美国联邦参议员和众议员对立法影响巨大，国会参众两院各级领导人和具有审时度势、拉帮结派能耐的议员通常对立法发挥决定性作用。美国虽然很年轻，却是一个十分成熟的资本主义国家，对立法的热衷非同寻常。法律多、律师多固然是美国法制的一大特点，但国会议员的立法习惯常常导致法律危机也是不争的事实。由于中美两国在政治、文化、历史等方面的巨大差异，中美关系也深受美国国会议员立法惯常之害。中美建交近35年来，有关美国同中国打交道的法律不断增多，不合时宜的旧法律得不到及时清理，正对中美关系的健康稳定发展起着刚性的破坏作用。中美关系中的法律障碍应当引起美国政治人物的高度重视。

首先，美国总统和国会围绕争夺对华政策主导权的较量往往使中美关系成为其受害者。根据宪法，美国处理外交事务的权力是由总统和国会共同行使的。在实际政治生活中，总统在外交事务方面一般处于主导地位，是外交政策的决策者，但是，国会拥有制定法律、监督总统的权力。根据三权分立、相互制衡的原则，总统在立法方面也有宪法赋予的否决国会通过的议案的权力和立法倡议权等。在这种政治体制下，每当美国总统和国会在对华政策上发生严重分歧时，中美两国之间的分歧也被炒作、无限放大，中美关系就受到严重损害。最典型的例子是，上世纪90年代，美国国会部分议员利用国会年度审议美国对华最惠国待遇的机会，把手中的立法权发挥到极致，极尽一切手段，声嘶力竭地设法取消对华最惠国待遇或给它的延长附加年度审议10年中从未有过的政治条件，并引发国会和白宫之间惊心动魄的对华政策大较量，一些议员甚至把中美之间几乎所有分歧都与延长对华最惠国待遇挂钩，拉拢各种政治力量，把中国妖魔化，企图否决总统有关延长对华最惠国待遇的决定。部分议员的这类活动持续10年之久，直到2000年中美相互给予最惠国待遇被两国正常贸易关系所取代。在这10年中，中美关系经历了大起大落，两国都遭受很大伤害。这是一个沉痛的教训，对当前妥善处理两国关系仍有重要指导意义。

其次，美国白宫和国会在同中国打交道时唱双簧，也给中美关系的健康发展带来严重困难。在美国政治生活中，国会议员对总统的决策和国内舆论环境有着重要影响。因此，美国内外各种势力游说国会的活动有增无减。中国威胁论的支持者、冷战思维热衷者、人权双重标准鼓吹者等等各种对华怀有恶意的人士和势力极尽一切可能对国会议员施加政治影响，导致国会在审议年度预算法案等对美国国内政治、经济进程至关重要的法案时，经常被少数个别议员附加损害中美交流合作的条款或修正案。《2000财年国防授权法》和《迪莱修正案》就是诸多案例中的典型性法案，成为中美发展正常国家关系和军事关系的严重障碍，损害中美两国的共同利益。即使在国际形势发生变化的情况下，美国行政当局深化中美合作的努力也受到这类法律的限制，政府各级领导人虽然说了许多有意推进中美友好的美好言词，但出于对国内政治因素考量，又无意下大功夫力推废除或修改那些损害中美关系的法律。这种白宫、行政当局唱红脸，国会唱白脸的行事方式，不仅给美国的公信力带来巨大伤害，而且给中美关系的健康发展制造各种各样的困难。

第三， 国会议员的立法惯常已经在美国国内法中增加了诸多损害或限制中美友好关系发展的法律、条款或修正案，急需清理或废止。例如，1979年1月1日生效的《与台湾关系法》严重违反中美建交公报的基本原则、粗暴干涉中国内政，近35年来一直对中美关系的健康稳定发展起着破坏性作用。中国政府从该法产生的一开始就向美方提出严重交涉，表示坚决反对。现在，台湾海峡两岸关系和平发展的大势已经确立，该法产生的根本基础已不复存在，早该寿终正寝了。另外，由于美国联邦政府年度预算案的审议因赤字财政等原因通常争议较大、费力费时，吸引议员的注意力，少数个别议员视之为塞进损害中美关系条款的良机，实践中也容易得手，而总统没有选择单一条款的否决权，受时限约束又难以退回重审，中美关系处于弱势受损地位。此类条款有的虽无法律约束力，但其表达的所谓立法意向常被利益集团利用、被媒体炒作，破坏中美关系氛围和进程。

总之， 美国国会联邦议员的立法惯常，从利益集团的私利出发，利用国内政治形势的变化，借助媒体力量，已经给中美关系的正常发展制造了诸多不下大工夫便不能克服的巨大法律困难。特别是美国的霸权心态常使国内法凌驾于国际法或双边协议之上，国会制定的有关中美关系的法案的破坏力更具长期性和固定性。中美两国要建立新型大国关系，排除美国法律障碍，进而彻底废除破坏中美关系的所有美国法律已迫在眉睫。(作者是中国国际问题研究基金会研究员)