摘要： 加强和创新社会管理，既是一个“老话题”，又面临着许多“新课题”。面对社会管理环境发生的深刻变化，如何做好经济转轨、社会转型期的社会管理、社会稳定工 作；如何统筹好民生、发展、共享、稳定，更加注重保障和改善民生；如何抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性的问题，结合实际、破解难题；如何把 依法管理、社会治理的理念贯穿社会管理全过程，不断提高社会管理科学化水平，确保社会既充满活力又和谐稳定等，是社会管理理论工作者和实际工作者十分关注 的问题。带着这些问题，本刊特约请中共贵州省委常委、政法委书记、公安厅厅长崔亚东同志，以贵州省社会管理创新和社会稳定工作实践为视角进行了深入探讨。 关键词：

一、新形势下社会管理需要新理念、新思路

▲在我国，社会管理承载着协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等重要使命。改 革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，中国社会进入了快速转型期。随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻 变化，社会分化加剧，社会矛盾凸显，社会管理面临着一系列新情况、新问题、新挑战，社会管理工作任务之重、难度之大，前所未有，举世罕见，而传统的社会管 理模式已经无法适应新形势下社会管理的需要。面对现实困境，社会管理创新势在必行。正因如此，近年来社会管理创新成为理论界和各级政府关注的热点问题之 一。党的十八大对加强和创新社会管理提出了新的更高的要求。作为一位有着丰富实践经验的专家，您对应对我国社会管理环境的深刻变化、做好社会转型时期的社 会管理工作有何认识和体会？

●我认为，理念决定思路，思路决定出路。失效的社会治理是社会矛盾转化为不稳定的催化剂。概括说来，要做好社会转型期的社会管理工作，必须更新理念、转变观念，把握规律、理清思路，着力在改善民生、源头治理、依法管理、社会治理等方面下功夫。

加强社会建设，创新社会管理是我国经济社会发展到现阶段的必然要求。2004年，党的十六届四中全会就明确提出要“加强社会建设和管理，推进社 会管理体制创新”。党的十七届五中全会突出强调要加强和创新社会管理。2011年2月，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上深刻 指出：“随着我国经济体制实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史性转变，我国社会管理环境发生了深刻变化，过去行之有效 的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法难以完全适应，必须加强实践探索和工作落实，深化认识，总结经验，把握规律，开拓创新，全面提高社会管理科学化 水平。”2011年7月，中共中央、国务院下发了《关于加强和创新社会管理的意见》。党的十八大报告把加强和创新社会管理作为中国特色社会主义事业总布局 中社会建设的重要内容，提出了“构建中国特色社会主义社会管理体系”的新要求。党中央这一系列的战略决策，表明在当前经济又好又快发展的大好形势下，把社 会建设、社会管理摆在了更加突出的位置。

从全国来看，我国正处于21世纪头20年重要战略机遇期、发展的黄金期，又处于社会矛盾凸显期，中国正在经历着历史上最大规模的转型（经济、社 会、政治、开放等多个维度），社会管理的难度会越来越大（社会越来越开放、流动、分化、分散）。因此，做好转型期的社会管理和社会稳定工作十分重要。从贵 州来看，省第十一次党代会提出了“科学发展、后发赶超、同步小康”的宏伟目标，当前既处于发展的重要战略机遇期，又处于经济转轨、社会转型的攻坚期，同时 还处于加速发展、后发赶超的关键期，面临着既要“赶”又要“转”的双重压力、双重任务。受经济社会发展阶段性特征的影响，社会管理和社会稳定面临的问题、 困难、风险、挑战大量存在，并呈现出矛盾凸显、事件多发，“触点”多、“燃点”低，一遇诱因，一触即发、一点就燃的特征。因此，做好社会管理和社会稳定工 作，必须牢牢把握现阶段经济社会发展的特点，进一步更新理念，转变观念，把握规律，理清思路，紧密结合实际，紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、 基础性的问题，找准切入点、突破口，着力在改善民生、源头治理、依法管理、社会治理等方面下功夫，在结合实际、破解难题上下功夫，不断提高社会管理科学化 水平，确保社会既充满活力又和谐稳定。

二、在社会管理中统筹好民生、发展、共享与稳定

▲社会管理追求的目标是国家长治久安、社会和谐稳定、人民安居乐业，因此，社会管理与社会稳定密不可分。尤其是面对转型期社会矛盾和问题深层次 的累积和爆发，维护社会稳定的压力日益增大，社会稳定更成为社会管理工作的“重中之重”。但一段时期以来,在社会管理上存在着天平完全倒向社会稳定一侧的 现象。一些地方和领导干部片面理解“稳定压倒一切”，把社会管理简化为“维稳”，“维稳”异化为简单压制正当利益表达和无原则地“花钱买平安”，以至于陷 入“越维稳越不稳”的怪圈，社会管理面临“内卷化”困境。这种将社会管理等同于社会“管控”、“为维稳而维稳”的观念和做法，是传统社会管理模式的体现和 反映，其弊端日益显现并广遭诟病。超越传统的“管控”思维，实现社会管理模式的现代转型，是加强和创新社会管理的意旨所在。随着以人为本理念的逐步确立以 及实现社会公平正义的呼声越来越高，关乎民众根本利益的民生问题日益成为社会关注的热点问题，也成为执政党的重要价值取向。那么在您看来，民生在社会管理 和社会稳定工作中究竟处于怎样的地位？为什么加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定，必须始终坚持把民生作为根本，着力在保障和改善民生上下功夫？应当如 何认识、把握和统筹好民生、发展、共享与稳定的关系？

●在新的发展历史时期，做好转型期的社会管理和社会稳定工作，应统筹好民生、发展、共享、稳定，把民生作为第一目标，把发展作为第一要务，把 “共享”作为第一标准（社会不公是导致社会不稳定的根源），把稳定作为第一责任，以发展惠民生、以民生促稳定、以稳定保发展、以共享促和谐，努力实现全 面、动态、可持续的社会和谐稳定。

首先，民生是第一目标，是社会和谐稳定的基础，也是社会建设与社会管理的重点。党的十八大报告强调：要在改善民生和创新管理中加强社会建设，社 会建设必须以保障和改善民生为重点。习近平总书记在党的十八届一中全会上指出：“我们党领导人民全面建设小康社会、进行改革开放和社会主义现代化建设的根 本目的，就是要通过发展社会生产力，不断提高人民物质文化生活水平，促进人的全面发展。检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民 生活是否真正得到了改善，这是坚持立党为公、执政为民的本质要求，是党和人民事业不断发展的重要保证。”这些重要论断，深刻揭示了保障和改善民生的极端重 要性，明确指出了社会管理和社会稳定工作的重心所在。以人为本是科学发展观的核心，执政为民是我们党的宗旨。民生问题既是重要的经济问题，更是重要的政治 问题、文化问题、社会问题，关系到老百姓的衣食住行和生老病死，关系到社会和谐稳定和国家长治久安。我认为，民生是根本。发展的目的就是消灭贫困、实现富 裕、惠及民众。失去民生，发展就失去目标；失去民生，稳定就失去基础；失去民生，执政就失去民心。现阶段的社会矛盾，大多涉及到群众的切身利益问题，背后 都关联着利益，关系民生。因此，民生问题解决好了，社会矛盾就会减少，社会管理工作就好做了。只有人民丰衣足食、安居乐业，社会管理、社会稳定才有最稳固 的基础、最可靠的保证，正所谓：仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。从这个意义上讲，民生、民心是社会和谐稳定的基础，改善民生是稳定民心的关键；重视民生 就是最大的政治，改善民生就是最大的政绩。

从贵州来看,近年来我省始终坚持民生至上、民生优先的发展理念，大力实施“民生财政”、“民生预算”和“十大民生工程”，落实若干“民生实 事”,以民生为重点的社会建设加快推进，人民生活水平日益提高。2008—2012年，城镇居民人均可支配收入增加到18700元,农民人均纯收入增至 4753元,年均分别增长11.9%和14.9%；减少农村贫困人口340万人，城镇新增就业132万人；仅“十大民生工程”2011年就投入823.4 亿元，2012年安排900亿元。民生的切实改善，极大地增强了全省人民的安全感、幸福感、自豪感，为社会管理、社会稳定奠定了坚实基础。但我们也清醒地 看到，贵州与东部发达省份处在不同发展阶段，我省小康进程大体上落后西部平均水平四年、全国平均水平八年，是全国贫困问题最突出的欠发达省份。贫困和落后 是贵州的主要矛盾，是贵州的基本省情和目前经济社会发展阶段最显著的特征，也是制约民生改善、影响社会和谐稳定的根本性的问题和深层次的原因。

其次，发展是第一要务，是改善民生的关键，也是实现和谐稳定的根本途径。胡锦涛同志指出：“发展仍然是解决我国所有问题的关键。”习近平总书记 在参观《复兴之路》展览时强调：“落后就要挨打，发展才能自强。”当前出现的矛盾纠纷及影响社会和谐稳定的问题，是发展过程中受发展阶段性特征的影响及其 他方面因素的影响而产生和积累下来的，解决这些问题必须靠加快发展，靠又好又快、更好更快的发展来解决。只有经济发展实力增强了，社会财富积累增多了，才 能为改善民生、维护稳定提供坚实的物质保障。

从贵州来看，近年来我省经济社会发展取得了长足进步，综合实力显著提升，是贵州历史上经济社会发展的最好时期。但是，总体上我省仍处于人均 1000美元至3000美元的中低收入阶段，这一阶段既有发展慢、发展不足的问题，也有发展不平衡、不协调的问题。由于发展慢、发展不平衡、发展不协调， 社会分配不公、贫富差距大，必然造成社会心态不平衡，社会情绪不稳定；由于城镇化率低、工业化程度低、人均收入低、就业率低、就学率低（特别是初中升高 中），必然造成贫困人口多、闲散人员多（闲散青少年多）、民生欠账多、矛盾积累多、治安问题多（“五低五多”）。因此,加快发展仍然是贵州的主要任务，是 解决所有问题的关键。我省只有努力在一个较长时期保持快速发展，切实完成“赶”和“转”的双重任务，才能走出一条科学发展、后发赶超之路，才能实现省第十 一次党代会提出的“到2020年与全国同步全面建成小康社会”的宏伟目标。

第三，共享是第一标准，是体现社会公平的标尺，也是统筹民生、发展、稳定的根本结合点。党的十八大报告强调：“必须坚持走共同富裕道路。……使 发展成果更多更公平地惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。”2011年5月，习近平同志在贵州视察工作时指出：“社会管理的基础和核心是改善民生。 要从民生领域最直接、最关键、最现实的问题入手，把改善民生的制度安排、重大举措落实到人民群众普遍关心的热点难点问题上来，抓紧解决群众就业、就医、就 学、养老、住房等方面的紧迫问题，使全体人民共享改革发展成果。”当前，一些地方在抓发展这个第一要务时理念有偏差，片面追求GDP，发展为了谁、发展依 靠谁、发展的成果由谁来共享这个根本性问题没有解决好，结果GDP上去了，但人民并未“共享”到发展的成果，发展的成果不能惠及民众，民生欠账多，积累了 大量的社会矛盾，甚至引发群体性事件，引起群众的不满。社会不公是导致社会不稳定的根源（发展不平衡，分配不公平）。因此，必须牢固树立科学发展观，把 “共同富裕”作为中国特色社会主义的根本原则，把人民能否“共享”改革发展的成果作为检验科学发展的根本标准，作为处理改革发展稳定关系的根本结合点，作 为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，努力实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，让发展的成果惠及民众，使人民走上共同富裕的道路。

第四，稳定是第一责任，是发展的前提条件，也是民生的重要保障。2012年12月31日，习近平总书记在十八届中共中央政治局第二次集体学习时 强调：稳定是改革发展的前提，必须坚持改革发展稳定的统一。只有社会稳定，改革发展才能不断推进；只有改革发展不断推进，社会稳定才能具有坚实基础。要坚 持把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点。党的十七届四中全会作出的《中共中央关于 加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确指出：“加强领导班子和领导干部的能力培养，贯彻发展是硬道理、稳定是硬任务的战略思想……切实抓好 发展这个第一要务、履行好维护稳定这个第一责任。”从贵州来看，当前我省政治安定，民族团结，社会和谐稳定。但受国际国内诸多因素的影响，特别是受经济社 会发展阶段性特征的影响和我省经济发展加快、社会转型加速、改革力度加大，各种矛盾和问题必将进一步凸显，社会管理、社会稳定面临的问题、困难、风险、挑 战更多，任务更重、压力更大。只有保持社会持续的和谐稳定，经济才能更好更快发展，人民才能安居乐业。

三、创新体制机制，从源头上破解社会管理难题

▲市场化向纵深发展，社会价值体系重构，信息传播技术巨变，人口自由流动频繁，公民权利意识增强，社会越来越开放等动摇和改变了计划经济体制下 形成的社会秩序，全方位的社会转型迫切需要构建新型的社会管理模式。当前，加强和创新社会管理不仅成为人们耳熟能详的热门话语，而且正在物化为许多地方的 具体实践。关于社会管理创新，各种理论观点频出，各种实践“亮点”频现。虽然对于如何创新社会管理，不同的视角可以有不同的认识，不同的地方可能有不同的 做法，但都是在为构建新型的社会管理模式添砖加瓦，也是建设中国特色社会管理体系所必需。近年来，贵州省因地制宜，综合施策，在这方面进行了很多探索，积 累了宝贵的经验，请您结合贵州的实践，谈谈当前加强和创新社会管理应从何处着力、从何处突破？怎样抓源头治理，在结合实际、破解难题方面下功夫、见成效？

●社会管理创新的着力点和突破口应放在把握规律、抓住源头，结合实际、破解难题上。长期的工作实践使我认识到，社会管理创新不是标新立异，不是 为了创新而创新，更不是为创造所谓的经验而片面地追求创新。我认为，社会管理创新就是要在解决源头性、根本性、基础性问题上下功夫；不是刻意在“新”字上 作文章，而是要下力气一个问题一个问题去解决，一件事一件事抓落实，实实在在地做工作。结合实际、破解难题就是创新。

从表象上看，当前我国社会管理领域存在的问题大多发生在社会稳定、社会管理的末端；但从根本上看，引发这些问题的深层次原因都在前端，是在经济 社会发展过程中发生和积累下来的，是我国经济社会发展阶段性特征的必然反映。因此，创新社会管理，必须用历史的、全面的、联系的观点透析社会管理和社会稳 定问题产生的原因和发展的规律，用科学的、系统的、创新的思维探寻解决这些问题的路径和方法；必须坚持预防为主、综合治理的方针，结合实际、把握规律，立 足源头、标本兼治，着力从体制机制、政策制度、方法手段上研究带有根本性、长远性的治本措施，着力在源头治理、破解难题上下功夫、见成效。

近年来，贵州省紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性的问题，积极探索、勇于创新，致力于狠抓源头治理，破解了社会管理工作中的一系列难题。例如：

1.建立违法青少年帮教工作体系和未成年人违法及轻罪记录消除制度，破解了违法青少年帮教难的难题。我们坚持教育、感化、挽救的工作方针和宽严 相济的刑事政策，从对参与瓮安“6·28”事件青少年、未成年人的教育挽救工作入手，对参与该事件构成违法犯罪需要处理的104名青少年（其中未成年人 82名，占78.8%,最小的只有9岁)依法从宽处理，建立了家庭、学校、社会“三位一体”的帮教工作体系。为了不让他们背上历史的包袱，给其以改过自新 的机会，在瓮安大胆试行未成年人违法及轻罪记录消除制度。这一改革举措取得了良好的政治效果、社会效果、法律效果。四年来（截止2012年9月），这 104名青少年中只有4人重新违法犯罪（占3.8%),其余100人都转化改好、走向新生。其中94人被消除了“违法记录”；有47人考上了大中专院校 （其中本科18人，大专23人，中专6人）；7人仍在中学读书，30人务工，12人务农，4人自主创业。如帮教对象葛启义，从小父母双亡，依靠爷爷奶奶抚 养长大，“6·28”事件中他带头烧车。通过对他的帮教挽救并消除他的违法记录，改变了他的人生道路。他不仅下决心改正自己的错误，而且刻苦学习焊接技 术，在学校、亲友和政府的帮助、支持下开办了“铝合金装潢加工店”，并靠劳动收入盖起了新房。由于他的出色表现，2012年光荣当选黔南州第十三届人大代 表。为使这一改革成果形成长效机制，2010年我们提请省人大修改了《贵州省未成年人保护条例》，在《条例》中明确规定：“可以试行未成年人违法及轻罪记 录消除制度。”同时省高级法院、检察院、公安厅、司法厅联合制定了《贵州省未成年人违法及轻罪记录消除暂行办法》。目前全省已有211名未成年人的违法和 轻罪记录被消除。这一改革举措，开创了我国轻罪记录消除的先例，并为我国新修订的《刑事诉讼法》规定的“封存制度”提供了典型案例。这是司法机关贯彻落实 科学发展观的创新之举，是社会管理创新的一个成功探索，得到了中央领导同志的充分肯定。国内多家主流媒体进行了深入报道。回想改革之初，这样做冒着很大的 风险，承受着巨大的压力，但这些都不是为了创造也没有想到会创造什么经验，而是为了这100多名青少年的人生未来，为了100多个家庭的幸福，为了瓮安的 和谐稳定、长治久安。

2.建立重大决策、重大项目社会稳定风险评估机制，破解了因决策不当而引发群体性事件的难题。决策不当是当前引发群体性事件的重要原因之一。我 们坚持民生、发展、共享、稳定统筹，经济效益、稳定效益、民生利益统筹，建立了重大决策、重大项目社会稳定风险评估机制，使依法、科学、民主决策有了新的 “载体”和“抓手”。2010年我们及时总结铜仁市“风险评估先行、防范化解联动、建设与调解并进、发展与稳定统筹”的社会稳定风险评估和矛盾纠纷排查化 解联动的工作经验，得到了中央领导的充分肯定，并在全国推广。铜仁经验的精髓就是把维护好失地农民的根本利益放在第一位，把使人民“共享”改革发展成果、 走“共同富裕”道路作为检验科学发展的根本标准，作为定政策、作决策、上项目、搞开发、征地拆迁的重要依据。目前已在全省建立了社会稳定风险评估机制，涌 现出“贵定速度”、毕节力帆骏马工程、黔东南“四个一措施”等典型实例，有效防止了因决策不当而引发群体性事件。

3.建立基层矛盾纠纷排查化解工作平台和机制，破解了基层基础工作薄弱、矛盾纠纷化解难的难题。针对基层基础工作薄弱的问题，余庆县实施“力量 向一线倾斜、决策在一线咨询、情况在一线收集、矛盾在一线化解、关系在一线融洽”的“一线工作法”，创造了“小事不出村、大事不出乡、难事不出县、矛盾不 上交”的基层矛盾纠纷排查化解工作经验。2008年11月我们及时总结余庆经验并在全省全面推广。目前，全省所有乡镇（街道）建立了综治工作中心，所有村 （社区）建立了综治工作站，75%的矛盾纠纷在中心（站）得以化解，“小中心”发挥了“大作用”。

4.创造社区戒毒、社区康复“阳光工程”新模式，破解了戒毒工作戒断巩固难、复吸率高的难题。贵州是“金三角”毒品通往国内的主要通道之一，毒 品过境中转严重，外流贩毒突出，吸毒人群庞大，成为我省社会治安、社会管理之大害。贵州禁毒工作任务艰巨、繁重。在整个禁毒工作中，戒毒工作又是难度最大 的一项。吸毒人员戒断巩固难、复吸率高不仅是困扰贵州戒毒工作的难题，而且是一个世界性的难题。为破解这一难题，我们认真总结吸取以往的经验和教训，遵循 戒毒工作的规律和特点，坚持“以人为本、生命至上、科学戒毒、综合矫治、关怀救助”的工作理念，积极探索创造了以“就业安置”为核心,以“阳光企业”为载 体，集“生理脱毒、身心康复、就业安置、融入社会”的四位一体的社区戒毒、社区康复新模式。这是社会管理的一个创新。目前贵州省共建成“阳光工程”集中安 置企业（基地）124个，通过多种途径累计安置社区戒毒、社区康复人员18227人。“阳光工程”的实施，保障了戒毒康复人员的生命权、生存权、发展权， 实现了“四降一升”（戒毒康复人员复吸率、重新违法犯罪率、感染艾滋病比例、吸毒人员新增率下降和管控率提升）。贵州“四位一体”的“阳光工程”社区戒 毒、社区康复的新模式，体现了对戒毒康复人员这一特殊群体的特殊关爱，得到了中央领导同志和国家禁毒委的充分肯定，并在全国推广。国家禁毒委《2012中 国禁毒报告》中称：全国社区戒毒和社区康复工作现场会将贵州省“阳光工程”建设经验向全国推广，标志着我国具有中国特色的社区戒毒和社区康复工作的全面推 开。从经济效益看，“阳光工程”并不能创造GDP，甚至还要政府和社会的投入，但从社会效益看，通过就业安置，为戒毒、康复人员回归社会搭建了一个平台和 桥梁，使他们找回自尊自信，促使他们生理脱毒、身心康复、融入社会，体现了党和人民对特殊群体，特别是对戒毒康复人员的特殊关心、关爱，体现了社会管理理 念、措施、方法的创新，最大限度地减少了社会不和谐因素，最大限度地增加了社会和谐因素。

5.建立刑释解教人员无缝对接、联动管控工作机制，破解了刑释解教人员底数不清、情况不明、漏管失控的难题。刑释解教人员安置帮教脱节、底数不 清、情况不明、漏管失控问题突出，以致其中一些人成为违法犯罪活动、极端暴力犯罪行为的“制造者”和群体性事件的“急先锋”，是社会管理中的一个大难题。 为破解这一难题，我们以“出监（所）接茬无缝对接、安置帮教无一遗漏、异地流动有效管控”为目标，建立运行“贵州省刑释解教人员信息系统”，完善出监所必 接必送、无缝衔接、安置帮教、联动管控工作机制，依托信息化手段和“阳光企业”、社区矫正等落实安置、帮教、管控措施，摸索出了一条刑释解教人员衔接管 控、安置帮教工作的新路子。

6.改革基层社区服务管理体制机制，破解了社区服务管理不到位的难题。针对城市基层社会管理“错位”、“越位”、“缺位”等问题，贵阳市以全国 大城市社会管理创新综合试点为契机，狠抓“两改一创”，实行政社分开，精简管理层级，下放管理资源，做实做强社区，开展扁平化、点对点、面对面服务，受到 群众的广泛欢迎，破解了社区服务管理不到位的难题，得到了中央综治委的充分肯定。

7.建立“平安和谐四区”创建机制，破解了重大工程项目实施过程中易产生不稳定问题的难题。针对贵州省矿区、工区、库区、林区较多，时常引发施 工方、管理方与当地群众矛盾纠纷的实际，我们提请贵州省委、省政府出台了《关于创建平安和谐矿区工区库区林区的意见》，在全省深入开展“平安和谐四区”创 建活动，推动公安警务、治安防范、人口管理、法制宣传、纠纷调处、办证服务、应急处突“七进四区”，取得了明显成效。

由于我们紧紧抓住源头性、根本性、基础性问题，致力于抓源头治理，在体制机制创新上下功夫，破解了我省社会管理中存在的一系列难题，化解了一大 批长期积累的社会矛盾，既增强了社会活力，又保持了社会持续和谐稳定，人民群众对社会治安的安全感逐年提升（由2007年的70.90%上升到2012年 的91.74%,提高了20.84个百分点)。

四、完善法律法规，大力推进社会管理法治化

▲突破传统社会管理模式，实现社会管理现代化，就是要从物本型社会管理向人本型社会管理转变，从管控型社会管理向服务型社会管理转变，从人治型 社会管理向法治型社会管理转变。因此，建设法治社会，实现社会管理的法治化是社会管理创新的重要目标。从历史和现实看，法治缺失是导致各种社会问题和社会 矛盾凸显和激化的重要原因之一。反思我国传统的社会管理模式，借鉴国外社会管理的成功经验，走出“越维稳越不稳”和“社会管理越是加强，社会问题越是增 多”的怪圈，最重要和最根本的途径就是要在社会管理中确立法治思维，让各类公共权力部门严格在法律授权的范围内行事，切实保障公民的各项权利，使全体社会 成员对自己行为的法律后果有清晰的预期，同时以法治方式进行社会管理，把法律手段作为社会管理最基本的手段，既依法“治民”，更依法“治官”。但在目前的 社会管理实践中，法治的作用尚未得到充分发挥，办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境尚未完全形成。对此您有何体会和建议？贵州 在加强社会管理法规制度建设方面有哪些探索和实践？

●法治是人类文明和进步的重要标志。党的十八大报告指出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发 挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。”2012年12月4日，习近平总书记在纪念宪法颁布施行30周 年大会上的讲话中要求：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决 问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”2013年2月24日，习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时再次强调： “全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求，我们要全面贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、‘三个代表’重要思想和科学发展观为指导，全面推进科学 立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局 面。”法律是规范社会行为、调节利益关系、化解社会矛盾、促进社会安定有序的重要工具，是维护社会公平正义、维持国家长治久安、保障人民安居乐业的重要保 证。市场经济从一定意义上讲是法治经济，社会主义市场经济必须要有法治作保障。加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定，必须强化依法治国的理念，着力在健 全法制、依法管理上下功夫。因此，依法治国、依法管理理应成为社会管理和社会稳定工作的重要选择。但长期以来，我们强调和依赖行政手段进行社会管理偏多， 对其他手段特别是法律手段则重视和运用不够，法治对社会管理、社会稳定的规范、指引功能尚未得到充分发挥。

从立法层面看，与经济领域相比，社会管理领域的法律、法规建设相对滞后，有的虽然立了法，但配套法规规章不健全、不完善，可操作性不强，导致社 会管理和一些突发事件的处置依据不足，甚至无法可依、无章可循。例如，就群体性事件的处置而言，《中华人民共和国突发事件应对法》对社会安全事件（包括群 体性事件）的处置只作出了原则性规定，可操作性不强。目前公安机关处置群体性事件的主要依据是公安部2008年下发的《公安机关处置群体性事件规定》。该 规定只是公安机关内部规范性文件，不具备部门规章效力，法律权威不够，对其他部门也不具有约束力。但是群体性事件的处置涉及面广、政策性强、处置难、责任 大，涉及到一个地方政治、社会大局的稳定，其中的责任不是公安机关所能承担的。特别是《中华人民共和国突发事件应对法》和《公安机关处置群体性事件规定》 中对群体性事件概念的界定以及处置原则、措施等都规定不够明确，可操作性不强，以致在实践中难以把握，常常使一线处置处于“两难”境地。因此，当前急需制 定一部与《中华人民共和国突发事件应对法》相配套的处置群体性事件行政法规，明确群体性事件的性质、处置原则和措施、处置主体的职责权限、相关部门的责 任、参与者的法律责任等，增强可操作性，将群体性事件的处置纳入法制化轨道。又如，就非正常死亡案（事）件的处置而言，现行法律法规对刑事案件致死问题的 处理有明确规定，但对死因明确的“自杀”事件的管辖、受理、调查、勘查、尸体检验、尸体处理等，却无明确的法律法规规定，导致基层在处理此类事件时职责不 清、任务不明，无法可依、无所适从。基层同志在处理这类事件时，只能靠与当事人家属协商解决，协商不成则常常引起矛盾激化，甚至引发群体性事件。当前，受 “大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的影响，一些非正常死亡事件的死者家属互相效仿，常常以要求查明死因为由，以尸体相要挟，陈尸不埋，抬尸闹事，向 党委、政府及公安机关施压，甚至引发重大群体性事件。瓮安“6·28”事件、湖北“石首事件”等即为典型。再如，就城市管理执法而言，《中华人民共和国行 政处罚法》规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关相对集中行使行政处罚权。但与之相配套的法规规章建设滞后，使 人们对城管综合执法的合法性提出质疑。而城市管理执法的对象大都是收入较低的群体，涉及到管理对象的日常生活、生计，由于法律法规不健全和执法中存在的问 题，常常造成城管执法者与管理对象对立、冲突事件不断发生。

从行政执法层面看，一些地方政府有法不依、违法决策、越权委托执法；一些行政机关违法行政、不当行政；一些行政执法人员执法不严、简单粗暴，利益驱动、执法腐败，该作为不作为、不该作为乱作为，严重侵害行政相对人的合法权益，甚至因执法不当而引发冲突事件。

从司法层面看，一些司法人员执法思想不端正，执法行为不规范，执法作风不实，存在着司法不公正、不廉洁、不规范、不文明等问题，时常引发涉法涉诉非正常上访和网络舆情炒作事件。

从普法和守法层面看，一些地方法制宣传教育工作薄弱，一些群众法治意识不强，“信访不信法”、“信上不信下”，甚至抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误心态和“法不责众”的侥幸心理，采取极端甚至违法的方式表达诉求、解决问题。

法治是社会长治久安的基础。在法治价值观日趋浓厚的当今社会，依法管理应当成为社会管理、维护稳定的重要手段和根本途径。必须坚定不移地实施依 法治国方略，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，确保有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，不断提高社会管理法治化水平。为此，一要完善社 会管理格局。党的十八大报告指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体 制。”我们要按照十八大的要求，将“依法管理”纳入社会管理格局中，形成新的社会管理格局，确保社会管理依法、有序、有力、有效。二要加快社会管理基础立 法。抓紧制定完善有关矛盾化解、重大决策、风险评估、公共服务、社会管理、信访秩序、应急处突等领域的基础性法律、法规、规章，形成较为完整的法律法规体 系和规章制度体系，推进社会管理工作规范化、制度化、法治化。三要大力推进依法决策、依法行政。着力提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发 展、化解矛盾、维护稳定的能力；着力提高各级行政机关及其工作人员依法行政和运用法律解决现实问题的能力，在行使权力、履行职责中切实做到权责统一、依法 公正、公平合理、公开透明、高效便民。四要严格规范公正文明执法、司法。端正执法思想，规范执法行为，改进执法作风，提高执法效率，强化执法监督，切实做 到公正、文明、廉洁、理性、平和、规范执法，严防发生执法不严、司法不公、司法腐败等问题。五要加强普法宣传。增强全社会的法律意识和法治观念，在全社会 树立依法办事、守法光荣的风尚，增强全民学法、用法、守法意识。要注重引导群众依法、理性表达利益诉求，解决矛盾纠纷，用法律的武器维护自身的合法权益。

近年来，贵州始终坚持依法治国、依法管理的理念，把加强法规制度建设作为规范社会管理的根本性措施，强力推进社会管理法治化进程，在健全地方性 法规规章、完善工作制度机制、促进依法管理方面取得了实效。在推进法规制度建设中，我们还特别注重把贵州省在社会管理创新中创造的一些典型经验上升为制 度、规范、法规、规章，形成长效机制、拓展为规模效应。

一是加强地方性法规、规章建设。为规范和加强社会管理基础执法工作，近年来，我们先后提请贵州省人大常委会修订或制定了《贵州省未成年人保护条 例》、《贵州省禁毒条例》、《贵州省流动人口服务管理条例》、《贵州省道路交通安全条例》、《贵州省消防条例》，提请省政府制定了《贵州省公共安全视频信 息系统管理办法》、《贵州省城市视频监控报警系统建设方案》等30余个有关社会管理的地方性法规、规章。

二是加强工作制度、机制建设。例如：（1）在全省建立重大决策重大项目社会稳定风险评估机制。为推动科学、民主、依法决策，减少因项目建设和决 策不当侵害群众利益、引发矛盾纠纷和群体性事件，我们提请贵州省委、省政府分别于2010年、2012年出台了《关于在全省建立重大决策重大工程社会稳定 风险评估机制的意见》和《贵州省重大决策社会稳定风险评估实施办法》，城建、国土、移民等部门也相应制定了相关领域工作的社会稳定风险评估办法。（2）在 全省建立违法青少年帮教机制和推行未成年人轻罪记录消除制度。我们提请贵州省人大常委会修订了《贵州省未成年人保护条例》；提请贵州省委、省政府“两办” 印发了《关于进一步加强预防未成年人违法犯罪工作的意见》、《关于加强违法青少年帮教工作的意见》；贵州省高级法院、检察院、公安厅、司法厅联合制定了 《贵州省未成年人违法及轻罪记录消除暂行办法》。（3）健全完善处理非正常死亡和处置群体性事件工作规范。针对非正常死亡引发群体性事件较多的问 题，2010年贵州省法院、省检察院、省公安厅、省民政厅、省司法厅、省财政厅联合制定了《刑事案件被害人遗体处理办法》，省公安厅制定了《公安机关处置 非正常死亡案（事）件暂行规定》。通过实施两年多来，贵州省因非正常死亡引发的陈尸不埋、抬尸闹事事件大幅下降。针对处置群体性事件无法可依的问 题，2010年省公安厅制定了《公安机关处置群体性事件实施意见》，进一步规范了群体性事件处置程序、调警权限等，为依法、及时、稳妥处置群体性事件提供 了制度保障。（4）健全完善社会管理综合治理工作制度、机制，提高社会管理科学化水平。我们制定了“2012—2015年全省加强和创新社会管理项目建设 总体规划”、“社会治安综合治理一票否决权制办法”、“社会治安综合治理领导责任查究规定”、“社会治安综合治理五部委联席会议制度”、“平安贵州建设考 核办法”、“人民群众社会治安安全感测评机制”和“维护稳定工作领导责任查究规定”、“维护稳定第一责任测评指标体系”等一系列工作制度、机制，促进了社 会管理、社会稳定工作制度化、规范化。

这些地方性法规、规章和规范性文件的出台，明确了责任主体，规范了工作程序，填补了社会管理中的“法律真空”、“制度真空”，确保了社会管理一些领域执法有法可依、管理规范有序。

五、把“治理”与“和谐”的理念融入社会管理之中

▲转型期的社会管理面临许多严峻挑战。胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上提出“要牢牢把握最大限度激发社会活力、最 大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求”，为应对挑战、加强和创新社会管理指明了努力的根本原则和方向。您认为为了做好转型期的社会管理和 社会稳定工作，我们在具体的理念、思路、方式方法上应当有哪些转变和改进？

●要注重把社会治理的理念融入社会管理之中，同时坚持用和谐的理念来指导社会管理和社会稳定工作，着力在刚柔相济、和谐治理上下功夫。

“管理”与“治理”是一对含义相近而又有本质区别的概念，“社会管理”与“社会治理”既有相同之处又有不同。“管理”的概念出现较早，“治理” 则脱胎于“管理”又高于“管理”；“治理”偏重于柔性、强调自律，“管理”偏重于刚性、强调他律；治理重在决策、重在整体、重在长远、重在治本，而管理则 重在执行、重在个体、重在当前、重在治标。治理作为世界经济社会发展的一种趋势、一种过程、一种工具、一种目的，体现了规范性和价值性的统一。现代社会治 理体现在政府不独揽或垄断一切合法权力、政府和其他社会力量共同构成治理的网络体系、更多使用新技术和新方法来处理公共事务等方面。社会治理的这些特征顺 应了历史变迁和社会转型的发展趋势，体现了善治的本质特征，将成为转型期国家治理、社会管理的重要选择。

在当代中国，构建社会主义和谐社会是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证，是我们党为之不懈努力的奋斗目 标。我认为，社会管理要以和谐的理念为指导，把社会治理、和谐社会的理念融入到社会管理和社会稳定工作之中，着力在刚柔相济、和谐治理上下功夫，确保社会 既充满活力又和谐稳定。例如：

在打击犯罪上，要坚持打防结合、预防为主的方针，更加注重贯彻宽严相济的刑事政策和教育、感化、挽救的工作方针，最大限度地减少社会对抗。

在维护稳定上，要坚持用和谐的理念来指导维护稳定的工作，树立“和谐的稳定观”。其一，“稳定”是“和谐”的基本要求，“和谐”是“稳定”的最 高境界。没有稳定什么事也干不成，但有时稳定不一定和谐（因为有时是强制的、暂时的稳定，稳定了，但不安定、不和谐），只有和谐才可能实现内在的、持续的 稳定。其二，稳定是相对的状态，不稳定则是常态。世界是运动的，矛盾是永恒的，稳定是动态的、阶段性的。任何社会都不可能没有矛盾，人类社会总是在矛盾运 动中发展进步的，因此，稳定工作不可能一劳永逸，只有在不断化解矛盾的过程中实现持续的和谐稳定。其三，社会矛盾运动是推动社会进步的基本力量，不稳定是 社会发展进步的一种要素和表现。它不断产生，不断解决，令社会充满活力。其四，不稳定的问题是发展过程中出现的问题，是受发展阶段性特征影响的必然反映。 因此，影响社会稳定的问题是可以缓解、可以化解、可以转化、可以驾驭的。我们要用辩证的、发展的、和谐的观点看待稳定问题，以和谐理念为指导，以和谐状态 为目标，把握规律，正视问题，积极化解，努力实现全面、动态、可持续的和谐稳定。决不能就事论事抓稳定，否则往往会走向反面——“稳定”了却没有“安 定”，“稳定”了却不能“和谐”。例如，不计成本地“花钱买平安”，“摆平”就是“水平”，“搞定”就是“本领”，甚至采取极端手段，随意动用警力等， “维稳”的成本高、代价大，但“稳定”工作并没有朝着“安定”的目标前进。在无奈中，政策、法律的底线被突破，其造成的恶果就是：“闹”字当头，“不闹不 解决、大闹大解决、小闹小解决”，“信访不信法、信上不信下”，等等。因此，必须牢固树立和谐的稳定观，以和谐的理念为指导，以和谐的状态为目标，更加注 重从源头上、根本上预防社会矛盾；更加注重从政策和制度层面协调利益关系；更加注重运用调解的手段化解矛盾纠纷，实现案结、事了、人和，最大限度地减少不 和谐因素，最大限度地增加和谐因素。

在社会管理格局上，要树立多方参与、共同治理的理念，既要发挥好党委领导核心作用和政府主导作用，又要有效整合各种社会管理力量和资源，发挥好 包括境内、境外非政府组织在内的“两新”组织（新经济组织和新社会组织）等在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，建立健全政府调控机制与社会 协同机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的社会管理网络。

在管理路径上，要正确处理民生与稳定、发展与稳定、服务与管理、民主与法制、打击与保护、治标与治本、惩治与预防、处罚与教育、从宽与从严、公 正与高效、境内与境外、网上与网下、当前与长远、局部与全局、法律效果与社会效果等重大关系，用科学系统的思维、统筹兼顾的方法整体推进社会管理及其创 新，切实防止出现“一手硬、一手软”，畸轻畸重、顾此失彼的问题。

在管理方式上，要坚持刚性管理与柔性引导相结合，注重发挥党的思想政治工作优势和群众工作优势，注重运用平等沟通、民主协商、调解和解、群众工作、教育引导等方式进行管理。

在管理手段上，要综合运用法律规范、经济调节、行政管理、人民调解、道德约束、心理疏导、舆论引导等各种手段，规范社会行为，调节利益关系，减 少社会问题，化解社会矛盾；特别要顺应社会信息化的新形势，注重运用现代信息技术来加强和创新社会管理，增强管理透明度，提高管理效率，降低管理成本。

总之，加强和创新社会管理，必须把社会治理的理念贯穿社会管理全过程，注重刚柔相济、和谐治理，确保社会既充满活力又和谐稳定。

（作者简介：崔亚东，中共贵州省委常委、政法委书记、公安厅厅长；许宝友，中央编译局马克思主义研究部研究员；彭萍萍，中央编译局马克思主义研究部副编审）