当前，收入分配领域仍存在一些亟待解决的突出问题，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，收入分配秩序不规范，隐性收入、非法收入问题比较突出，部分群众生活比较困难。缩小收入差距问题，国人高度关注。本期笔谈发表三篇文章，探讨如何进一步完善收入分配结构和制度，规范收入分配秩序，以实现党的十八大提出的“发展成果由人民共享，必须深化收入分配制度改革”的要求。

初次分配公平是缩小收入差距的基石

国民收入分配基本格局是由初次分配状况决定的，再分配只能起到修补作用，特别是保障低收入群体和弱势群体基本生活，很难根本上改变初次分配形成的国民收入分配格局。那么，怎么实现初次分配公平？如何推进初次分配领域的体制改革？

1、加快推进全国范围内的基本公共服务均等化，从根本上缩小个人禀赋差异，实现起点公平。提高每个人的素质，缩小个人禀赋差异是从根本上解决收入分配差距问题最为重要的努力方向。应该借鉴最低工资制度的做法，根据经济发展水平和国家财力，确定一个切实可行的全国统一的基本公共服务标准，并采取强有力措施实现全国范围内的基本公共服务均等化。教育、医疗卫生、科技、文化、司法、公共安全等每一个领域都要分门别类，分别制定相应的统一标准，并根据经济发展和社会进步定期调整。发达地区和城市可以在全国统一标准的基础上进一步制定、执行符合本地区经济发展水平及财力状况的更高的基本公共服务标准。中央政府重点帮助落后地区和广大农村尽快达标。

发展针对未成年人的公共教育、医疗卫生、科技、文化事业，对于从根本上解决收入分配差距过大问题，保持和提高社会阶层流动性，永葆社会活力尤为重要。这是最为重大的扶贫工程、民生工程。从经济社会事业全局和长远角度发展农村地区和西部地区中小学教育事业，大胆按照东部地区的先进标准超前推进，把缩小中小学教育文化和健康差距作为缩小城乡差距、缩小地区差距，进而解决收入分配问题的战略举措强力推进。只要这些基本公共服务能实现均等化，保证贫困家庭出身的孩子也能方便地享受到较好的教育和医疗服务，能够提高自身的科技文化素质，那么，这些孩子长大成人后，就能在个人禀赋上缩小与富裕家庭出身的孩子的差异，从而在收入分配上改变贫穷的代际循环，增加社会阶层流动性。

目前农村地区九年制义务教育的政府投入依然不够充足，对教育部门的管理不够规范有效，学生家长实际教育费用支出仍然很大。我国是个富有尊师重教、崇尚知识传统的国家，历代对教育事业都坚持有教无类的指导思想，政府尽可能为全体人民包括低收入家庭和弱势群体提供低廉、便捷的教育服务。高等教育也不能不顾国情盲目模仿美国等少数发达国家的做法，大大增加居民家庭的教育费用负担。需要政府投入兜底的，政府应该切实负起责任来，而不是盲目实行市场化、产业化，把责任推给居民家庭。

2、加快推进体制改革，有力保护合法收入，有效规范隐性收入，坚决取缔非法收入，消除个人禀赋和财产差异以外的因素引发的收入分配差距，解决机会公平和过程公平问题。消除非法收入，确保机会公平和过程公平，要求党和政府切实转变职能和工作作风，真正做到管住、管好自己人。这是目前阶段最易见效、又最易缓和社会对收入分配不公不满情绪的做法。加快和深化党政管理体制改革，科学设置机构，规范党政职能，改善党政治理，认真履行职责，改变权责不对等、缺乏透明度和有效监督的状况。严肃纲纪，开展有效的反腐败斗争，确保执政队伍清正廉洁，是事关党和国家生死存亡的大事，也是基本的执政能力。良好的市场经济秩序和社会规范是提高经济效率的前提。我们需要用铁的纪律保持党的纯洁性，大幅度提高党和政府在人民群众中的公信力。只有这样，才能真正提高党化解包括收入分配差距过大在内的各种社会矛盾和问题的执政能力。

同时，加快和深化国有企业及国有资产管理体制改革、垄断行业改革。目前存在的行政垄断和自然垄断，能市场化的环节必须市场化，不能市场化的，政府监管一定要到位，工资标准、人员配备、成本核算、产品和服务价格、利润分配等都要在政府严密监控下制订实施。打破行政垄断并不必然意味着要拆分现有大型国有企业，相当一部分通过完善法人治理结构，改革不合理的薪酬制度和用人制度、利润分配制度，加强政府监管和市场公平竞争，降低行业准入标准，消除行业准入障碍，就能达到目的。

3、统一城乡户籍和社会管理制度，依靠城镇化优化发展缩小城乡之间、地区之间发展差距。户籍制度改革进展缓慢，与改革时机的把握和改革策略的运用不是很恰当关系密切。一些地方户籍制度改革重点放在城乡居民户口统一登记，取消城镇居民户口和农村居民户口称谓上。户籍和社会管理体制改革的实质是消除户籍背后所代表的社会福利和社会保障差别，是消除不同户籍人口机会的不均等。目前，最为重要的是医疗、养老、工伤、失业保险、中小学教育和高考按地域分配录取名额制度，以及中低收入家庭的住房保障制度、困难家庭最低生活保障制度和生活救济制度。户籍背后的真正含义正是这些社会福利和社会保障制度。这些都需要政府花钱，有的还需要当地企业和单位缴纳一定费用。外来人口和劳动力不能自由入籍迁徙，真正的根源在这里。

统一城乡户籍和社会管理制度涉及不同地区的利益调整，关系国家长治久安。现在计算人均GDP指标的时候，中央已经强令各地以常住人口为标准。下一步就有必要强制各地必须把外来人口纳入当地教育、医疗卫生、社会福利和社会保障制度。哪些人口应该纳入，各地情况不同，加上我国农村人口众多，为了限制盲目流入，稳妥起见，可以有所区别。但是，必须以稳定工作和稳定住所为标准，差异只能体现在稳定工作和稳定住所的时间及稳定性上。而且，一旦户籍迁入，就必须保证这些人能够机会均等地享受当地的教育、医疗卫生、社会福利和社会保障，特别是未成年人受教育的权利，参加当地高考的权利。这是统筹城乡发展和统筹地区发展最重要的举措，也是最大、最有效的“以城带乡”、“对口支援”和财政转移支付。（胡书东 作者：贵州省国资委党委委员、总经济师）

缩小收入差距是政府宏观调控的重要职责

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，在收入分配改革方面同样如此。

收入分配是社会经济活动的重要环节。收入分配方式决定于社会的生产方式和交换方式，不同的社会生产方式以及与其相适应的交换方式产生了相应的分配方式。与市场化改革相适应，收入分配改革就是要建立和完善市场经济的分配方式，这是完善市场经济体制的一个十分重要的方面。必须更加尊重市场经济的客观规律，建立健全市场机制充分发挥调节收入分配的基础性作用，将其作为推进收入分配改革的基本着力点。与此相适应，还要更好地发挥政府对收入分配的宏观调控作用，这是改革和完善收入分配体制不可缺少的重要方面。

在我国社会主义市场经济中，资本、劳动、技术、管理等生产要素的所有者和各类产品的生产者参与收入分配，都只能通过市场来进行和实现。所有者将其拥有的生产要素和产品作为商品通过市场等价交换获得以其市场价格表现的货币，这就是市场按照这些生产要素和产品的价值对其所有者进行的收入分配。商品交换愈平等、市场竞争愈充分，商品的市场价格就愈能反映其价值，由此实现的收入分配也就愈益公平。更加尊重市场规律，首先和最为基本的就是尊重价值规律对商品交换的客观调节作用，通过商品的等价交换，充分发挥市场价格调节交换者的收入分配和生产资源配置的基础性作用。同时，由于市场竞争不可能完全和充分；市场的自发调节不是万能的，难免缺陷和失灵；市场的等价交换只是相对的，本身就包含着商品的价格偏离价值量的可能性；加上人们之间存在禀赋、能力、体力和机会等等差异，市场调节收入分配，难免出现收入分配结果的不均等。对此，人们不能放任自流，也不是无能为力，而是能够在遵循市场规律的基础上自觉地进行有效的宏观调控。这一职能不可能由单个的市场主体来执行，只能由政府来行使。

市场经济按其客观规律运行而又不失自觉的宏观调控，是各个市场经济国家通行的做法。我国是社会主义国家。社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。实现利益分配的公平，确保社会成员共享经济发展的成果，不断提高人民群众的收入水平和生活水平，是社会主义的应有之义。政府是行使国家职能的机构。社会主义国家的政府执掌行政权力是为人民所用，是为确保人民的利益得以公平实现服务的。政府对市场分配结果的过大差距进行合理有效的干预，是市场经济条件下政府调控经济的一项重要职能。特别是在我国从计划经济向市场经济转型的变革时期，改革在党和政府的领导与主导下进行，旧体制的破除和新体制的健全不可能一蹴而就，制度的不完善难免出现收入分配不公。因此，政府对收入分配的宏观调控就更加不可或缺。近些年来我国社会收入分配差距过大，已经成为影响经济发展和安定和谐的社会问题，更好地发挥政府宏观调控收入分配的作用，尤其重要。

在市场经济条件下，政府调控经济的职能主要是为市场主体服务和创造良好的发展环境。政府宏观调控收入分配，主要是通过经济的、政策的、行政的和法律的手段来进行。

税收是政府调节收入分配的重要杠杆。根据经济发展和合理调节收入分配差距的需要，社会制定相应的税法和税率，政府严格征管，能够对市场初次分配的结果起到再调节的作用。比如，自2006年起我国全面取消了农业税，从而增加了农民的可支配收入。又如，近些年来适应居民收入水平的提高和调节高收入的需要，个人所得税的起征点，分别由2006年的1600元提高到2008年的2000元，再提高到2011年的3500元，同时调整了征税的档级和税率，一定程度上起到了调节过高收入、减轻中低收入负担的作用。当然，也应看到，政府通过税收发挥调控过高收入的作用还有很大空间，国民收入分配格局还不合理，居民收入在国民收入分配中的比例偏低，税制改革还需继续推进，税收调节收入分配的作用还应不断加强和完善。

公共财政具有政府实行再分配的基本职能。政府通过公共财政支出，提供市场自发调节不能满足社会所需的公共产品、公共服务、公共设施和基础建设，特别是通过转移支付，向欠发达地区和中低收入者倾斜，能够有效弥补市场调节的不足和缺陷，增进全体社会成员的福利。我国随着市场经济体制的建立和完善，公共财政再分配的职能日益发挥。比如,转移支付力度加大，促进了落后地区发展；社会保障体系的建立，使越来越多的低收入群体特别是缺乏市场竞争能力的弱势群体有了基本生活保障；大规模的棚户区改造和廉租房建设，使越来越多的人实现了安居梦想；上学难，就医难，住房难，居住环境差等问题的逐步解决，提高了社会的幸福指数,等等。但是，地区发展不平衡、城乡差距大的状况还需继续改变，公共设施、基础建设、公共产品和公共服务欠账太多还需加大投入，中低收入群体特别是困难群体的社会保障还需扩展，社会福利还需增加，财政支出结构还应优化，“三公”消费必须严控，民生投入还应加大，等等。继续推进财政改革，优化公共财政支出，是使再分配更为公平、政府更好地发挥宏观调控收入分配作用的一个重要方面。

政府制定宏观调控收入分配的政策，是促进收入分配公平合理的重要措施。比如，规定最低工资标准，实施社会保障政策，颁布维护劳动者权益以及维护市场公平竞争、打破垄断和限制垄断收入的政策法规，严格市场管理，加强对公共部门支出及其人员收入分配的监管和调控，制定调控收入分配的相关政策，等等，能够规范市场交易行为，有利于形成合理的市场价格，保障劳动者特别是社会弱势群体的合法权益，发挥公共财政更好地增进社会福利的职能。近些年来，各级政府在这些方面做了大量工作。各地最低工资标准和最低生活保障标准陆续增长，社会保障范围有所扩大、保障水平有所提高，《劳动合同法》执行力度加大，企业工资集体协商制度开始推行，对劳动者合法权益的保障有了进展，对财政资金的审计力度加大，中央政府关于收入分配改革的方案即将出台，等等。可以预期，随着这些方面工作的继续推进和不断扩展，政府将更好地发挥宏观调控收入分配的作用。

通过行政的、法律的手段，坚决取缔非法收入，是政府宏观调控收入分配，确保社会财富公平合理享有的无可替代的重要职能。当前，我国社会收入分配差距过大，基尼系数超过国际公认的警戒线。究其原因，除了市场分配不健全形成的不合理收入差距外，最为突出的是一些人通过不正当手段获得了大量的灰色收入和黑色收入，这些非法收入是分配的最大不公平。腐败不仅是经济问题，而且会对党和政府造成致命伤害，甚至亡党亡国。坚定不移反对腐败，建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题，是政府宏观调控收入分配的一项重大而又艰巨的任务。推进政治体制改革，遏制腐败，清除少数人对社会财富的不合理占有，是政府更好地发挥宏观调控收入分配作用的体现。

就业是民生之本，收入是民生之源。收入分配是关系人们切身物质利益的重大社会经济问题。人民群众通过向市场提供劳动、产品和生产要素获得合理报酬，实现自己的物质利益，是社会基本的公平正义；政府更好地发挥宏观调控收入分配的作用，能够在这一公平正义的基础上增进社会福利，促使大家共享经济发展成果。政府通过有效的宏观调控，弥补市场调节收入初次分配的不足和缺陷，是各级政府的重要职能和应尽职责，是实现人民对美好生活的向往和通向社会共同富裕之路的强有力保障。（张素芳 作者：《求是》杂志编审）

控高、提低、扩中：三管齐下

近日，国家统计局正式公布了我国2003年至2012年的居民收入基尼系数，10年来的基尼系数大体维持在0.47至0.49之间。按照国际一般标准，当基尼系数在0.4以上时就意味着收入差距较大。尽管不少人对此数据是否真实反映了当前的收入差距实情有异议，但该数据至少说明了调节收入分配、缩小收入差距是当前一项亟待解决的要务。

在市场经济条件下，高收入群体的存在是一种客观现象。市场经济是一种效率导向型的经济形态，讲究按各个生产要素的贡献大小进行收入分配。这里，要素不仅包括劳动，也包括资本、土地等。由于每个人提供的生产要素不同、规模大小迥异，所掌握的资源程度不一样以及可能受各种非竞争性因素的影响，即使按生产要素的投入来获取相应报酬，体现一定的公平性，也掩盖不了人与人之间出现收入差距的事实，更遑论市场机制是一种造就“赢者通吃”的马太效应的机制。因此，可以这样认为，市场经济条件下，不仅高收入群体的存在是客观现象，而且高收入群体与其他收入群体之间的收入差距也会呈现逐渐扩大之势。即便像欧美这样的市场经济体制相对完善的经济体，也存在着收入差距过大的问题。近来欧美一些发达国家纷纷举起向富人增税的大旗，其中最为典型的当属法国，奥朗德总统执政后，出台了税率高达75%的“富人税”，致使大批法国富人远走他国，改换国籍。

我国高收入群体的存在，除了市场经济的影响，还有如下原因：一是一些人凭借手中的公权力，以权谋私，化权为钱，比如最近某些地方沸沸扬扬的“房叔”、“房姐”、“房妹”事件；二是一些人在国有资源出让、国有企业改制过程中，通过违规甚至违法交易攫取高额收入，如近来爆出的山西价值2亿元的国有煤矿被贱卖事件；三是一些人依靠自身所处的行政性垄断地位，通过非市场性竞争取得较高收入；四是一些人利用税收漏洞采取偷逃税款的形式获得较高收入；等等。上述第一种和第二种类型，往往是腐败滋生的产物，而非勤劳致富。从这个意义上讲，当下社会上暗流涌动的“仇富”现象，表面上看似与收入差距过大有关，其背后其实是对致富方式以及收入分配不公的不满。

收入差距的不断扩大是市场机制自身无法解决的难题，这正是市场失灵的表现，也是政府介入收入分配的必要和合理的依据。

党的十八大报告明确提出要调节过高收入。这里，“控高”不应简单理解为限制高收入，而是应与“提低”、“扩中”连动，在坚决取缔各种靠非法途径获得的高额收入的前提下，使高收入者的收入增长速度低于中低收入者的收入增长速度，让社会大众对缩小收入差距有明显感觉。

首先，尽快建立完善高收入者的收入信息监控体系，这是调节高收入的基础性措施。诚然，我国人多地广，全面建立收入监控网络尚有相当的难度，在这种情况下，可先从高收入者居多的大城市入手，由点到面，逐渐扩展到全国。利用个人身份证作为唯一的识别标志，将高收入者的全部收入都纳入监控体系中，控制大额现金交易规模，超过规定标准必须使用银行转账或支付系统。收入监控体系的建立与完善，会为收入分配政策的实施，如个人所得税，提供有力的技术支撑，并与个人财产申报登记制度相配合，也为日后可能开征的个人房产税、遗产税、赠与税等财产税奠定基础。

其次，进一步完善收入再分配的税收政策。我国实行的以间接税为主体的税制，税收的再分配功能要弱于以直接税为主体的税制。尽管如此，个人所得税仍能发挥一定的收入再分配功能。2006年国税总局出台规定，年所得超过12万元的纳税人必须自行纳税申报；2010年发出通知，要求在财产转让所得，利息、股息、红利所得、规模较大的独资企业、合伙企业和个体工商户经营所得，劳务报酬所得等方面加强对高收入者的征收管理。这些措施，应以一定的税务稽查为补充。即对纳税人自行申报的纳税资料，选取个案进行重点稽核，以判断申报数据是否真实有效，对于故意偷逃税款者进行相应的处罚，并将典型违法案件公开曝光，从而起到警示作用。此外，适时开征个人房产税、遗产税、赠与税，作为个人所得税的补充，实现对高收入者从流量（收入）到存量（财富）进行再分配的全覆盖。

第三，合理控制行政性垄断国企薪酬的过高增长。行政性垄断国企是政府出于维护公有制、掌控国民经济命脉的目的而形成，借助于公权力来实施垄断，它不同于由生产大规模集中而形成的垄断。为促进经营业绩不断提升，给予这类国企高管较高薪酬也具有相当合理性。并且，与发达国家相比，这些高管的薪酬可能仍处于较低水平。但问题是，我国的行政性垄断企业是国有企业，在全民所有制下，高管是代表全民对企业行使经营管理权，这种特殊国情决定了高管的薪酬不宜增长过快过高。一种可行的做法是将行政性垄断企业区分为公益性和竞争性两类。对于公益性国企高管，可赋予其类公务员的地位，其薪酬可控制在公务员工资2—3倍的范围内；对于竞争性国企高管，可参考市场价位但不直接套用市场价位来确定。无论何种类型的行政性垄断国企，高管薪酬在条件成熟时都应通过公示形式向社会公开，使公众能够根据企业的经营业绩、职工工资水平以及所处的垄断地位等，判断高管薪酬是否合理。此外，对于依靠垄断地位所形成的利润，政府应逐步提高分红比重，并将其转化为提高低收入者收入的来源。

第四，拓宽社会大众进入高收入阶层的机会。社会和谐稳定在于每个人都有向上流动的可能。普通百姓无法通过正常渠道依靠自身努力向上流动，将是社会可持续发展过程中难以逾越的鸿沟。在此，政府的职责是消除特权，打破垄断，以实现教育、工作、医疗、社保等基本公共服务全覆盖为切入点，让每位社会成员都有公平、公正的竞争机会。

第五，积极鼓励慈善捐赠。中华民族具有“仁爱”、“慈善”的传统美德，我们一方面应大力弘扬这种美德，使社会形成浓厚的慈善文化氛围，另一方面应进一步提高政府对慈善捐赠的税收优惠比例，通过所得税、遗产税等的制度设计，引导高收入群体在“财产约半数被征税”与“捐赠慈善事业留下美名”之间选择后者。

收入分配制度改革必然牵涉方方面面的利益，近乎完美的顶层设计在现实中几乎不可能存在，改革也不太可能达到一蹴而就的效果。所以，可考虑先搭框架，然后根据形势需要逐步充实内容，使其能尽快付诸实施。（张德勇 作者：中国社会科学院财经战略研究院教授）