——关于改革“顶层设计”的观点综述
当前，“顶层设计”已经成为中国改革话语的关键词。学界关于顶层设计的讨论基本上可以归结为以下四个方面的话题：一是什么是顶层设计？熏二是为什么要有顶层设计？熏三是改革在当前进展缓慢的原因？熏四是顶层设计的重点领域及改革路径。本文就此进行梳理、归纳。
一、学者眼中的“顶层设计”
1．国内学者对顶层设计的认识
（一）工程学模式说
国内学者对顶层设计的由来进行了考察，如中央社会主义学院党组书记叶小文认为“顶层设计”是一个工程学概念，本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。
（二）主体结构和主要模式说
不少学者较为认同国务院发展研究中心党组书记刘鹤的说法，他认为“顶层设计”指的是主体结构和主要模式，在过去的发展模式不可持续和面临各种各样新的重大改革议题的条件下，转变经济发展方式，就要经济、社会、政治体制改革稳步协调推进。在这种情况下，必须有一个顶层设计，包括主要目标以及先后顺序。
（三）整体规划说
有的学者则从整体、大局的角度进行研究，如中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，注重顶层设计，决不应该是某种单一领域的顶层设计，而是综合性的顶层设计；不是地方某一层级上的顶层设计，而是中央层面全局性的顶层设计。
国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河也认为，顶层设计指的是国家层面的，以及与国家层面相关的政治与经济体制、民主与法治体制、政府与市场、政府与社会、中央与地方关系的制度总体设计。
中国（海南）改革发展研究院院长迟福林则认为，顶层设计应包括三个部分：对改革的总体规划和部署；高层对改革的有力协调，包括检查监督；改革的决心和魄力。
2．国外学者对顶层设计的认识
新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年认为，改革是一个系统性工程，顶层设计就是要自上而下进行。体制改革都是自上而下的，但必须要接受自下而上的动力，要通过社会各个利益群体的互动，要让地方、社会及各个所谓的利益相关方都参与进来。要站在整体的、国家的利益上进行顶层设计，要考虑大多数人的利益。他认为，除了提出口号以外，更重要的是要有思路，还要有决心和手段。
二、顶层设计的必要性
马晓河2010年接受《财经网》专访时表示，30年来，我国改革开放在路径上采取了从下到上、先易后难的路径；在顺序上，采取了先生产后流通、先经济后社会的办法，开放采取的顺序是先东部沿海后沿江沿边和中西部地区；在进程上，采取了先点后面的推广方式；在利益分享结构上，采取了先改革增量后以增量改革带动存量改革的激励方法。他认为，这种改革特点决定了受益人群具有明显的阶段性和群体性。在改革开放初期，由于改革是从基层率先自发发动的，农民、工人从中优先获得较大利益。进入20世纪90年代以后，随着改革从生产到流通、从经济到社会、从一般部门到垄断部门的推进，改革的受益群体从农民、工人转向精英群体，而且随时间的推移，精英群体从改革开放中获益越来越多，农民和工人获益相比较越少，甚至出现了边缘化倾向。而改革开放受益群体的分化必然加剧城乡、区域、阶层收入差距的不断扩大，要想缩小或遏制收入差距扩大的趋势，就必须调整既有的改革开放方式。
中央党校经济学教研部副主任韩保江2010年在《瞭望》上发表文章认为，新时期改革的最大特点，就是改革的领域多、利益关联性广、风险大。一方面，社会主义市场经济体制继续完善，经济体制改革需要不断深化。虽然基本经济制度已经建立起来，但各种所有制经济不能依法平等使用生产要素、公平参与竞争、同等受到法律保护的问题还相当突出，要素市场体系还不健全，宏观调控的科学性还有待提高。
另一方面，政治体制改革、文化体制改革和社会体制改革都要全面铺开，进而使上层建筑不断适应经济基础的发展变化。这些改革与经济体制改革相比，牵扯面更广，牵扯的层次更高更多。如此多层次、全方位的改革，不可能再像过去那样“自下而上”地推动，而应该“自上而下”地进行设计和整体规划，只有这样，才能既避免不同领域改革的相互冲突，又使得改革方案具有权威性，进而使改革推进更顺利。
迟福林认为，不光是现在需要顶层设计，一直都需要顶层设计。只是说现在到了一个特殊的阶段，没有这样一个顶层设计，改革就无法顺利进行，就无法达到期望的目标。
他认为，现在的改革和30年前的改革相比，具有明显的不同点，过去30年的第一次转型与改革，带有增量改革的鲜明特征。在增量改革中，往往能够实现“帕累托改进”，就是在其他人福利不降低的情况下增加一部分人的福利。这是“摸着石头过河”往往能够取得成功的特定背景。
如今情况不同，改革已进入深水区，“帕累托改进”的空间越来越小。第二次转型与改革更多地涉及包括政府体制在内的存量的制度变革，其深刻性、复杂性远远超出第一次转型与改革。因此，对于改革的下一个阶段，最高层必须做出总体规划和部署，确保改革有序进行。
同时，下一步的改革包括政治体制、社会体制、经济体制三者的协同。尤其是政治体制转型，现在还缺乏共识。三个转型的融合更需要从全局的高度加以运筹帷幄。
三、当前改革进程缓慢的原因
多数观点认为目前改革进程相对于以前来说缓慢，主要是由于既得利益集团的形成。如著名经济学家、国务院发展研究中心资深研究员吴敬琏认为，改革进程缓慢首先是改革已经进入深水区，触及到了政府官员和利益集团的权力和利益；其次，改革自身存在阻力和难度；再次，此前的改革成功令社会生活有了较大的改善，政府官员缺乏进一步改革的压力和动力，又不愿放弃自己的权力，从而令改革步骤放缓。
郑永年也认为改革难以推行，原因很复杂，但既得利益的阻碍无疑是一个主要因素，可以从几个方面来看：第一，政府有改革计划，但受到既得利益的阻力很难推行下去。第二，改革政策因为既得利益的阻力而在实施过程中变形。第三，既得利益操纵改革议程，一些改革变成了增进既得利益的“改革”。第四，既得利益直接阻碍改革议程的出台。他认为在强大的既得利益面前，中央权威流失了，改革的动力消失了。
迟福林认为，由于改革已经形成一大批既得利益者，再加上地方利益、部门利益、行业利益盘根错节，阻力重重，因此顶层设计的关键在于是否敢于在全面利益调整上动刀子。
四、顶层设计的重点领域及改革路径
目前多数学者均认为，顶层设计的重点领域在政治和经济领域。如郑永年认为改革的顶层设计可以结合其他国家的经验，考虑建立三个国家级别的委员会，即国家经济委员会、国家安全委员会和国家政治委员会。他认为，国家委员会一方面是要在决策过程中吸收社会力量，从而超越官僚体制利益或者其他既得利益集团的利益，同时在决策实施过程中又对各个相关的官僚机构进行协调，保证决策的实施。就是说，决策要回归其政治性，而官僚机构必须回归到其作为政策执行工具的角色。
郑永年认为，国家经济委员会可以协调国家的经济社会政策，很多国家都有此类协调机构。在美国称为总统经济委员会，是总统的经济决策班子。在中国，经济社会事务主要是由国务院负责，但是部门卷入过多，分工过细，决策往往体现的是官僚体制的利益，而非社会经济的整体利益。
他认为，因为缺少类似国家经济委员会这样的“顶层设计”机构，中国的改革“部门化”的现象越来越严重。很多改革，包括住房改革、教育改革、卫生改革、税收体制改革等等，都成为部门自己设计改革，自己改革自己。这样就出现了很多问题，部门自己改革自己是假，所谓的“改革”也就是一而再、再而三地“折腾”社会罢了，如医疗、教育、住房改革等。
要超越部门化，就必须进行“顶层设计”；要“顶层设计”就必须有这样一个有能力超越官僚利益的机构。同时，改革政策的实施也不是一个部门的事情，而是需要整合力量，也需要这样一个机构的存在。
关于经济领域的顶层设计，吴敬琏认为，中国在上世纪末建立起来的市场经济体制还很不完善，在上世纪末形成的市场经济框架存在较大的缺点。首先，政府对微观经济活动的干预仍然过多。其次，虽然国有经济在国民生产总值中并不占优势，但仍控制着国民经济命脉，在资源配置中仍然起主导作用，国有企业在石油、电信、铁道、金融等重要行业中仍处于垄断地位。同时，各级政府握有支配土地、资金等重要经济资源流向的巨大权力。再次，现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立，各级政府官员享有很大的自由裁量权，通过直接审批投资项目、设置市场准入的行政许可、管制价格等手段，直接对企业频繁干预。
今后，要更加重视“建立社会主义市场经济体制”这一顶层设计，确立市场在资源配置中的基础性作用，然后形成从上到下的联动效应，在各方面设计出互动的子系统的改革方案，各地也可以在产业转型升级和改革上采取主动，以这两方面的互动来推进改革中的基础性作用。
另外，吴敬琏还认为，经济体制改革的顶层设计要和基层创新相结合。社会经济体制作为一个巨型的系统，为了保证各个子系统之间的协调和互动，必须要有从上到下的顶层设计和总体规划。但是，进行顶层设计一定要倾听民众诉求，与从下到上的创新相结合，从地方政府的主动探索中获得启发和经验。他认为基层的制度创新，往往都能为整体改革提供重要的方向提示和实施经验，甚至本身就具有全局意义。
