中国：全面推进省直管县改革

国家行政学院经济学部主任张占斌教授认为,全面推进省直管县的时期已经成熟。“十二五”时期省直管县改革，可考虑以扩权强县为主要切入点，结合本地实际，加大向县级政府放权的力度，扩大县级政府经济管理和社会管理权限，特别是要结合社会管理创新，适当下放更多的社会管理权限，增强县级政府对经济社会事务统筹协调的能力。要把下放行政管理权与清理省市两级行政审批事项结合起来，加大省市两级政府行政审批事项的清理力度，该取消的坚决取消，能下放的要下放给县级政府。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置省、市、县政府的财力，增强县级政府提供公共服务的能力。同时，建立健全与县级政府扩权相适应的监督制约机制，推进政务公开，规范权力运作，提高依法行政水平，确保县级政府用好省市下放的行政管理权。在条件比较成熟的地方，应当积极进行从财政体制的省直管县改革过渡到行政体制省直管县改革的探索。

从“十二五”发展规划来看，以下几项改革应重点推进：

1．推进经济强县省直管县改革。推进省直管县改革应与进一步加强全国或区域中心城市作用统筹考虑，对于含在副省级城市、省会城市和计划单列市中的经济强县，应保留这些中心城市管辖县的体制格局，为中心城市的发展预留出空间。

2．推进农业大县省直管县改革。推进经济基础较好的农业大县省直管县改革的实施范围主要是《全国主体功能区规划》确定的农产品生产区域、特别是国家重点商品粮生产区域内的农业大县。

3．有序推进辖县大省省直管县改革。在省级行政区划不变的前提下，调整思路为：第一，以中心地级市为中心，适当把临近的县改为地级市的市辖区，或整建制或部分区域，其他区域再适当整合；第二，适当合并部分幅员较小的县，减少县级行政区数量，调减县域管理规模。这个办法简单明了，但实行起来很难；第三，酌情将一部分县（县级市）升格为省辖市。有些县区位分布合理，经济实力较强，城市化水平高，可考虑升格为地级市，由省直辖，同时按照“地域相邻，经济互补”的原则将一两个县并入该市，使其成为市辖区。

国家行政学院经济学部张孝德教授提出,转型期中央政府管理体制面临的三个不适应：一是不断强化的经济管理职能与需求加强的社会管理、国家安全管理、环境保护的要求不适应；二是管理权不断向中央集中与需要加强地方管理自主权要求不适应；三是大一统的管理模式与需要多元化、差异化的管理要求不适应。未来中国中央政府的改革要适应中国经济社会发展的转型，政府管理的主要目标是能源环境、社会管理与国家安全等。围绕新的目标定位，进行组织机构的调整与改革。一是强化中国地方政府的间接管理、战略性管理，给地方管理更多的自主性。二是启动不同管理层级、不同地区的管理模式。三是探索共性治理与个性自治相结合的管理模式。

国家行政学院经济学部樊继达副教授认为，在中国提出建立社会主义市场经济体制20周年之际应反思研究中央与地方的关系。过去20年来，中央与地方在经济调节、市场监管、社会管理与公共服务领域进行了一系列探索，取得了一定的成效。当前两者关系面临的主要问题是：缺少处理中央与地方关系的法律框架；政府职能的转型比较迟缓；中央与地方政府职责同构与职责错位并存。未来中央与地方关系改革的方向是：处理好政府与市场的关系，探索新型的政府治理模式；推进财政体制改革，在部分事权适当上收的同时优化转移支付体系；设立更加科学的考核体系，做好对地方政府的激励；建立良性的中央与地方政府利益协调机制等。

日本：地方分权改革不断深化

日本总务省官员、日本国自治体国际化协会北京事务所所长田中敦仁先生介绍了日本地方自治制度与地方分权改革概要。日本的地方自治制度由日本国宪法做制度保障，地方公共团体的种类、关系、组织机构及所辖业务的具体内容均由地方自治法明文规定。

首先，日本地方政府是两级制，地方公共团体分为“都道府县”与“市町村”，市町村承担与老百姓的生活息息相关的行政服务，属于基础地方公共团体；都道府县被定义为由市町村组成的跨区广域地方公共团体。市町村与都道府县的关系，从制度上讲是互为独立的团体，并无上下关系；然而都道府县由于其跨区行政的性质，在许多领域有权对市町村的业务提出建议进行指导。

日本自1990年以后推行地方分权改革，1999年制定了 《地方分权一揽子法》，2006年又颁布《地方分权改革推进法》。改革的基本思路是：将贴近民众生活的行政业务尽量交给地方公共团体去做，与此同时，将中央或都道府县的干预行为规范化。据此制定了向市町村政府放权、扩大自由度的法律，并将中央地方磋商平台纳入法制轨道。

如上所述，日本的地方分权改革取得成效，但是面临的挑战也显而易见。例如，重新建构政令指定城市及核心市等大城市制度的问题、基础自治体（基层地方政府）的权能及规模、人口稀少地区的行政机制、如何提供跨区域行政服务的问题、是否引进道州制等问题，有待今后进一步探讨。

来自日本香川县政府的官员常金志信介绍了日本地方财政制度的概要。日本地方公共团体承担公共卫生、教育、最低生活保障等社会福利事业以及地方的公路修建等投资项目，其年度财政支出规模在2010年度决算时达100万亿日元。其主要财政来源为地方税、地方交付税、国库支出金以及地方债。

近年为了满足地方分权等需要，2007年制定颁布《地方财政健全化法》，年年公布地方公共团体的财政健全程度，同时明确进行整改的行政和财政举措。该法律规定了地方财政健全指标，根据该指标，地方自治体的财政健全度也划分为3个阶段。尤其是当某个地方政府被判定为需要进行财政重建的 “财政重建团体”时，中央将通过干预要求其做到行之有效的重建。

来自日本岛根县松江市政府的官员广濑正之介绍了日本市町村政府的行政实例（松江市）及市町村合并的最新进展。

上世纪90年代以后，随着地方分权改革的深入和少子高龄化现象的加剧，市町村政府作为日本的基础公共团体，面临着必须扩大规模、增强服务能力、强化行政和财政基础的要求，市町村合并应运而生。这轮改革结束后，2004年多达3000个的市町村，到了2012年减少为1700个。

市町村合并提高了行政机构的效率，其改革效果显著，部分事务从都道府县直接下放到市町村，机构专业化了，一些部门有能力配备专业人员，面向老百姓的各项服务得以完善。

然而，合并市町村也留下不少课题。例如，即使在同在一个市町村，因社区居民是否能动地开展活动等因素，地区之间呈现较大差异，有的地区充满活力，有的地区则显萧条。再有，市町村合并导致一些公共设施的重复，有的需要废止，有的需要转为他用，地方面临如何有效整合并重建资源的难题。