印度的改革始于1991年，当时纳拉辛哈•拉奥任总理，曼莫汉•辛格任财政部长。在此之前的1947年至1980年，印度实施进口替代工业化政策，通过大量的保护政策来对抗外国贸易。外国直接投资（FDI）很少，印度的实业家的产业扩张也遭受重重限制。
这个政策意味着低增长率及高贫困率，1947年至1980年GDP平均增长率仅有3.5%。1980年代，印度推行了一系列开放措施，在未施行结构化改革情况下，允许更多进口，并举债国外。GDP增长率由此上升至5.5%，但同时，这些措施也导致了贸易逆差增大。1991年初印度耗光了外汇储备。
改革迫在眉睫。
“改革在政治上并不受欢迎”
第一轮改革的核心政策是经济开放：削减关税、取消进口配额、外汇体制的自由化，使卢布大幅贬值后更加可自由兑换、允许印度工业无限制地扩张，并逐步废除原有的“许可证制度”。
改革推动经济增长明显加快，印度的企业开始参与国际竞争并大幅提高了竞争力。关税削减了，贸易实现了自由化，贫困率开始大幅下降。印度的IT行业开始具备了全球竞争力，服务行业得到极大的扩张。
到如今，印度在卫生保健、制药业享有国际声誉，最近汽车配件领域的表现也备受世界瞩目。但制造业占GDP的只有16%左右，而服务业占了GDP的55%。农业生产力低下，尽管印度的粮食可以自给，农业人口仍占60%左右，农业对总国民收入的贡献只有20%。
在印度的民主政治中，改革仍备受争议。很多政党，特别是左派，指责改革带来了社会不平等。但改革却使印度的GDP增幅明显改善，1990年代，上升到6%，之后在21世纪的前7年，升高到8.5%-9%。
印度的民主政治曾经只有一个单一强大的党——国大党，自1947年独立后的42年里一直当权。但是1989年之后，国大党失去控制权，各党派组建了联合政府。联合政府在不同的政治决策上，不得不妥协。拉奥和辛格政府在1991-1996年当权，加速了改革进程。接下来的两年有两个少数党派在位。国大党主要的竞争者印度人民党1998开始联合少数派共同执政。但是到了2004年，人民党在大选中失败，国大党再次成为执政联盟的领导者。
国大党在1991-1996年推行改革之后，就下台了，人民党在19982004年之后也是如此。这给人的印象是，改革在政治上并不受欢迎。
发展不平衡
印度是一个大国，因此印度在各地区、各部门之间发展一直不平衡。设籍部落人（Scheduled Tribes）看到原来属于他们的共有资源被国有化，最终卖给了私人开发者。他们主要集中是在中部印度（横跨8个独立州）的某个区域。矿产的租赁剥夺了当地部族百姓的生计，所以此地一直骚动不安。也有纳萨尔派分子的共产运动，他们一直在该地区展开游击战对抗印度政府。政府明白，要击败纳萨尔派分子，不得给当地派发红利。
贫困人口尽管下降了，但仍然很高。在1993-1994年，按照印度国内的贫困标准，贫困线以下的人口比例，仍在36%以上。到2004年，下降到21.8%。但是贫困率的测算，和贫困率的下降仍然是个有争议的问题，很多人认为贫困率比估计的更高。根据世界银行的一天一美元的标准，印度的贫困率在1993-1994时达到60%；2004-2005年，下降至42%。
收入再分配
回到2004年。重新掌权的国大党注意到，改革让富人获益，而大多数人被排挤在外。于是，采取了一些让大多数人受益的措施，通过向社会的更贫穷的部门发放补贴，使收入再分配从富裕人群向低收入人群倾斜。补贴的重点领域是穷人集中的农村地区。这一措施的目的是指引改革收益向农村地区流动。改革带来了经济增长率的上升，增加了国民收入，也产生了大量税收，使政府有财力，制定计划促使公共资源向贫困地区转移。
最为人所知的计划就是《国家农村就业保障法案》，针对尚没有一人从事全职工作的家庭，为每人提供一份100天的有酬工作。事实证明，这项措施很受欢迎，为许多农村居民提供了平均大约50天的工作。
对贫困线以下的农村或城市家庭，通过公共分配系统来发放粮食补贴，使他们能够获得便宜的小麦和大米。农民的粮食，以政府担保的收购价格出售。他们想卖多少，政府就收购多少。在化肥、水电方面，也对农民提供补贴。
在城市，主要针对汽油和柴油实施补贴。印度的燃油价格受管制，这意味着，国企进口和出售燃油可能遭受很大损失，政府不得不支付补贴。补贴大概占到GDP的3%。
改革重启
2004-2009年间，自由化经济改革的步子放缓了。2009年国大党改选成功，拥有的席位比2004年超出60多个。这让很多人对改革的重启充满希望。国大党此次的成功仅仅是因为2004年至2009年的GDP增长表现。事实上当时的经济高速增长，部分是1998-2004年间改革效果的延迟。
印度正在进行移动通信领域的革命，这意味着印度会有9.5亿的手机用户。这一革命早前就已经开始，2004年后，国大党继续推动这一改革。这也是自由化改革的举措，并且深受欢迎。
受2008年全球金融危机的影响，印度推行了一系列扩张型财政政策，减轻了全球危机的不利影响，这也使得财政赤字大增。但是随后又采取措施减少了财政赤字。因此时隔五年，2009年，国大党和其联盟得以再次在大选中获胜。
但是自从2009年以来，印度一直被低增长和高通胀困扰。一个原因是2009年夏天的干旱，因政府迟迟不肯发布粮食库存信息，致使食品价格上涨。至今三年间，通胀一直居于7.5%-9.5%之间的高位。而且经济增长稳步下滑，从8.5%下滑到5.5%左右。印度一直是个低通胀的国家，人们对通胀特别是粮食、蔬菜和水果的价格非常敏感。很长一段时期内，这些商品的价格增幅达到了10%以上。
政府也一直在打击贪污腐败。从2010年开始，审计部门发布反腐报告，涉及侵占挪用公款、向受优待企业低价转让经营许可，或低成本售卖资产等案件。涉案领域主要包括电信、煤炭开发授权和承包英联邦运动会的项目。
核查政府账目的审计官员已经披露了一些丑闻，其中涉及的电信许可权案件，政府损失了1.8万亿卢比。因为这些授权未经拍卖就被赠送给了内部人。现在相关人员已经被绳之以法，而且最高法院下令取消原有的授权，要求对2G频段重新进行授权竞拍。
印度大部分煤炭由国有企业开发。开采权的许可被转移到一些私人手上，这个损失估计也大约在1.6万亿卢比（1美元等于50卢比）。
印度有一个针对腐败的公共活动，名叫印度反腐败运动，在2011年和2012年，一直在全印度召集会议，并且呼吁反贪官员遏制腐败。尽管还没有政治人物被定罪，但他们一直处于风口浪尖上。
所有这些问题拖累了2004年以来的改革进程。总的来说，政府在2009年大选成功后，似乎已经放弃了人人期待的改革计划。总理的借口一直是联盟政党阻碍改革。某种程度上这没错。因为最大的联盟伙伴——拥有18个席位的草根国大党，反对所有的改革。（国大党占206个席位，要占大多数需要274个席位。）
草根国大党在孟加拉州拥有统治地位，他们的领袖班纳吉是个口才很好，但反对改革的政治家。因此，当2011年9月，政府提议对多品牌零售的外商直接投资上限提高到49%时，由于他们的反对，不得不放弃。
但是最终在今年的9月份，辛格总理重新推动了改革进程。经过长期的争论，印度已经允许外商直接投资在多品牌零售等领域。还包括了民用航空，保险和养老金领域，同时解除了对汽油和燃油价格的管制。
改革对推动经济增长大有裨益，而且要使-5.8%的预算赤字得到控制，也需要推动改革。在过去两年里，印度储蓄银行为了抗通胀，一次次升息；他们要看到赤字得到控制，才会考虑去削减赤字。改革重启因此成为政府准备削减赤字，鼓励投资和恢复增长的信号。
制造业增长加速
政府也提出了加速发展制造业的新策略。印度推行严厉的劳工法，工人一旦被雇佣，就很难解雇。这一法律适用于100名永久性雇工以上的企业。这让正在扩张中的大企业感到沮丧。印度的制造业还没有发展成高科技产业，而且都是中小型企业。因此他们在雇工和解雇工人时可以逃避法律，有时候它们会雇佣一些临时的合同工来规避法律。这项限制性的法律很难修改， 因为对劳工法稍有松懈，就会遭到左翼党派和工会的反对。
计划委员会已经认识到，最重要的约束是土地。农民不愿意卖掉他们的土地。因为他们看到政府收购价，远远低于此地建设的工厂或者住宅综合体购入的土地价。印度法律规定，出于公共利益，政府可以强迫农民出售其土地，这激起了民愤，这一法律即将被修改。
为了克服劳工法和土地约束，政府还学习中国设立特别经济区，加速工业发展。但并没有像中国一样获得成功。因为原本发展工业项目而买地的企业家，囤地倒卖土地获得了巨额收益，他们不愿意再建工厂。
政府的野心是将制造业的份额从GDP的16%提升到25%。在工业园区，有一个庞大的德里工业走廊（DMIC）项目正在建设之中，包括了机场、港口等多个大型项目。
加速改革是不可能的
印度是一个拥有多个州的联邦国家，各州由自己选举的政府掌权，通常情况下是不同的政党当权，而不是一党执政。在过去很多年里，各州力量强大起来。一些州非常欢迎私人资本，他们免土地和水电费以吸引投资。比如古吉拉特邦在欢迎投资方面享有盛名，其他一些州比如哈利亚纳、旁遮普、中央邦、安德拉邦等，也居于领先。某种程度上，各邦可以选择自己的发展道路。
多品牌零售领域提高FDI上限的决策，曾有争议，如果哪个邦不同意，中央政府可以默许其不执行。目前11个邦，包括一些小的“联合属地”，已经接受了零售领域FDI。随着时间的推移，更多州也会支持这一政策，那是最值得期待的事。因为民主政治的阻力很大，中央政府又是一个脆弱的联盟，加速改革是不可能的。
在执政联盟脆弱而地方势力强大的民主政治背景下，印度的改革进程更像是一个政治议题。整体性的改革，从1991年以来已经在冲刺前行，也常常会放慢，有时甚至停滞。这是因为无论哪一个党掌权，改革都必须得到更广泛的舆论支持。这使得改革的进程放缓了，但是优势是，一旦推动改革，从不会被下一任掌权者推翻。即使在1996-1998年联盟中的左翼也没有推翻任何改革，当曼莫汉•辛格启动改革的时候，他们还曾经表示过反对。
改革仍然存在争议，因为经济增长收益的分配问题，在印度这样一个穷人比例很高的国家，至关重要。自从启动改革之后，国民收入增长到了原来的4倍，但人均国民收入仅仅只有在1300美元左右。
印度，还有很长的路要走。
（作者系英国上院议员，原伦敦政治经济学院经济学教授；高艳平译）
