摘 要： 在市场经济中，存在着市场失灵，也存在着政府失灵。政府失灵在宏观经济调控中的主要表现有：宏观经济调控的结果不能实现预期目标；宏观经济调控虽然达到预期目标，但效率较低，代价较大，导致资源未得到有效配置；宏观经济调控能达到目标，同时也比较有效率，但却损害了市场效率或社会公平目标的实现。其主要原因在于，政府行为目标与社会公共目标存在一定差异；政策滞后效应；政府干预过度；微观经济主体对宏观经济政策反应不敏感或不接受调控。为了防止宏观经济调控中的政府失灵，必须正确确定宏观经济调控目标；把握好宏观调控的重点和力度；搞好各项宏观政策的协调配合；实行积极稳健的宏观经济政策，防止操之过急；慎用行政手段；防止日常经济社会管理中的政府越位。
关键词：宏观经济调控 政府失灵
市场经济是市场在资源配置中发挥基础性作用的经济。市场配置资源存在着市场失灵，这种市场失灵需要政府予以弥补。市场失灵有多方面的表现，其中一个重要表现就是市场机制不能解决宏观经济的平衡问题，必须由政府通过宏观经济调控加以弥补。然而，政府也会失灵。如何在弥补市场失灵的同时，尽可能地避免政府失灵，是摆在各级政府面前的一个重大的理论与现实问题。我国2004年的宏观经济调控取得了巨大成功，但以往的宏观经济调控也存在着某些政府失灵现象。为了进一步加强和改善宏观经济调控，本文拟就宏观经济调控中的政府失灵问题谈一些粗浅的看法。
宏观经济调控中政府失灵的主要表现
所谓宏观经济调控，就是作为宏观经济调控主体的政府，运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，通过相应的传导机制，对各种微观经济主体进行调节，以达到预期的调控目标的行为。实行宏观经济调控是发展市场经济的客观要求，它存在于市场经济发展的全过程。在现实经济生活中，为了加强和改善宏观经济调控，人们经常会对宏观经济调控取得的成效和经验进行总结，这是非常必要的，但往往忽视了对宏观经济调控中政府失灵的分析。而恰恰这种分析，才更有助于总结经验，进一步加强和改善宏观调控。应该说，改革开放以来我国所进行的历次宏观经济调控，绝大多数都取得了很大的成功，特别是2004年的宏观经济调控所取得的成效和经验更是前所未有的，它是贯彻和落实科学发展观的一次伟大实践。但我们也应该看到，在以往的有些时段的宏观经济调控中，也还存在某些问题。如1985—1992年的宏观经济调控就出现了很大的反复与曲折，从而造成了经济的反复过热和通货膨胀。即使是在那些取得重大成功的宏观经济调控中，也存在某些政府失灵现象。与市场失灵一样，宏观经济调控中的政府失灵是不可避免的，只是我们要认真总结经验，不断提高宏观经济调控的水平，尽可能减少这种政府失灵罢了。为了采取相应的措施，以减少宏观经济调控中的政府失灵，首先需要分析一下宏观经济调控中政府失灵的表现。
1、宏观经济调控的结果不能实现预期目标。这是宏观经济调控中政府失灵的一种最重要的表现。宏观经济调控目标一般可分为基本目标和具体目标。其基本目标包括效率、增长、稳定、经济福利和分配公正等。如美国经济学家阿罗就把宏观经济调控目标概括为经济稳定化、资源配置高效化和分配公平化三个方面。在上述基本目标下，宏观经济调控又包括经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡、收入公平分配、人口总量和结构调控等具体目标，其中前四项是主要目标。在现实经济生活中，宏观经济调控目标需要根据一定的经济发展阶段及其面临的主要问题而有所不同。也就是说，必须正确把握调控的方向、重点和力度，增强调控的针对性和有效性。如果调控的预期目标不能实现或不能完全实现或实现后不能巩固，就是宏观经济调控中的政府失灵。当然，目标的实现程度不同，又反映出政府失灵的程度不同。如前面已经提到的1985—1992年的宏观调控所出现的反复与曲折，就在一定程度上反映了政府失灵问题。1985年开始的改革开放后的第二次宏观调控，在开始阶段，由于采取了紧缩投资、财政和货币政策的有效措施，见效很快，到1986年经济增长速度和物价涨幅水平就趋于合理。但到1987年和1988年，又再次出现经济过热和产生严重通货膨胀，不得不从1988年底开始进行新一轮宏观调控。此后，经过三个阶段的治理整顿，基本完成了任务，物价涨幅又回落到较低的水平。但到1992年，经济又开始迅速过热，政府又不得不采取紧急措施，即从1993年下半年又开始了长达三年半的以治理通货膨胀为主要目标的宏观调控。
2、宏观经济调控虽然达到预期目标，但效率较低，代价较大，导致资源未得到有效配置。这也是宏观经济调控中政府失灵的一种重要表现。宏观经济调控的主要任务，就是要围绕实现宏观调控的目标，在确保市场对资源配置发挥基础性作用，从而提高资源配置效率的同时，保持宏观经济的总量平衡，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长。实现总量平衡、结构优化和稳定增长，归根结底，是为了提高资源配置效率，最大程度地增加社会福利。如果为了达到预期的调控目标，采取了不适当的调控手段，就会付出昂贵的代价，从而降低资源配置效率，这也是宏观调控中政府失灵的表现。宏观经济调控的主要目的，是要解决市场调节所不能解决的宏观经济平衡问题。如果通过宏观调控仍然不能解决这一问题，甚至会造成经济发展的更大起落，当然就是一种政府失灵。在以往的某些宏观经济调控，特别是在计划经济的宏观经济管理中，我们在这方面是有着深刻教训的。2004年的宏观经济调控之所以能够取得重大成功，一条重要的经验就是采取了有抑有扬、有保有压、区别对待的正确方针，从而在有效解决经济发展中一些不健康、不稳定因素的同时，保证了经济的稳定增长，避免了经济发展的大起大落。当然，既然是宏观经济调整，而且遇到的问题和矛盾比突出，总是要付出一定代价的，关键是要看付出的成本高还是取得的收益大。2004年宏观经济调控所取得的成效是巨大的，经验是十分宝贵的，但这并不意味着不存在值得改进的地方。如对受到社会和经济学界普遍关注的铁本事件，就存在一些不同的看法。应当说，对这一事件的处理，对有效解决某些行业的投资膨胀和低水平重复建设问题是发挥了重要作用的，但也不可否认，从局部看，所造成的损失也是很大的。是否能够有更好的办法来解决这一问题呢？我认为至少是值得研究的。如果从政府经济管理的角度看，存在不存在政府失灵，特别是地方政府在这个事件的发生和处理过程中的失灵呢？
3、宏观经济调控能达到目标，同时也比较有效率，但却损害了市场效率或社会公平目标的实现。这也是宏观经济调控中政府失灵的一种表现。现阶段，我们还处在经济体制的转轨过程中，摆在我们面前的改革任务还很重。特别是改革、稳定和发展之间往往会存在一定矛盾，这就要求我们必须很好地处理它们的关系。宏观经济调控是解决发展中的问题的，改革也是为了促进发展的，但如果宏观调控所采取的措施不当，往往会影响改革的进程，甚至会使改革的某些成果丧失。在这方面，我们过去也是有着一些教训的。例如，要尽快解决经济发展中的一些突出矛盾，往往需要采取一些行政手段，但如果行政手段运用不当，就会破坏市场机制，从而损害市场效率。2004年宏观经济调控的另一条重要经验，就是深化改革，标本兼治。在解决经济发展中存在的某些突出矛盾的同时，不仅改革没有停下来，而且进一步加大了国有企业和国有资产管理体制改革、金融体制和商业银行股份制改革、粮食流通体制和农村税费改革等方面的力度。这些改革不仅促进了宏观经济调控目标的实现，而且有利于巩固宏观调控的成果。
以上是宏观经济调控中政府失灵的几种主要表现。实际上，宏观经济调控中政府失灵的现象是随处可见的，只不过有些失灵是局部的，没有引起人们的足够注意罢了。例如，当前政府正采取各种措施抑制房价的过快增长，但从已经出台的一些措施看，效果并不那么理想。无论是提高银行住房贷款利率也好，还是提高首付款比例也好，不仅没能把过快上涨的房价控制住，反而使人们对住房价格的预期进一步看涨，从而起到了推波助澜的作用。在市场经济条件下，一切投机的根源都来自于短缺。房地产市场当然也不例外。因此，控制房价仅从控制需求方面采取措施是不够的，还必须从扩大有效供给方面采取相应措施。居者有其屋，这是实现全面建设小康社会目标的基本条件。因此，在抑制房价过快上涨方面，增加有效供给恐怕比控制合理需求显得更加重要。可以说，在这个问题上，各级政府都面临着考验。如果弄得不好，就会出现严重的政府失灵现象。
宏观经济调控中政府失灵的主要原因
在市场经济中，市场失灵和政府失灵都是客观存在的。市场失灵是利益机制作用的结果，那么政府失灵的主要原因又是什么呢？就宏观经济调控而言，主要原因有以下几个方面。
1．政府行为目标与社会公共目标存在一定差异。进行宏观经济调控，是实现社会公共目标的客观要求。政府是社会公众的代表，因此，只有政府才能担当起宏观经济调控的重任。但是，政府也有着自己的行为目标，这种行为目标，往往又同社会公共目标存在差异。政府不是抽象的，它又是由各级政府和不同的部门组成的。同时，各级政府和部门又是由具体的工作人员组成的。从理论上讲，既然政府是社会公众的代表，它就不应有自身的利益。然而，从公共经济学的观点看，政府官员也是经济人，在执行公务活动中，往往也要追求自身利益；政府机构，特别是各级地方政府的组成部门，在一定程度上也是一个利益组织，它们在执行中央政府的政策时，也往往会从本地区、本部门的利益出发。这就造成了通常所说的社会公共利益部门化、部门利益个人化的现象。由于宏观经济的调控政策是由中央政府从全局利益制定的，它必然会影响到一些地方和部门的局部利益，因此，在执行过程中，就会遇到某些地方和部门的抵制，从而出现有令不行，有禁不止等问题。如对经济过热和通货膨胀进行宏观调控时，往往就会出现这种情况。这是宏观经济调控中出现政府失灵现象的一个很重要的原因。在西方国家中，政府往往还会为一些有影响的特殊利益集团所左右，这就会使政府行为目标与社会公共目标产生更大的差距，从而影响社会公共目标的实现。
2、政策滞后效应。政策的滞后效应是造成宏观调控中政府失灵的又一个重要原因。宏观经济调控政策的制定和实施需要时间，各项政策对经济的运行发生作用也需要时间，这就会出现政策的滞后效应。这种滞后效应，有时会使政策措施的结果与预期的宏观调控目标相距甚远，从而导致宏观经济调控中的政府失灵。政策的滞后性可分为内在滞后和外在滞后两大类。内在滞后是指制定和执行政策所需要的时间，这种滞后往往会使决策迟缓，从而贻误宏观调控的有利时机，致使宏观调控处于比较被动的地位；外在滞后是指政策实施后对经济运行发生作用所需要的时间。这种滞后会给调控力度和调控时间的把握带来极大的困难。如果调控力度和调控时间不足，就会达不到调控目标，或达到目标后很快出现反弹，就象1985到1992年的宏观调控那样；如果调控力度过大，坚持时间过长，就有可能使经济运行走向宏观调控前的反面，即把过热调为过冷，把过冷调为过热。在这方面，我们也是有一些经验教训的。有些问题尽管大家的认识还很不一致，但都是值得研究的。如1993年下半年开始的以治理通货膨胀为主要目标的宏观经济调控，经过三年多的努力，到1996年顺利实现了国民经济运行的“软着陆”，这次宏观调控取得的成就是不容否认的，但对这次宏观调控力度和调控时间的把握在理论界是存在争议的。因为从1997年开始就出现了经济增长增幅的连续多年的下滑，以致于又不得不立即采取扩张的政策，以拉动经济的增长。当然，有些问题可以归结为东南亚金融危机的影响，但如果不发生东南亚金融危机，情况又会是怎样的呢？那种认为紧缩过了头的观点是否有一定道理呢？就此后开始的拉动内需，促进经济增长而言，所取得的成绩也是有目共睹的，不容否定的。但当2003年上半年我们刚刚（或者说尚未）走出通货紧缩的阴影时，紧接着又出现了新一轮的局部经济过热。幸亏党中央审时度势，及时采取果断措施，实施了主动的有预见的宏观经济调控，才避免了经济过热的进一步发展。总结1992年至2002年（2003年由于受非典影响，是一个极为特殊的年份）宏观经济调控的经验，是否也存在着由于政策的滞后效应而引起的政府失灵呢？
可以说，当前的宏观经济调控又到了一个关键阶段，现有的政策是继续坚持下去，还是停下来，理论界又有不同的看法。如果停下来，会不会出现反弹；如果坚持下去，调控的力度和时间如何把握，会不会出现调控过头的情况，都是很值得研究的。对于这一点，我们坚信党中央会做出正确的判断和决策。但宏观经济调控中，政策滞后的效应是客观存在的，由此引起的政府失灵现象也是很难避免的，我们只能尽可能的减少这种政府失灵现象。
3．政府干预过度。在市场经济条件下，政府实行宏观调控的目的，主要是解决市场调节所不能解决的宏观经济平衡问题。在这个过程中，政府应主要运用经济手段和法律手段，以维护市场经济运行的正常秩序，解决经济运行中存在的突出问题，从而达到预期的调控目标。但在现实经济生活中，政府干预经济的范围和力度往往过大，超出校正市场失灵和维护市场机制顺畅运行的合理界限。这种现象在经济体制转轨时期尤其严重，这也是造成宏观经济调控中政府失灵的一个重要原因。
4．微观经济主体对宏观经济政策反应不敏感或不接受调控。宏观经济调控要达到预期目标，除了要把握好调控的方向、重点和力度外，一个极为重要的条件就是调控的对象，即微观经济主体必须接受宏观经济政策的调控。如果微观经济主体对宏观经济政策反应不灵敏，或根本不予理睬，无论多么有力的政策，都将无济于事。当微观经济主体，其中主要是企业的改革不到位，不能形成真正的市场主体和利益主体，从而不能对自己的经济行为承担最终经济责任时，就会出现这种情况。这种由于微观经济主体不配合致使宏观经济政策不能发挥应有作用的现象，也是宏观经济调控中政府失灵的一种表现。解决这个问题的唯一途径，就是加大微观经济主体改革的力度，重塑宏观经济调控的微观基础，使之与社会主义市场经济体制的要求相适应，与市场在资源配置中发挥基础性作用的机制相适应。
除上述几方面的原因外，由于缺乏竞争和追求利润的动机，以及缺乏有效的监督导致的政府机构效率低下；由于受到不完全信息的影响导致的经济政策的局限性；由于寻租活动造成的社会资源的浪费等，都会引起宏观经济调控中的政府失灵。
三、防止宏观经济调控中政府失灵的主要对策
从以上分析中可以看出,由于客观的和主观的原因，宏观经济调控中的政府失灵是客观存在的,某些政府失灵是不可避免的。但通过政府宏观经济管理工作的改善，有些失灵还是可以防止和减少的。防止宏观经济调控中政府失灵的主要措施有以下几个方面。
1．正确确定宏观经济调控目标。宏观经济调控中政府失灵的最重要的表现,就是宏观经济调控的结果不能实现预期目标。不能实现预期目标的原因包括两个方面，一是调控政策和调控措施的制定和执行存在问题；一是调控目标脱离实际。针对经济运行中存在的主要问题和主要矛盾，确定正确的调控目标是保证宏观经济调控取得成功的前提。特别是宏观调控的前四项主要具体目标,必须符合经济运行的客观实际和客观需要。特别是经济增长率指标既不能定得太高，也不能定得太低。太高了，就会出现经济过热或不能实现;太低了，就会引发失业等一系列其他矛盾。同时，在确定宏观调控目标时，还要充分考虑到各种目标之间存在的互补和交替关系，使它们之间能够相互协调，通过调控后，能够全面得到改善。总之，正确确定宏观经济调控目标，是防止宏观经济调控中政府失灵的首要措施。
2．把握好宏观调控的重点和力度。正确确定宏观经济调控目标之后，把握好宏观经济调控的重点和力度，就成为保证宏观调控达到预期目标的重要条件。如果宏观调控的主要目标是治理通货膨胀，那么，在制定宏观调控政策时，就要根据引起通货膨胀的主要原因采取重点措施。一方面，要实行适度从紧的货币政策，控制货币供应量；另一方面，还要分析导致物价总水平上涨的主要原因，从而有针对性的采取措施；如果宏观调控的主要目标是拉动经济增长，那么，首先就要弄清经济增长缓慢的主要原因是什么，是投资不旺，还是消费低迷，还是出口出了问题。在弄清基本原因之后，再有针对性制定有关政策措施。特别是调控的力度，由于政策的滞后效应，是一个很难把握的问题。既要防止调控不到位，出现反弹和反复，又要防止调控过度，把热调成冷，或者把冷调成热。
3．搞好各项宏观政策的协调配合。宏观经济调控可以运用经济手段、法律手段和行政手段，但主要应运用经济手段和法律手段。就经济手段而言，主要是运用三大经济政策，即投资政策、财政政策和货币政策。搞好三大政策的协调配合是实现宏观调控目标的重要前提。在我国，三大政策都是由中央统一决策的，这为它们之间的协调配合创造了最有利的条件。但是，三大政策又各具独立性，要使它们发挥合力，就必须搞好它们之间的协调配合。例如，在治理通货膨胀，抑制经济过热时，必须控制好固定资产投资规模，在充分发挥货币政策的同时，财政政策要积极予以配合；在治理通货紧缩，拉动经济增长时，必须扩大固定资产投资规模，并刺激消费，增加出口，在有效发挥财政政策的同时，货币政策要积极予以配合。各项宏观经济政策的协调配合，是防止宏观调控中政府失灵的主要措施之一。
4．宏观经济政策要积极稳健，防止操之过急。从经济学的观点讲，财政政策和货币政策共分为三种，紧缩的、扩张的和中性的。至于积极的和稳健的财政政策或货币政策，是我们在特定的经济发展阶段和特定的情况下提出的，它被赋予了特定的含义。积极的一般被认为是适度扩张的，而稳健的一般又被认为是中性适度从松或适度从紧的。上面所说的宏观经济政策要积极稳健，则是另一种含义。即无论是紧缩还是扩张，都要积极而又稳妥。在治理通货膨胀和抑制经济过热时，要防止力度过大，造成“硬着陆”，并使经济运行走向反面。同样，在治理通货紧缩，拉动经济增长时，也要防止用力过猛，以免为新的通货膨胀埋下祸根。总之，积极稳健就是既要防止调控不到位，又要防止调控过度。而要做到这一点，除了政策要积极稳健，防止操之过急外，最重要的就是要充分注意到政策的滞后效应。
5．要慎用行政手段。宏观调控的三大手段即经济手段、法律手段和行政手段要综合运用。在不同的情况下，各种手段运用的力度及其配合会有所不同。但一般情况下，要慎用行政手段。凡是能够通过经济手段和法律手段解决的问题，就不要轻易运用行政手段。特别是行政手段的运用，一定要适度，否则就会破坏市场机制的运行，造成各种经济信号，特别是价格信号的扭曲。行政手段的最大优点，是不需要经过太多的传导机制，见效较快，但它又会给以后的长期的经济运行带来隐患。特别是在经济体制转轨时期，运用行政手段进行宏观调控时，更要注意这一点。2004年我国宏观经济调控取得巨大成功的一条重要经验，就是主要运用了经济手段和法律手段。这应当成为今后实施宏观经济调控的基本准则。
6．在日常经济社会管理中，要防止政府越位。宏观经济调控是社会主义市场经济的主要组成部分。深化改革，完善社会主义市场经济体制，归根结底，就是要按照市场在资源配置中发挥基础性作用的基本原则，正确处理政府、企业和市场之间的关系。当前改革中存在的主要问题，仍然是邓小平同志在改革开放初期时就指出的，我们的政府管了许多不该管，管不了，也管不好的事情。就经济管理而言，政府介入经济活动仍然过深，超出了维护市场机制正常运行的合理需要。在市场经济条件下，政府职能主要是经济调节，市场监管，社会管理和公共服务。但在实际工作中，各级政府往往更注重经济调节和市场监管职能，而忽视社会管理和公共服务功能。因此，温家宝总理多次强调，政府一定要全面履行自己的职能，特别是要更加注重社会管理和公共服务职能。就经济调节职能而言，主要就是实现宏观经济调控。宏观经济调控所运用的经济手段，主要是财政政策和货币政策，而这两大政策的制定权都掌握在中央政府手里。因此，宏观经济调控的权力也只能掌握在中央政府手里，各级地方政府没有宏观经济调控的权力，他们只能无条件地执行中央政府的宏观经济调控政策。但现实经济生活中，各级政府都在那里进行所谓宏观经济调控，这是一个很大的误区。说到底，就是一些政府部门不愿意放弃在计划经济时期所形成的某些配置资源的权力。由于各级政府介入经济活动太深，就造成经济运行的过热或过冷不是市场机制作用的结果，而是政府行为的结果。如2003年下半年开始出现的这次经济过热，实际上就是地方政府主导型的投资过热。在这种情况下，宏观经济调控似乎不是对市场失灵的纠正，而是对政府自身行为的调整。而这又是在日常经济社会管理中，政府介入经济活动太深的必然结果。因此，要从根本上防止宏观经济调控中的政府失灵，最重要还是要实行政企、政社、政事和政资的彻底分开。
