党中央在2011年11月底召开的扶贫开发工作会议上，发出了在未来10年打好新一轮扶贫开发攻坚战的动员令，随后颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》。与前两轮扶贫开发相比，新一轮的最大特点是“集中力量抓好连片特困地区扶贫开发攻坚”，这就是说，党中央、国务院已经下定决心到2020年消除区域性贫困。为此，中央划定了14个连片特困地区，作为扶贫攻坚的“主战场”。

能否到2020年在连片特困地区打赢扶贫开发攻坚战，事关能否如期全面建成小康社会的大局。党的十六大报告对我国2000年实现的小康的评价是：“低水平、不全面、发展不平衡”。十年过去，“低水平”已经在总体上大为提高，但“不全面、发展不平衡”的相对差距却没有明显改观。问题所在，主要是农村发展仍然滞后，尤其是连片特困地区农村还有数以亿计的贫困人口，这是全面建成小康社会的短板。只有在这类地区打赢扶贫开发攻坚战，全面小康才能真正惠及以农民为主体的全体普通劳动群众。

按照党中央的要求，在连片特困地区进行扶贫开发攻坚要“集中力量”，最主要的政策措施就是“各级政府都要加大对连片特困地区的投资支持力度”，同时鼓励和支持贫困地区信用及保险事业的发展，明确要求“县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用”。这些政策措施体现了毛泽东同志一贯倡导的“抓住主要矛盾”的方法论，也就是说，在连片特困地区打赢扶贫开发攻坚战，必须解决好资金问题。

众所周知，我国传统农村是一个货币供应短缺经济系统。这一性质在连片特困地区表现得尤为明显。正是因为货币资金供应短缺，传统农村尤其是连片特困地区的土地、劳动力、各种农副产品及环境要素的稀缺价值很难得到公正的社会评价。表现在日常生产生活中就是，农民同样生产农产品，在深山区就运不到市场卖个好价钱；农民同样植树种草保护环境，在山区就远不像在城镇那样能够得到现金收入；农村的老师同样是在培育祖国的花朵，工作条件和收入水平要远远低于城镇同行；同样是国家公务人员，在特困地区的工作条件和收入水平也远不及沿海发达地区；同样是农户或中小企业参与市场竞争，在特困地区贷款的难度和成本要比在发达地区大得多；如此等等。对这类现象进行纯粹经济学意义上的解读，可谓是一些地方“货币紧缩”，另一些地方“通货膨胀”。这也是二元经济结构的基本特征。消除这类制约特困地区发展的瓶颈因素，单纯靠市场竞争是解决不了普遍性问题的，如同城市高层建筑单纯靠天然河流解决不了用水问题一样。发达国家之所以能够普遍做到区域之间、城乡之间和工农之间均衡发展，都有赖于符合农业、农村和边远地区特点的财政政策、金融政策及其全方位的市场制度安排，其政策措施的落脚点是不同行业、不同地区的要素报酬大体相当。瞄准了这样的政策落脚点，在产品、人员自由流动的市场机制作用下，产业、地区和社会阶层之间的均衡发展就是必然的。从这个角度评价我国以往的扶贫开发历程便不难发现，运用财政政策比较充分，而信贷政策及保险政策发挥作用比较有限。党中央、国务院对连片特困地区的信贷与保险事业的发展提出了新的要求，抓住了这类地区资金供给不足的要害，有关部门应不折不扣地贯彻落实。连片特困地区存在大量低效甚至没有利用的资源。在市场经济体制下，只有注入足够的资金，这类地区的丰富资源才能充分地开发出来，并显示出其内在的市场价值，成为广大农民脱贫致富的源泉。

解决连片特困地区的资金供给不足问题，仅仅依靠宏观调控部门加大资金供应量的单方面政策措施是不够的，还必须提高来自于各种渠道的资金使用效率。过去扶贫开发资金使用方面存在的主要问题是中间环节漏损比较多，真正落实到贫困地区尤其是贫困人口脱贫致富项目上的比例比较低。新的扶贫开发攻坚纲要对于如何提高资金使用效率提出了明确要求。贫困地区的各级党委政府是扶贫开发攻坚战的前沿指挥部，最主要的任务就是把下达到本地区的扶贫开发资金充分地利用起来。

可以预见，只要向连片特困地区注入足够的资金并充分发挥这些资金的使用效率，贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势，是完全可能的。

(徐祥临 作者系中央党校经济学部教授、博士生导师)