如果可否征收、如何补偿基本仍是行政机关自己关门说了算，被征收人则会沦为被动挨宰的“羔羊”。这既不利于约束征地行为、保障私人权利，也降低了民众对征地的认同和接受度，加剧了民众与政府的对立，极易出现个人与政府双输的局面。

“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”（F·弗兰克福特大法官）。没有正当程序，公权的滥用就不会遇到任何障碍，一切权利都将因其不可操作性而变得毫无意义。而且正当程序不仅对保障私人权利不可或缺，事实上也对提高政府行为的效率与可接受性大有裨益。“不是所有的请求都会如愿以偿，但耐心的听讼却苏暖胸膛”，这个古埃及著名的训诫即一定程度上说明这一点。

土地（及地上的房屋）不仅仅是财产，而且是私人的重大财产与安身立命之本；而土地征收乃是直接剥夺私人房地产的行为，因此征收不仅当然应循序正当程序，且正当程序对其要求也更为严格——因为正当程序原则不仅普遍适用，而且还要根据所适用的具体事项的不同而变通。

当下土地征收引发的恶性事件已令国人审“美”疲劳，其重要根源正在于正当程序仍然缺席。2011年颁布的《城市国有土地上的房屋征收与补偿条例》尽管已有不少改进，但与理想仍相差甚远。限于篇幅，兹先从征地程序的司法性说起。

一般而言，土地征收程序必须是“根据合理的法律原则，遵照诉讼和证据规则而实施的充分、公正的司法程序”。如何才算充分、公正的司法程序？

征收裁决者中立

“自己不能做自己案件的法官”乃正当程序的两大基本内涵之一。征收是对私人重要财产的最重大限制，可否征收与如何补偿不能由征地方（或用地方）自己说了算，而必须依照职能分离原则，由中立性的裁决者决定。

因此，符合法治原则的征地模式是，征地方不得自行作出征地决定，必须向中立的裁决者（不同于我国之前“城市房屋拆迁”中对补偿异议的“裁决”，因为这只是在拆迁决定作出后对补偿争议的裁决）提出征收申请，由其进行听审、裁决。

例如，在美国，尽管议会有权决定征收裁决机构的具体形式到底是法官、委员会还是一个裁判机构，但无论如何，征地听审都要由一个公正、无偏私的法庭进行；日本的征收裁决者是专门设立的、具有高度司法性和专业性的收用委员会，委员的地位和身份保障类似于法官，可独立行使其职权，不受任何干涉；而法国则直接规定征收的裁决权属于普通法院（普通法院中专设公用征收法庭），因为普通法院独立性最强，法国人认为普通法院才是个人权利的最好保障。

及时且充分告知

告知是正当程序的最起码要求，也是当事人知情权的内在要求。征收裁决乃是一种（准）司法程序，因此征收裁决的告知几乎与正式司法诉讼的要求相同，这样更有利于确保被征收人切实获知与其利益相关的信息，更好参加征收听审与抗辩。

例如，告知不仅应在征收听审前提前进行，而且还要给当事人留出足够准备抗辩的时间（如德国法规定的期限是一个月）；必须以书面形式而绝不能采取口头方式；必须以个别主义的方式告知（即对被征收方要逐个通知），而不能仅采取公告等推定告知的方式，以确保当事人知悉；还必须将征收方案的内容与当事人的权利义务详细告知，并使之清楚地了解听审的时间、地点等等。违反上述规定的，征地申请即为无效。

正式听审

正当程序的最核心要求是听取利害关系人的陈述、抗辩，而且对当事人利益影响越大，听审程序就越应严格。由于土地征收对私人权利影响重大，因此法治完善的西方国家一般要求征收裁决采取正式听审的方式，以充分保障利害关系人的陈述、抗辩权。

听审要求采取开庭审理并以公开为原则，以确保当事人充分地陈述、辩论与质证和程序的公开、透明。例如，美国法要求财产所有人有权出席听审、表达意见、出示证据、对有关应否征收、如何补偿的事实、证据和请求，进行辩论、质证。“如果在听证中没有给财产所有人提供一个这样的机会，就违背了正当程序”；而且，如果征收方“不能表明其具有征收的权利，法院会根据财产所有人的抗辩驳回征收申请。在未先行确定财产所有人在答辩中提出的问题，法院不得继续进行征收程序”。

而且，所有的利害关系人都应当有权参加庭审。一般而言，征收裁决程序参加人的范围极为广泛，参加人不仅包括征收双方当事人，而且由于征收涉及公共资金的使用，所以不能排除纳税人的听审资格。

为避免听审过程流于形式，征收决定必须根据听审案卷笔录，并以合议的方式做出。裁决既可能是准许征收请求，也可能是驳回。裁决书的内容，尤其对于影响当事人权利义务的事项，应尽量具体，并应说明做出裁决的理由。

我国征地程序的特性

准确地讲，我国征地制度中不仅不乏程序规定，而且还极为繁琐、复杂，时限长、成本高。但这些程序基本属内部程序。同时，正当程序所需的基本架构仍很匮乏。

我国土地征收立法只是规定征地决定作出后，才发布一纸“公告（而非逐个通知）”了事，更无违反告知义务的法律后果。征收决定机关并无必要的中立性，而且，对征收与补偿决定的作出，现行征地方式并未规定任何听审程序，被征收人在征收与补偿决定作出前全无置喙机会；所谓的听取意见程序基本都是“马后炮”，且被征收人的意见并无法定效力，基本上等于“说了也白说”。

如果可否征收、如何补偿基本仍是行政机关自己关门说了算，被征收人则沦为被动挨宰的“羔羊”。这既不利于约束征地行为、保障私人权利，也降低了民众对征收行为的认同和接受度，加剧了民众与政府的对立，极易出现征地中个人与政府双输的局面。

例如，在城市土地征收中，“收回”土地使用权只需土地主管部门报经“原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府”批准即可。作为申请人的“土地主管部门”往往即作为批准机关的直接下属部门，两者的利益高度一致；其间，也没有任何公开的听审程序。

在集体土地征收中，现行法把征地审批权上收到国务院和省级政府，试图以此控制农地征收（这是一种惯有思路，即：依赖于纵向上由更高行政级别机关管辖而不是通过横向的正当程序来解决问题，如死刑复核）。但它们仍同为行政机关（省级政府有时本身就是征地方或利害关系方），而作为最高两级行政机关又容易受制于信息不对称和“鞭长莫及”、执法资源短缺的困境，进而难以有效审查——经常出现地方通过“化整为零”等方式规避审查的案例。更重要的是，征地审批过程也同样仍是内部程序。

另外，我国城市房屋征收条例规定补偿按照市价评估，这当然是一大进步。但问题是，把评估价作为确定补偿的直接依据，而缺乏听审程序让补偿双方当事人进行辩论、盘问与质证，显然无法确保补偿标准的公正性与可接受性。尤其是在评估机构中立性较差的现状下，这对被征收人极为不利。这正是城市土地征收补偿纠纷的重要原因。

改革建言

我国征地制度在贯彻正当程序的基本要求上，要走的路其实还很长。仅就提高征收程序的司法性而言，应考虑如下几点：

第一，提高征收裁决机关的中立性，而不能再由行政机关对可否征收和如何补偿自己关门说了算。征收申请与补偿的裁决权可直接交由法院行使。当前城市土地征收恰恰相反，把征收与补偿的决定权赋予行政机关，而把执行权赋予法院。这既颠倒了司法权与行政权的性质与功能，也导致被征收人无法获得有效的救济。因为司法权是最后一道防线，若法院执行行政机关的征收决定出现问题，被征收人就没有了有效的法律救济途径。

第二，改革告知与听审程序，确保当事人尤其是被征收方事前和事中（而不能仅限于事后），对可否征收和如何补偿等事项，享有充分的知情、参与和抗辩权。征地决定只能根据听审笔录作出，并要有充分的说理；当事人意见不采纳的，尤其要有充分的理由并予以说明。如果由法院行使征收申请的裁决权，那么就直接适用开庭审理程序；违反上述规定的，征收申请应归于无效。

一旦遵守公正且严格的司法性程序，在征地问题上，政府与个人完全可以取得双赢。

（作者为中国人民公安大学法律学者）