随着经济社会快速发展，环境保护压力越来越大，虽然局部环境有所好转，但形势依然比较严峻，“十二五”期间国家将不断加大污染物总量控制力度，环境保护的任务十分艰巨、繁重。要落实好环境保护各项工作任务，必须加强环保队伍建设、能力建设，适应当前环境形势的需要。
近年来，我国环保机构得到不断加强，但由于起步晚、底子薄，环保机构编制能力仍十分薄弱，部门职责交叉问题比较突出，环保队伍素质和人才结构仍难以适应形势的发展。不断深化环境保护行政体制改革，探索符合中国环保新道路要求的组织管理体系，是当前和未来一段时期的重要工作。
自上世纪90年代以来，我国部分城市在完善城市环境管理体制方面做出了一些有益探索，国家监察、地方监管、单位自查的环境管理体制得到强化。其中，区域、流域环境保护派出机构的设置是对原有环境执法监督方式的创新和突破，有效弥补了日常监管不力和专项检查时效性差的不足，能够在完善环境保护管理体制，深化环境执法监督管理改革中发挥重要作用。在国家层面，环境保护部设了区域环境保护督查中心；在地方层面，一些地区设置了所辖区域内的派出机构，如江苏省环境保护厅所属苏南、苏中、苏北区域环境督查中心，承担所辖区域内的环境保护督察工作。
地方区域流域环保派出机构设置情况
江苏省环保厅在全省成立3个区域环保督查中心。江苏省委、省政府于2007年8月批准成立苏南、苏中、苏北3个环保督查中心为正处级全额拨款事业单位，分别核定编制30名、20名和25名，领导职数均为1正两副，办公地点设在无锡、泰州和淮安。
2008年河北省成立了子牙河白洋淀环境保护督查中心。自此，河北省两大重要水污染防治与环保对象——子牙河流域和白洋淀区域有了专门的环保督察机构。督查中心在子牙河流域、白洋淀区域内负责监督检查环境法律、法规、标准执行情况；承担重大环境污染与生态破坏案件的调查工作；承担跨设区市环境纠纷协调处理工作等。
2010年1月15日，辽宁省机构编制委员会正式批准成立辽河保护区管理局，为省政府直属正厅级事业单位，核定事业编制55人。同时，设立省公安厅辽河保护区公安局，实行省公安厅和辽河保护区管理局双重管理，核定公安专项编制25名，内设生态治理、污染防治、环境监察、项目管理等机构。
2009年5月，陕西省环境保护厅陕北环境保护督查中心成立。主要职责是负责监督榆林、延安两市对国家和陕西省环境法律法规、政策、标准的执行情况；负责监督榆林、延安两市重大环境污染与生态破坏案件查处的稽查工作；参与重、特大环境事件应急响应与处理的督察工作等。
内蒙古自治区环保厅成立了东部、西部环境保护督查中心。
各监督派出机构法律地位与定位
按照我国行政法的基本原理，政府工作部门派出机构虽然具有一定的行政职能，但其在行政执法中的地位并不确定。一般而言，行政职权应由具有行政主体资格的组织来承担并加以实施。工作部门派出机构一般情况下不具有行政主体资格，只能以设立机关的名义实施行政行为，只有在法律、法规有明确规定或授权的情况下，才可以直接以自己的名义实施行政管理行为，此时才具有授权性行政主体的资格。因此，派出机构是否具有行政主体资格，首先要看其是否有法律、法规的明确授权；如果得到了法律、法规授权，还要看其行使职权是否在法律规定的范围内。
各派出机构是省级环境保护机关的工作派出机构，一般情况下不具有行政主体资格，只能以各省级环境保护机构的名义实施行政行为。为此，要使各派出机构方便、快捷、有效地开展工作，就必须解决好以下问题:
1.各监督派出机构给予明确规定或授权问题。我国环境保护法大体上分为污染防治和生态环境保护两大块，因此相应的地方各级环境行政监管机关的职责和权限划分也有所不同。从总体上看，污染防治的行政监督管理权相对集中于环境保护部和各级地方政府的环境行政主管机关，自然和生态资源保护分属资源、农、林等政府部门。这说明，污染防治的行政监督管理权的管理主体是环保部门，这是《环境保护法》所赋予的职责。既然各监督派出机构隶属省环保厅领导，给予各监督派出机构明确规定或授权其职责，也是名正言顺的事情。
依法监督管理，不仅仅是环境管理的需要，也是建立法治政府的需要。党的十六大和国务院早已推出《全国推进依法行政实施纲要》，明确提出要建立法治政府。建立法治政府的重要方面就是要求建立权责明确、行为规范、保障有力的行政执法体制。历史经验证明，权利不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。依法监督和执法是建立法治政府的重要内容，而环境保护执法监督作为政府内部行政执法体系中的重要组成部分，对推动建立法治政府有着极其重要的作用。
2.对人事、财务、业务的管理问题。按照我国行政法的基本原理，应当实行省级环境保护机构垂直领导，省级环境保护机构全额拨付事业经费。其中，人事工作由厅人教处负责管理；业务工作由省环监局协调、指导和管理。派出机构的监督检查业务，由监督检查部门在综合协调厅内各处室制订检查计划的基础上统一部署，厅内各业务处室授权各派出机构的处罚、监控等管理性监督活动要通过环监局协调。在环监局安排的监督检查工作之外，各派出机构开展的业务活动要报环监局备案。
此外，派出机构作为行政组织的一种，其活动也必须接受国家权力机关的监督与制约，还要接受内部行政监察部门的监督，建立自我纠错机制。
区域流域环保派出机构建设效果评估
一是强化了对市、县人民政府和环保部门落实环境政策和规定的监督，促进环境政策落实到位。在以往工作中，由于地方保护主义等多种因素影响，地方环保部门对一些环境政策、法规、标准常常落实不到位，甚至对一些违法行为很难监管到位，省级环保部门又难以及时发现，造成了“看得见的管不了、管得了的看不见”。督查中心作为省级环保部门的派出机构，就像延伸在地方的一个触角，加强了与地方环保部门的沟通，有利于及时发现各种环境问题和违法行为，从而弥补省级环境监管到边和到底不足的问题。
二是极大地缩短了时间和空间，能够更加有效地应对和处置环境突发事件。督查中心的办公地点设在地方，与地方直接接触，可以极大地提高处理问题的速度，缩短应急反应时间。如江苏省苏北督查中心成立之初就发生了“2·20”盐城饮用水水源污染事件，在省环保厅的直接指挥下，苏北督查中心在第一时间赶到现场，及时掌握和了解情况，为后来配合环境保护部专家顺利开展调查处理争取了主动。
三是充分发挥区域协调作用，更加有效地化解跨区域污染纠纷。由于经济不断发展，流通的不断加快，跨区域、流域的环境污染纠纷日益增多。地方环保部门受自身职责所限，一方面对不在本区域范围内的环境违法行为缺少有效的制约手段，另一方面受地方利益限制，难以确保纠纷迅速解决。督查中心针对辖区内跨界污染重点、难点问题，对污染联合防治强化事前督察，及早介入、提前调度、沟通协调，可以促进问题得到较好解决。
四是围绕省级环保机构布置的重点工作任务，督促基层更好地落实。督查中心能够对省厅部署的各项工作和要求在基层的落实情况做出快速、准确的反应，并采取有效措施督促落实。各派出机构主要完成环境保护部、省环保厅领导的重要批办件，重点污染源、集中式污水处理厂和化工企业、重点企业主要污染物总量减排等重点工作的督察，促进了环保工作的落实。
五是充分发挥自身优势，更加有效地为基层环保部门做好服务。督查中心能够及时了解和掌握辖区内各级环保部门工作中的重点和难点问题，与当地政府开展有效沟通，推动其关心环保、支持环保，在现场督察中推动企业重视环保，能够切实为基层环保部门解难题、办实事。
此外，由于督查中心是新设机构，在运行中还存在着一些问题和不足:一是督察能力不够强。目前各单位人员没有配齐，人手不足，部分督察设备和办公设备没有完全到位，缺乏必要的现场监测能力，加之督察人员工作经历局限和经验不足，督察能力和水平需进一步提高。二是督察机制不够完善。督查中心与省环保厅各处室、与地方政府、与地方环保部门的衔接不是十分顺畅，特别是在工作反馈、沟通方面存在明显不足，督察工作机制需进一步完善。三是督察工作面不够宽。现阶段督察主要根据省环保厅统一安排开展，督察内容以重要流域水污染防治工作、总量减排及重点信访件等为主，督察的量比较有限，范围不广。四是督察方式不够多。现在主要以明查的方式开展督察工作，暗访暗查等开展得还不多，督察形式比较单一；后督察开展不足，对被查单位整改情况缺少跟踪，督察手段和方式不多。这些问题有待于在今后的工作中逐步加以解决。
国际区域流域环保派出机构经验
世界上流域管理机构的职能和作用随着时间的变化而变化。早期的流域机构，如密西西比河流域管理机构和田纳西流域管理机构，对减少贫困、航运、水土保持、洪水管理等实行综合管理。目前一些流域机构，如澳大利亚的墨累—达令流域管理委员会，采用参与式的方法来综合管理自然资源。世界各地形式各异的流域管理机构主要有流域行政管理机构、委员会、理事会、联合会等，各管理模式的形式和作用与它的历史和社会环境有着密切联系，其管理模式取决于国家体制、流域问题和流域社会文化背景，各模式在有效解决流域问题或在流域综合管理中都起到了重要作用。
案例一:美国田纳西流域管理局。田纳西流域管理局是最著名和最早的流域管理机构。其建立的最初目的是改善田纳西流域的航运、保持水土、洪水管理以及消除贫困。目前管理范围包括经济可持续发展、发电和河流系统管理等内容。1933年，田纳西流域管理局由《田纳西河流域法案》授权成立。在成立后的30多年间，主要以追求经济发展为目标，建造了大小47座水电站，推行了多种农业发展措施。20世纪60年代后，田纳西流域管理局极力强调电力的作用，不仅流域的水能资源开发达到极限，还扩大了火力发电，开发了具有争议的核电。这一系列做法受到了很多批评和指责。田纳西流域管理局在美国成为一个特例，没有得到广泛应用。然而，这一流域综合管理模式受到许多发展中国家的推崇。
案例二:加拿大大河保护局。设立于1948年的大河保护局是一个与市政机构合作的省级管理机构，主要任务是解决流域内快速城市化带来的水污染问题。它成功地采用机构参与策略，特别是当地市政机构的参与来管理河流流域。大河保护局拥有可展示区域尺度信息的强大信息设施系统，为流域决策提供了有力支撑。
区域流域环保派出机构进一步健全的方向
完善区域、流域环境保护派出机构督察机制。要积极、稳妥地推进机构改革，建立与环保形势、任务相适应的体制、机制。精心组织行政机构改革工作，根据中央关于政府机构改革的统一部署和要求，结合实际，在充分调研的基础上，研究制定科学合理的机构改革“三定”方案，进一步明确职责、理顺关系，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，完善区域、流域环境保护派出机构督察机制。
区域、流域环境保护派出机构应进一步加强能力建设。一是应当确立与任务相一致的人员编制机制，有多少职能任务就应当配备相应的人员编制。二是加强各派出机构环境监察力量。应当根据各省GDP总量及各类污染源数量核定执法人员编制比例，解决好执法人员不足问题；提高现场监测能力及督察人员的督察能力和水平。
作者陈赛单位:环境保护部环境与经济政策研究中心 纪伟昕单位:中共中央政策研究室
