如何提高社会的安全水平，减少重大灾害和危机事件造成的损失已经成为现代城市所面临的共同课题。但目前侧重于救援和处置的应急管理体系显然不足以完成这种使命，无论从成本还是绩效的角度，由后发处置型向风险防控型转变都是公共危机治理体系发展的必然选择。这个体系（或框架）应该有效统合常态管理和应急管理的理念与机制，整合从风险防控到反思学习的连续过程，并且保持自我更新、不断优化的动力。

以风险防控为中心的公共危机治理体系核心是持续性的应急准备，包括人员、物资、预案和演练。从操作上说，实现公共危机治理框架由传统应急型向风险防控型转变的路径包括五个方面。

第一，责任机制法治化。责任机制是公共安全管理系统最有效的动力来源，没有明确的责任就往往没有行动。在城市安全管理体系中，责任机制不仅仅是对各级政府和官员的安全绩效结果的考核与监督，比如数字化、量化的事故率、伤亡数、损失数，等等，还要包括具体生产流程和作业流程中的责任机制，并落实到具体岗位和个人，实现生产过程的全流程记录和标准安全管理，这样才能真正防止人为偏差和失误所造成的重大风险和事故，这也是上海“11?15”火灾事故最为沉痛的教训。

第二，风险评估制度化。有两个层面。一是在重大工程、重大决策和重大事项出台之前，都需要对可能存在的安全风险和社会风险进行多方位评估，并将评估结果纳入到决策过程，通过制度化程序否决或修正那些存在重大风险的决策选项与方案，减少拍脑袋决策和仓促上马造成的损失。二是要组织专业团队和第三方机构定期对城市安全进行专项风险评估（如能源安全、环境安全、卫生安全、人口安全、社会安全等），制定应对不同情况的、前瞻性的战略，将这些战略建议纳入城市发展规划。只有立足于公众安全和社会安全，对未来可能发生的不利情况以及现有体制机制的脆弱性进行综合性评估，才能有针对性地开展风险防控和制度建设，并采取措施控制风险、阻断危机演化，减少未来的社会损失，实现城市的均衡、健康和可持续发展。

第三，风险监控常态化。城市是一个高速发展的动态巨系统，用静态评估的方法并不足以及时发现变化情况。2010年上海世博会期间，国家层面指挥中心、上海指挥部、“环沪护城河”监控点以及园区指挥中心四位一体构建了强大的信息监控和指挥平台，通过现代化高科技手段，实现对重要路口、码头、区域、路段、场馆、交通的全天候监控，以及信息无缝隙对接共享。这为及时发现事故苗头、快速反应提供了坚实的信息基础。事实上，对风险进行监控也是现代发达国家普遍通行的做法，如药品安全的全过程监控、火山活动情况的实时监控等。城市公共安全管理系统需要建设强大的风险源数据库和监控平台，能够对公共安全各个领域形成全方位监控，快速获得风险源及其变化的各种信息，并在相关部门之间实现共联共享。目前已有的“应急联动指挥中心”等信息平台初步实现了这个目标，但还需要进一步整合相关部门和信息，其监控能力与信息叠加与整合力度呈直接正相关。

第四，管理机构整合化。要有统筹型、专业型和志愿型三种类型的应急管理队伍，共同组成城市公共安全管理体系的人力资源和队伍。统筹型组织是指在城市层面成立公共安全委员会，统揽城市公共安全的各个领域和方面，由城市主要政府官员领衔，突出对这一问题的高度重视。委员会下设应急管理办公室，应该成为其日常办事机构，承担城市公共安全系统的规划、设计、协调、监督、优化等战略性功能。应急办的职能要扩充为全市公共安全管理系统的综合协调者和维护者，将风险管理的标准化程序和规范普及到所有相关条线部门，并监督其不折不扣地得到实现。专业型组织是指现有的条线部门，如公安、消防、安监、卫生、民政、气象、交通等，强化其各自职能和权责，同时依托消防组建一支城市专业的救援队伍，保持快速反应和专业救援实力。志愿型组织主要是立足社区组建的市民参与的志愿组织，既可以根据专业分类组建，也可以统一以“平安志愿者”组建，进行日常应急管理知识的普及、培训和教育，并可担负日常社会管理、社会面防控、信息沟通和突发事件配合救援的重要作用。

第五，应急动员立体化。应急动员包括政府、社会和公民三个层面，是一种整体性、全方位的社会动员。对于政府的动员，需要不断完善现有的预案机制，将各部门职责法定化和规范化，将应急处置指挥、协调部门和指挥关系明晰化，这样才能动员庞大的科层组织和资源投入到风险防控和应急管理之中，构建公共安全管理系统。同时，要积极将社会组织、企业和公民纳入安全管理系统，通过课题调研、资助项目、应急演练、讲座培训、资金扶持等各种方式动员社会力量和资源开展安全教育和风险防控工作。