有名的“三大纪律八项注意”吗？可就这，硬是把党员、干部包括普通的战士给约束住了。说穿了，共产党能打败日本，把老蒋赶到台湾岛上不是靠许多的制度，而是靠有着共产主义信仰的每一个人自觉遵守制度的意识……

【反思】“世不患无法，而患无必行之法也”（汉•桓宽《盐铁论•申韩》），古今都存在这种现象。确实，我们现在缺少的不只是制度条文，更为严重的是制度的有效落实。制度不落实的原因是什么？“官员缺乏遵守制度的意识”，李真临终真言点中了制度不落实的“死穴”。无数事实反复证明一个道理：在法制面前，政府及其官员享有超级国民待遇，依法治国就是一句空话。而只有形成人人平等自觉遵守法制的社会环境，确保法制始终拥有超级国民待遇，社会才会真正拥有普遍的、无差别的国民待遇，法规制度才能具有严肃性和权威性，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，必须筑牢人人都平等遵守制度的社会基础。

社会治理需要创造一种“场”，即谋划和维护一种使社会成员共同自觉遵守制度的良好社会环境和风气。古人云，“小智者治事，大智者治人，睿智者治法”。科学治理不仅要有法制，还要切实做好法治。同时，社会治理是一门艺术，尤其是涉及到对人的管理，必须在行动中来实现管理的目的。社会治理工作必须善于运用形势，即精心营造一种环境、氛围，一种人人争先、个个进取、处处守规的“场”。这样，才有利于把我国制度优势更好转化为国家治理效能。正如党的十九届四中全会指出的，要加强制度理论研究和宣传教育，引导全党全社会充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性，坚定制度自信。

说到底，推进国家治理体系和治理能力现代化，首先是实现人的现代化。没有人的现代化，一切现代化都未免要落空。事实表明，给予全体社会成员以普通的、无差别的国民待遇的关键，并不在于政府及其官员如何去努力提高普通老百姓的国民待遇，而在于他们首先要彻底清除头脑中的封建特权思想残余，取消正在享受的依恋不舍的超级国民待遇，放弃手中的特权，切实把权力装进制度的笼子里，使政府由一个拥有超级国民待遇的组织变成一个仅有一般国民待遇的服务机构，使党员干部切实做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。这也正是把我国制度优势更好转化为国家治理效能的根本着力点。

其实，贪官们不是法盲，而是目无法纪、胆大妄法；不是“不知道”，而是不厚道、根本不在乎。从一些领导干部违法犯罪案件来看，教训是共同的：藐视规章制度，法律观念淡薄。他们自恃“刑不上大夫”，权力至上，以言代法、以权压法、徇私枉法，腐败的人以为法治只是对下级的，对老百姓的。每当进行法律常识学习教育时，他们对下级吆五喝六，严厉得很，而轮到自己却从不重视，就连学习笔记都由机关或者秘书代劳。特别是以领导自居，以为大权在握，就可以超越法规制度，甚至凌驾于法规制度之上，大搞“官在上，民在下，法为官定，官于法外”那一套，心目中根本没有什么法制约束，只有处处畅通的至高无上的权力。他们不是不懂法，而是不相信法制的公正与严谨，不相信自己还会被法网给“网”住。结果，他们恰恰因“无法无天”而被法律这把利剑“刺中”了。把我国制度优势更好转化为国家治理效能，就是要坚持“法不阿贵”、“王子犯法与庶民同罪”，法制面前人人平等。

制度的权威性源于人人平等的自觉性和公正性。我们绝不否认制度的根本性、全局性、稳定性和长期性，但这些特性既不会与生俱来，也不能一劳永逸，而是需要通过充分发挥人们主观能动性来实现，需要充分依靠执行制度过程中的公平与正义来维系，并在实践中不断加以完善。人是落实制度的主体，制度最终需要人去贯彻执行，特别是需要各级领导干部强化制度意识，身体力行，以上率下，模范带头。坚持人民至上的根本要求，强调的是人民的主体地位和本质力量，这是制度本源性的要求。制度建设必须基于我国以社会主义体制为基础的整个社会关系的实际，克服重制定轻落实、重律轻人、重普通百姓轻领导干部的片面性，贯彻人民至上原则，引导人们正确认识和处理权与法的关系、理性原则与情感因素的关系、人的全面发展与可持续发展的关系，促进每个人主体性的觉醒和本质力量的增强，确保制度的有效落实。同时，制度的权威不是自然形成的。最大限度地发挥制度的作用，提高国家治理效能，也需要必要的形式加以辅助，积极推动制度文化建设。把一些社会规范编成脍炙人口的“三字经”、顺口溜，有助于人们记忆和效仿。当年，“三大纪律八项注意”家喻户晓，个个牢记，人人遵守，那首口口相传的歌曲功不可没。