一、2011年土地政策评价

（一）土地政策更加关注民生

1.为保障性住房提供用地保障

近年来保障性住房用地逐年增加，占比稳中有升。2006年-2010年保障性住房（仅指经济适用住房和廉租住房）用地供应总计为5.42万公顷，占住房用地供应总量的15.0％。其中：2006年供应3971.1公顷（仅含经济适用住房用地），占当年住房用地供应量的8.8％；2007年供应6198.5公顷，占当年住房用地供应量的10.8％；2008年供应7909.9公顷，占14.4％；2009年供应10958.3公顷，占当年住房用地供应量的14.3％。2010年中央明确提出建设580万套保障性安居工程建设任务后，各地加大了土地供应力度，经济适用住房和廉租住房实际供地16292.75公顷，如果考虑棚户区改造中的保障性住房用地，实际供应保障性住房用地25142.4公顷，占当年住房用地供应量的19.9％，占比明显提高。总体看，保障性住房用地供应量呈逐年增加的趋势。

2011年，全国保障性安居工程用地计划供应7.74万公顷，占住房用地计划的35.5%，与2010年计划和实际相比，分别增加17.6%和138.9%。2011年上半年，全国保障性安居工程用地供应量达到16476.92公顷，与去年同期相比增加24%，占2011年全年保障性安居工程用地计划的21%。其中，增长最为明显的为公租房和限价商品房，公租房用地占保障性安居工程用地总量的7%，与去年同期供地相比增加了约18倍；限价商品房用地占保障性安居工程用地总量的10%，与去年同期供地相比增加141%；经济适用住房和廉租住房用地占保障性安居工程用地总量的39%，与去年同期供地相比增加7%；各类棚户区改造用地占保障性安居工程用地总量的44%，与去年同期供地相比增加9%。2011年11月2日，国土资源部网站公布的《2011年中央下达保障性安居工程任务用地落实情况公告》数据显示，截止2011年10月14日，全国31个省（区、市、含兵团，西藏除外）落实中央下达1000万套保障性安居工程建设任务测算用地41983公顷，用地落实率为102%。

2.在城乡建设用地增减挂钩中注重保护农民权益

《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发【2010】47号）要求，严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼，严禁侵害农民权益，2011年2月开始的城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作，对个别地方存在侵害农民权益现象进行了严肃查处。12月，国土资源部印发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，特别强调要切实维护农民土地合法权益。一是充分尊重农民主体地位。确定增减挂钩项目，必须严格按照有关规定履行农村重大事项议事制度，依法听证、公示。凡集体组织和农民不同意的，不得强行开展。严禁强拆强建，严禁强迫农民住高楼。二是确保收益返还农村。使用增减挂钩指标的土地出让净收益要及时全部返还用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产。三是加强农村集体土地权属管理。做好土地确权登记。增减挂钩试点实施后，要依法及时办理土地变更登记手续，发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等，依法保障农民土地的用益物权。

截至2010年底，全国农村土地登记发证率：集体土地所有权72.7%、宅基地使用权82%、集体建设用地使用权82%。农村集体土地确权登记发证工作的积极开展，对推进土地市场建设，维护土地权利人合法权益，促进经济社会发展发挥了重要作用。

3.提高农民的征地补偿标准

实行征地区片价和统一年产值后，对农民的补偿水平普遍提高了20—30%以上。国土资源部将这轮土地管理法修改的重点定位于征地制度改革，核心问题是对被征地农民的补偿，要从逐步提高征地补偿安置标准，完善货币补偿、社保安置、实物补偿等多种渠道的补偿安置方式，规范征地程序等方面入手进行改革[1]，维护农民土地权益。要求突出四个重点：一是将保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的“两保”原则作为确定土地补偿费和安置补助费的基本原则；二是要进一步加大被征地农民的安置补偿，拓宽安置途径，提高安置水平；三是要进一步规范征地程序和征地行为，引导地方政府通过细致的群众工作和谐征地，切实维护好被征地农民的合法权益；四是要继续推进征地补偿安置争议协调裁决制度的建立和完善，引导被征地的农村集体经济组织或者农民用法定渠道解决征地补偿安置纠纷，切实维护社会稳定[2]。

（二）地方的制度创新和探索推动着全国层面的土地政策创新和改革

近年来，国土资源部部署了一批试点，进行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了较好的成效，在全国产生了较大的影响。成都的农村集体土地还权赋能，经营性集体建设用地进入市场，耕地保护补偿机制；重庆的地票制度；贵州、云南等地的利用低丘缓坡地搞工业化和城镇化建设；广东“三旧改造“等低效用地二次开发及节约集约用地试点。在面临发展与保护的矛盾的条件下，地方的积极探索和尝试，为全国层面上开展相关的改革做好了制度准备，积累了有益的经验。在地方改革探索的基础上，一年来，部出台了关于加快批而未用土地利用、鼓励利用未利用地、加强城乡建设用地增减挂钩管理等政策性文件。这些文件的出台都离不开地方的探索和推动。同时，地方的经验也引起省、部及中央的思考，即地方发展中面临的问题，需要从制度层面上解决，通过改革创新找到保障发展的新路子。征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方政府推动是不能完成的，需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市，让农民获得更多的财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及到土地收益分配格局的调整，上述任务的解决关系到我国经济发展方式的转变、经济发展模式、中国与地方的关系的调整问题，利益攸关，纷繁复杂，理应在国家层面进行系统设计。（黄忠，《地票制度呼唤顶层制度支持》，中国土地，2011年12期）

（三）注重对政策的实施效果进行评估

一年来，国土资源部在政策制定调研咨询、政策执行情况动态监测、政策实施效果评估、政策后评估、文件清理与废除、政策调整完善等方面搭建起有效的信息反馈和决策机制。近年来进一步深入实践加大调查研究的力度，连续几年开展的重大问题调研、两会期间的百人大调研、各专项调研、双保行动调研、例行督察等形式多样的调研与专项调查，提升了土地管理工作对现实的反应能力，增强了政策执行力。对重庆、成都城乡统筹改革试点、广东三旧改造试点、用地审批制度改革试点、征地制度改革试点等认真总结经验教训，为在大范围推广和土地管理法修改积累经验和借鉴。同时，对地方改革探索中存在的问题及时纠偏，对成功的经验及时提炼总结，有利于形成制度化成果，为国土资源部进一步深化改革做好制度和政策储备。

二、2011年土地政策存在的不足

（一）土地管理差别化政策被扭曲

一年来，土地管理政策对现实的回应更加及时准确，政策的科学性和可操作性在逐步提高，最严格的耕地保护制度和节约用地制度的政策内容不断深化和细化，已体现出差别化的趋势。

面对现实的矛盾和问题，各地都在积极争取中央政策的支持，进行大量的改革试点，探索差别化管理办法。但差别化管理到目前为止，并未形成有价值的顶层制度设计，相当多的地方仅仅把改革试点作为解决一时一地的特殊问题的工具，热衷于利用试点突破现有的法律法规解决自身发展中的问题，而对总结试点经验、进而上升为全国层面的制度成果关注不够。从目前地方改革试点效果看，各地探索的差别化管理措施和经验都是碎片化的、地方化的，缺乏可推广性。大量的鲜活经验、改革成果没有进行及时总结提炼，上升为全国层面上的制度政策。

（二）改革创新的步伐还不够大

党的十七届三中全会在土地管理方面提出了很多改革的要求，尤其是农村土地制度改革，如建立城乡统一的建设用地市场、允许农民集体建设用地进入市场、缩小征地范围、提高征地补偿标准等。对上述问题，地方改革的要求强烈，尤其是农村集体建设用地流转问题，地方已经进行了很多尝试，也积累了很多经验，但在中央层面上却未有实质性推动。在当前的形势下，国土资源系统从上到下面临的压力很大，尤其是一些深层次的矛盾解决起来难度更大。

三、2012年土地政策基本判断

从经济社会发展形势看，后金融危机、欧美主权债务危机、复杂的周边地缘政治军事等一系列影响，使2012年经济政策及运行存在一定的不确定性，宏观调控难度加大，拉动内需更加迫切；我国经济保持平稳增长，涨幅趋缓，物价趋于稳定，经济由政策刺激转为自主增长，转方式调结构成为经济运行的自主选择；即将召开党的十八大，维护稳定、保障权益、化解矛盾的任务更加繁重；房地产调控效果明显，如何防止出现较大波动任务艰巨。所有这些，都会对国土资源管理产生影响，对深化改革提出更高要求。

（一）自上而下的改革步伐将会加快

党的十七届三中全会后，在土地制度改革方面，很多地方和基层进行了自发的探讨，如很多地方都出台了集体建设用地流转条例或管理办法，但由于土地权利受限等方面的原因，得不到土地使用人的认可，流转的量很有限；征地制度改革虽然国土资源部层面部署了缩小征地范围试点，但地方表现出的兴趣不大，而对于试点中附带的征转分离兴趣很大；在城乡建设用地增减挂钩中，地方突破试点范围，以获取土地使用指标为目的，忽视农民权益。这说明改革进行到这个阶段，已经触及到一些地方的既得利益，如缩小征地范围会给城市建设带来更高的成本时间也更长，集体建设用地流转会减少地方的土地出让收入。自下而上的在现行法律框架内的诱致性制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，根本无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。因此，针对改革面临的瓶颈，急需在明确目标的前提下加速推进，超越既得利益，从国家的根本利益出发，在国家层面上开展顶层制度设计，指导各地的改革。

（二）加强改革的顶层设计

国土资源顶层制度设计和构建，是破解两难问题的根本。只是单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，阻力很大。需要协调推进土地管理制度改革，优化现行土地管理制度政策体系。

1.统筹国土空间开发布局

土地管理实践中反映出来的问题，表明统筹城乡发展中土地利用空间布局滞后，科学规划开发利用国土空间面临挑战，国土空间规划体系有待完善。现行的主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划，对区域间人口流动增长和减少、资源承载能力、产业布局等发展和建设的认识、跟进统筹不够。今后要通过国土空间规划，完善国土空间开发战略布局，统筹协调生产生活生态等国土空间，并从战略上解决建设用地空间规模和耕地保护中的战略布局等重大问题。

按照我国区域发展总体战略、产业发展布局，结合人口流动规律和土地资源承载力水平，进一步完善主体功能区的定位和发展方向，合理规划国土空间开发利用，明确各大区域间土地利用调整政策措施，既有效保障东部人口聚集区经济社会发展的用地需求，又要引导中西部地区实事求是，科学规划与人口规模、资源承载和产业特色相协调的发展模式，提高土地利用效率。

2.研究实行与国土空间布局相协调的差别化土地管理政策

（1）不同区域的差别化。探索实施不同区域空间的差别化，有针对性地服务和支持不同区域的经济社会发展。在统筹区域发展中考虑不同区域、不同发展阶段用地特点和需求，针对欠发达地区大规模承接产业转移的实际情况，在用地指标上适当向中西部倾斜。要落实区域差别化用地政策，对东部发达地区，从严控制新增用地指标，逐步加大增减挂钩和围填海用地指标规模；对中部和东北地区，合理安排新增用地指标，适当加大增减挂钩指标，推进采矿和用地管理方式改革；对西部欠发达地区，加大新增用地指标安排倾斜力度，鼓励使用未利用土地指标。

（2）不同发展阶段考核标准的差别化。不同发展阶段用地需求不同，面临的矛盾也各不相同，对不同发展阶段的地区实行不同的考核标准，如节约集约用地考核标准等应体现出差别化考核。

（3）产业用地的差别化。依据不同产业的发展特点，体现不同用途产业用地的需求，考虑到产业用地政策与产品生命周期，产业的升级换代，对高新技术产业、传统产业实行不同的供地政策。

（4）供地时序的差别化。增加土地供应弹性，调控土地供应节奏，在经济扩张期和经济紧缩期实行不同的供地政策。根据宏观经济形势，在经济紧缩和经济扩张时期，结合宏观调控手段，实施不同的土地政策。

（三）2012年土地政策的主要方面

市场经济发展中，在城镇化过程中围绕土地的利益调整和纠纷已经成为引发社会矛盾的重要因素，土地上所涉及的经济关系亟待全新的诠释。土地政策也将在促进城乡统筹方面发挥更大的作用。在进城农民宅基地的合理使用、集体建设用地建设公租房、集体建设用地流转、征地制度改革等方面出台可操作性的政策和措施，促进城乡土地资源高效合理配置。通过地方试点探索、总结提升，最终上升为法律。

落实节约优先战略，将战略细化为各项制度，并对在实践中行之有效的制度上升为法律，从法律和制度层面彻底改变经济发展靠资源高消耗的传统模式和路径依赖。

参考文献：

1.王世元《关于统筹发展中土地问题的几点思考》，学习时报，2011-11-15

2.隆国强：《重新凝聚改革共识》，南方都市报，2011年12月7日

3.人民网评：《保障房“任务分解”更需责任落地》，詹勇2011年12月26日

4.甘藏春.土地管理法制建设若干问题[J].中国土地，2010，(6)：8-13.

5.甘藏春.土地管理法制建设若干问题[J].中国土地，2010，(6)：8-13.

6.甘藏春.以制度创新推动社会经济发展——重温《土地管理法》的全面修订.中国国土资源报.2011-9-28.

7.《市场博弈可解闲置土地难局》，21世纪经济报道社论，2011-12-22

8.黄忠，《地票制度呼唤顶层制度支持》，中国土地，2011年12期

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[1]甘藏春.土地管理法制建设若干问题[J].中国土地，2010，(6)：8-13.

[2]甘藏春.以制度创新推动社会经济发展——重温《土地管理法》的全面修订.中国国土资源报.2011-9-28.