党的十八大在强调“深化行政体制改革”、“深化干部人事制度改革”的同时,提出“完善公务员制度”。站在地方机构编制工作者的角度,笔者认为,完善我国公务员制度涉及诸多体制机制问题,必须以改革创新的精神加以系统推进。
存在问题
公务员法及其配套法规自颁布实施以来,在规范公务人员管理、推进干部队伍建设等方面起到了不可替代的作用。但是,由于出台背景和执行偏差等原因,现行公务员制度有待进一步完善,并解决以下突出问题。
1.以考试代选拔。近年来,机构编制资源供需矛盾日益突出,选人用人工作民主进程不断加快,公开考试或有限竞争考试成为各地选拔公务员和领导干部的主要渠道,甚至成为市州以下机关选拔公务员的唯一途径。在“唯考是举”之下,相当一部分德才兼备但年龄和学历不符、应试能力不强的村干部、土专家、企业精英和社会贤达无法“以考入仕”,非国有单位的相应职级人员特别是处级以下干部基本难以直接调任公务员单位,一些谋求“跳槽”的公务员不得不假借考试之名办理工作异动和进人用编手续。由于考试规模越来越大,地方组织、人事部门普遍分设考试管理机构,按照各自分工主导不同领域的公务员(参照管理人员)录用考试,一些民间公务员考试培训机构也冠以“考德尚(考得上)”之名。
2.以职位代职业。机构编制资源的稀缺性和公职人员岗位的特殊性,让社会各界对公务员职位趋之若鹜。一个人考入公务员职位特别是走上领导岗位之后,哪怕不再升迁或退居“二线”、改任非领导职务,也能终身披戴公务员 “袈裟”,享受只升不降、只增不减的政治经济待遇。一些“带病”提拔的干部,褪掉光环之后仍然保留行政级别等既得利益。信奉中庸之道、追求安逸生活和“铁饭碗”者,俨然把公务员职位当成普天之下最可靠的职业。在公务员职位高度职业化的背景下,干部队伍“能上难下”、“能进难出”的问题难以改观,“跑官要官”现象难以遏制,党政群机关的行政编制和领导职数资源被长期占用。
3.以职务代级别。现行公务员制度实行差别化的分级管理模式,公务员的行政级别与领导职务严格对应,职务决定级别的上升空间甚至代替了级别管理,导致不同起点、不同经历的人在政治经济待遇上天壤之别,相同起点的人也会遭遇不同的“天花板”现象。选择在乡镇机关参加工作或转业安置者,与直接进入中央部委的人相比,前者的职务和薪酬终点线往往不及后者的起点线,面临“一着不慎,一生皆输”的结局。一些勤勉一生但无缘高位的中下层公务员,其退休费金额很可能赶不上中央机关毛头小伙子的起薪。于是乎,一些地方从安排干部、调动干部积极性出发滥设职位名称、滥批领导职数,导致超职位范围、超职数限额、超职务级别配备领导干部现象屡禁不止;基层公务员越来越向往发展空间更大、薪酬待遇更好的上级机关,优秀紧缺人才被层层拔高使用,乡镇越来越留不住人才并长期空余行政编制。
4.以事业代行政。按照现行体制,事业单位参照公务员法管理需由省以上组织、人事部门审批,并以机构编制部门对事业单位的职能认定为前置条件。受部门协调乏力和审批把关不严等因素拖累,参照公务员法管理制度演变成某些事业单位、社团组织和利益群体变相取得准行政编制、准公务员身份的“星光大道”。一些受行政编制或应试能力限制的体制外人员,借原单位偶然或必然“参照公务员法管理”之机,摇身变成可自由流动到行政机关的“参照管理人员”(俗称机关工作人员)。一些地方借参管事业编制弥补行政编制不足,却模糊了事业单位与行政机关的界限,加大了推进事业单位分类改革的难度。据统计,一些省份的参管事业单位已占事业单位总量的25%以上,参管事业编制规模逼近或超过行政编制(不含政法专项编制)总量。
对策建议
解决以上“四代”问题,应当从修订公务员法、完善竞争性选人用人机制、拓宽优秀人才进入党政机关的渠道等方面入手,结合推进其它改革,统筹抓好公务员体制改革和制度建设。
1.结合推行事业单位分类改革,适时废止“参照公务员法管理”的规定。有关部门对于事业单位分类改革所指的“承担行政职能的事业单位”,是否等同于公务员法所指的“具有公共事务管理职能的事业单位”,要作出权威、合理的解释。对于已批准参照公务员法管理的事业单位,要按照其承担的社会功能进行重新定位和分类,科学、合理地作出是否调整为或整合到行政机构的决定。对于不能转为行政机构但分类改革前已参照公务员法管理的事业单位工作人员,可以在过渡期内保留其参管人员身份,给予其定向考录为国家公务员的机会,但不宜成建制转为党政机关公务员。建议事业单位分类改革期间,暂停所有参照公务员法管理的审批事项;改革任务完成以后,适时修改公务员法,全面废止有关“参照公务员法管理”的规定。
2.结合推进大部门制改革,加快建立统一、开放的公务员选拔任用机制。建议按照国务院新一轮机构改革提出的“整合业务相同或相近部门”、“同一件事由一个部门负责”的原则,将各级组织、人事部门的公务员行政管理机构与队伍建设宏观指导机构、录用审批职能与考试管理职能分别合二为一,明确由一个主管部门、一个内设机构管理。按照“唯才是举”原则,进一步放开年龄、资历和资格限制,让不同年龄段、不同社会背景的人才都有机会参加公务员选拔考试,想干事、会办事、能成事的人都能脱颖而出。探索多种渠道进入公务员队伍的有效形式,对于符合专业技术岗位或副科级以上领导职位素质和能力要求的体制外人员,可以简化考试录用(任用)程序,经过必要的考核考察环节直接聘用为公务员或调任副科级以上领导岗位,不搞“唯考是举”和“以分取人”。坚持地市级以上党政机关的公务员主要从有基层工作特别是乡镇工作经历的优秀公务员中遴选产生,让更多的底层公务员以组织推荐为主、考试挑选为辅的方式,直接进入上层甚至高层机关工作。加大中央与地方、发达地区与欠发达地区公务员的双向交流力度,实现公务员队伍“五湖四海”大融合的目标。
3.结合深化干部人事制度改革,探索建立编制属性与人员身份脱钩的公务员职位管理模式。建议改革目前行政编制与公务员身份直接挂钩的办法,在严格控制编制员额和领导职数限额的基础上,探索建立新的公务员职位管理模式。一是扩大公务员聘用制度实施范围。对于公务员机关专业性较强的职位和后勤管理等辅助性职位,特别是新出现的空岗,可以全面实行聘用合同制管理,根据年度或合同期考核情况决定是否续聘。同时,将公务员机关实际存在的聘用制领导干部职位公开化、合法化。二是允许聘用制公务员比照常任制公务员办理列编手续。对于公务员机关的各类聘用合同制工作人员和聘任制领导干部,只要是在本单位行政编制和领导职数限额内聘用(聘任),聘期内均应登记为行政编制人员并办理列编手续。三是取消“一考(选,聘)定终身”的公务员编制管理办法。在全国范围内统一明确“人员编制及编制属性不随人走”的基本原则,规定公务员流动到非公务员机关以后,其原有编制属性与新岗位定编脱钩,不因以前登记为行政编制而继续保留或落实其行政编制,以彻底打破人才流动的编制壁垒。建立上述职位管理模式以后,可以考虑全面取消公务员非领导职务,改为只设领导职位。
4.结合实施收入分配制度改革,探索建立职务与级别分离的公务员工资制度。从收入分配层面建立健全公务员激励保障机制,最重要的不是完善工资正常增长机制,而是确保选择岗位时的机会公平和确定报酬时的分配公平。这就要求配合前述改革措施,建立和完善职务与级别分离、级别与报酬对应的公务员工资制度。建议对公务员中的领导成员和其它人员,分别实行同职同酬的职务工资制度(即担任什么职务就拿什么报酬)和同级同酬的级别工资制度(即达到什么级别就拿什么报酬),并逐步提高基本工资在公务员岗位报酬中的权重,从严控制职务工资和地区性、行业性、岗位性津补贴的差额。其中,聘用制公务员比照常任制公务员进行考核和管理;常任制公务员的行政级别根据其德才表现、工作实绩和资历确定,每两年左右考核、调整一次,凡考核合格的即对应晋升一个行政级别、一档级别工资,取得重大成绩或有重大立功表现的还可提前晋级;担任领导职务的公务员,在退出领导职位以后改为执行级别工资制度,其行政级别基本沿用任职前的原有级别,级别工资比照原职务工资额度或根据“就高不就低”的原则确定。