[摘要]我国城乡公共服务一体化的实践，应跳出就“三农”抓“三农”的传统思维定势，抓住主要矛盾和主要问题，既要大力发展农村城镇和城市郊区的公共服务，又不能忽视农村村庄和城市社区中农民的公共服务需求。

[关键词]公共服务; 城乡一体化; 趋势; 主要矛盾; 主要问题; 实践基点

我国城市化发展一直受到“三农”问题的瓶颈制约。由此，作为城市化主要内容的城乡公共服务一体化，不仅要担负起消解城乡二元经济社会结构的重任，为农业发展、农村建设和农民生活水平提高提供优质的、城乡均等的公共服务，而且还要在农业现代化、农村城镇化、农民市民化及其职业化中着力促使农业与非农产业、农村与城市、农民与市民的全面对接或并轨。

一、城乡公共服务一体化的发展趋势

党的十八大报告指出，我国要“加快完善城乡发展一体化体制机制”，形成“城乡一体的新型工农、城乡关系”。如此，城乡公共服务一体化发展要顺应城乡发展一体化的新趋势，不断调整、提高和完善农村社会的公共服务体制，进而催发我国农业、农村和农民的“脱胎换骨”。就当前城乡公共服务一体化实践状况看，我国农村社会的公共服务发展仍拘泥于农村场域内，多数公共服务建设活动是在城乡二元框架下进行的，以致农村社会公共服务的整体水平始终处于较低层次上，无法满足农业发展、农村建设和农民素质及其生活水平提高的需要。为了改变农村社会公共服务发展的落后局面，彻底扭转城乡公共服务不平衡的发展现状，也为了尽快提高农村社会公共服务的有效性，使公共服务全面覆盖“三农”领域，城乡公共服务一体化发展需要回应国家解决“三农”问题的战略安排，跳出就“三农”抓“三农”的传统思维定势，促进为农业、农村和农民的公共服务城乡一体化。

在公共服务为农业方面，城乡公共服务一体化要促进农业现代化。农业是农村经济发展的主导产业，是国民经济的基础。农业现代化不仅与13亿人的吃饭安全息息相关，还关联到能否全面建成小康社会和基本实现现代化。因此，为农业提供的公共服务需要面向农业现代化。促进农业发展的公共服务不同于为城市工业和第三产业提供的公共服务，即农业生产对自然条件有特殊的要求，为其提供公共服务更复杂、更有难度。既往为农业提供的公共服务主要集中在产前、产中和产后上，一般涉及农田整治、良种培育、化肥农药使用、机械耕种、产品销售等方面。而为农业现代化发展所提供的公共服务在总体上是不足的，也不符合农业现代化的发展要求：要么是临时性的，不稳定;要么供给方式落后，缺乏有效性;要么没有全局性，不符合城乡一体化要求。在城乡一体化进程中，农业发展对公共服务的要求越来越高，需要更全面、更能体现时代发展特点的公共服务。例如公共服务要促进都市农业、生态农业、旅游农业的发展;公共服务要支持农村土地流转、规模化生产和股份合作;公共服务要推动农产品加工、深加工以及市场化营销发展等。

在公共服务为农村方面，城乡公共服务一体化要促进新农村建设。当前正在推进的新农村建设不再是纯粹的政治口号，中央已赋予它“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等全新内容，并冀望通过新农村建设彻底化解“三农”问题，让农村居民分享到改革开放的发展成果。城乡公共服务一体化发展要为新农村建设提供公共服务，即除了为农业生产提供服务外，还要为发展农村非农产业、提高农村居民生活水平以及完善农村社会管理提供服务。具体地说，应当为道路、照明、交通、水电、通讯、污水处理等公共设施的城乡一体化提供公共服务，以改变农村的居住环境;加强农村社区公共服务中心建设，尽可能多地为农村居民的日常生活、文体娱乐活动提供公共服务，以改变农村居民的生活方式;完善村民/居民自治制度，提高农民参与管理、参与服务的能力，以改变农村管理的混乱局面。

在公共服务为农民方面，城乡公共服务一体化要促进农民素质提高和农民市民化与职业化。城乡公共服务一体化要坚持以人为本的价值理念，尽可能好地、多地为农民提供与市民均等的公共服务。在这方面，农村公共服务发展主要体现在三个层次上：一是为农村全体居民提供与民生相关的，如文化教育、卫生健康、社会保障等公共服务，以保障农村居民获得与市民均等的国民待遇，维护其生存权和发展权;二是为改造农民提供公共服务，使其成为有文化、懂管理、会经营的新型农民或职业农民/居村市民;三是为转移农民、减少农民提供公共服务，促使越来越多农民离开农村，进驻到农民集中社区、城镇社区或城市社区。时下政府将公共服务重点放在为农村居民提供民生服务上，这无可厚非，但从城乡公共服务一体化走向看，农村公共服务发展更需要各级政府重视农民改造，尤其要为农民转移提供公共服务。改造农民为新型农民或职业农民/居村市民，事关农业、农村的可持续发展和农民的未来走向，必须从城乡一体化的高度谋求公共服务的广泛支持。

由上可见，城乡公共服务一体化要打破农村公共服务画地为牢的禁锢，不能再就农业论农业、就农村论农村，或是就农民论农民。城乡公共服务一体化的发展不仅要立足于“三农”问题，更应当在“三农”之外寻求公共服务的支撑点，重塑符合时代新要求和新特点的城乡一体化新格局，促使为农业、农村和农民提供的公共服务与城市社会全面对接。

二、城乡公共服务一体化的主要矛盾与主要问题

党的十七届三中全会后，地方政府在国家把公共事业建设重点转移到农村的政策引导下大力发展了农村公共服务，农村的道路交通、水电管网、垃圾处理等有形公共服务，以及文化教育、体育娱乐、卫生健康等无形公共服务都有了较大程度的提高。但客观地看，无论是农村公共服务的数量还是质量，仍与城市有较大差距[1]。由于我国城乡二元化体制尚在破解中，城乡统筹关系还没有完全理顺，城乡公共服务一体化的矛盾与问题仍旧突出。

城乡公共服务一体化需要面对并解决诸多矛盾，如农村居民不断增长的公共服务需求与公共服务供给不足的矛盾、农村公共服务发展与经济发展不同步的矛盾、公共服务单一供给与多元复合供给的矛盾等。这些矛盾反映的是公共服务发展的普遍性问题，是城乡公共服务一体化实践活动的基本矛盾，而不是主要矛盾。根据城乡公共服务一体化的自身特性和发展规律，其主要矛盾应该着重反映并体现公共服务发展在城乡间的协调和平衡关系，重点解决公共服务在城乡间公正、公平分配的问题。就此而言，促进城乡公共服务均等化和地区间城乡公共服务平衡发展应该成为实现城乡公共服务一体化的关键和核心。换言之，城乡公共服务一体化的主要矛盾是农村公共服务发展慢与城市公共服务发展快的矛盾、农村公共服务水平低与城市公共服务水平高的矛盾，以及经济欠发达地区城乡公共服务一体化程度低与经济发达地区城乡公共服务一体化程度高的矛盾。

因上述基本矛盾和主要矛盾，城乡公共服务一体化在实践过程中遇到了一系列问题，如：地区发展不平衡与公共服务差异问题;城乡统筹发展与公共服务不均等问题;新农村建设与公共服务不相称问题;农民公共服务需求表达冷漠与政府供给失误问题;政府、市场与社会的公共服务供给失灵与公共服务供给主体多元化组合问题;公共服务发展制度设置滞后与体制改革不到位问题、城乡公共服务实践突破与实现机制创新不足问题;等等。这些问题涉及面广泛，且有的根深蒂固，很难在短期内全部解决。当前，迫切须要根据城乡公共服务一体化的主要矛盾，甄别出主要问题，并加以攻克。

第一，城乡二元体制是城乡公共服务一体化实践遇到的核心问题。城乡二元结构造成了我国城乡在居民收入、生活水平、文化教育、社会保障、政治生活等方面的巨大差距，“这些差距不仅影响了中国城市和农村的共同建设，也阻碍了中国的经济发展和现代化建设” [2]。如“再不着手破除城乡二元体制，不仅阻碍农业的发展和农民收入的提高，而且还会使城乡收入差距继续扩大”[3]，它当然也会阻碍城乡公共服务一体化的发展。

第二，不断扩大农村公共服务供给是城乡公共服务一体化的中心问题。城乡公共服务差距大，主要表现在农村公共服务供给滞后于城市和供给不足上。因此，唯有不断增加农村公共服务的财政投入，扩大农村公共服务供给，才能从根本上化解农村公共服务供给不足的困境，满足农村居民不断增长的公共服务需求。

第三，地区间城乡公共服务发展不平衡是城乡公共服务一体化的棘手问题。城乡公共服务一体化，不仅要解决城乡公共服务的公平、公正、均等化问题，而且还要解决地区间城乡公共服务发展差距问题。不能解决了城乡公共服务一体化问题，却激化了地区间城乡公共服务发展失衡问题。中国沿海与内地、东部与西部差距大，统筹协调地区间城乡公共服务一体化发展是一项特别艰巨的工程。

第四，维护农村居民公民权是城乡公共服务一体化的价值问题。城乡居民都是我国公民，他们在权益上是平等的，不应该有身份、地位的区别。城乡公共服务一体化的实践不仅要增加农村社会公共服务的数量，提高农村居民的公共服务水平，还应当更好地维护农村居民的基本权利，以促进农村居民享有与城市居民同等的权利。

正确认识和处理城乡公共服务一体化的主要问题和主要矛盾，就是抓住了城乡公共服务一体化的根本和关键。由于城乡公共服务一体化是长期、复杂、艰巨的实践过程，主要问题和主要矛盾并非一成不变：在同一地域内的不同发展阶段，或是在相同发展阶段中的不同领域，城乡公共服务一体化的实际处境都不一样，甚至可能千差万别，与之对应的城乡公共服务一体化的主要问题和主要矛盾也不尽相同。由此导致的城乡公共服务一体化实践活动充满变数，行动上稍有不慎，轻则有可能给我国经济发展造成损失，重则有可能破坏农村、伤害农民、挫伤农业，使我国的“三农”问题雪上加霜。如此说，并非危言耸听。调查显示，由于我国有些地方政府在城乡公共服务一体化建设中没有把握好公共服务建设的主要矛盾并正确处理其主要问题，眉毛胡子一把抓，虽然投入了大量的财力、人力和物力发展农村公共服务，但农村居民的公共服务水平并没有明显提高，城乡公共服务差距也没有实质性缩小。此外，由于一些地方政府对城乡公共服务一体化主要问题和主要矛盾的判断错误，其公共服务实践活动偏离了农村居民的现实需要，不仅农民难以获得公共服务发展的好处，而且造成了有限的公共服务资源严重浪费，使农村公共服务发展陷入困境。老百姓对政府在农村公共服务供给与管理中的不当行为颇有怨言，有人将政府的公共服务建设项目称为破坏农村、不管农民死活的“败家玩意”。

三、城乡公共服务一体化的实践基点

虽然城乡公共服务一体化要以“三农”问题的解决为取向，按照城乡一体化要求为农业发展、农村建设和农民市民化/职业化提供城乡均等化的公共服务，但无论是为农业发展还是为农村建设所提供的公共服务，最终都要服从并落实在为农民的生产生活提供城乡均等化的公共服务上。鉴于当前农民群体集中居住并生活在农村村庄、农村城镇、城市郊区和城市市区里，且这些居住区的公共服务环境和基础都不一样，城乡公共服务一体化的一切实践活动都必须以农民居住区为基点。

农村村庄是新农村建设的重要场域，如何让居住在农村村庄的居民分享到改革开放和现代化的发展成果，如何保障他们享有城乡均等化的公共服务，已成为城乡公共服务一体化的艰巨使命。当农村公共服务建设遇到星罗棋布且发展参差不齐的村庄时，城乡公共服务一体化的进路不是不遗余力地建设每一个村庄的公共服务设施，也不是整齐划一地设法为它们提供相同的公共服务，而是要从全局上对现有村庄进行规划、整治。较好的做法是，按照“大村庄制”、“村改社区制”的设置拆、并、合现有村庄，并根据城乡统筹发展的需要，新建一批体现乡村产业特点、田园风光、乡土人文，且适宜农民集中居住的村庄，以彰显村庄的“千村万姿”特色[4]。这样做，有利于提高农村村庄的公共服务边际效益，改善村庄居民生产和生活环境，缩小城乡公共服务差距，也有助于避免农村公共服务重复建设和因村庄空心化而造成的公共服务投资浪费。

农村城镇是农村与城市联结的交界区，是农村城市化和农民市民化的缓冲带，也是城市文明和城市公共服务向农村辐射的重点区域。农村城镇建设，尤其是中心镇的发展，“有利于基础设施和公共服务向乡村延伸与倾斜，推动城乡基础设施共建共享、社会保障衔接、基本公共服务均等化发展，促进城乡资源均衡配置以及高端生产要素向农业农村流动，从而为加快农业农村现代化提供良好的要素环境和发展条件” [5]。农村城镇建设得好，文化教育、医疗卫生、健康保健、体育、娱乐、购物、就业、交通、通讯等公共服务与城市对接上，可以满足越来越多的农民离开农村、进驻城镇的需求，为更多的农村人民提供更优质、更全面的公共服务。农村城镇的公共服务发展是推进城乡公共服务一体化的最重要依托。

城市郊区地处城市周边，毗邻城市，城市的空间延伸逐渐将其改造为城市或转变为城中村，其居民迟早要转化为城市居民。我国城市化发展正在加速郊区农村的蜕变，凡是城市发展覆盖到的郊区，其居民已经基本享有了与城市居民一样的公共服务，甚至由于新城区的公共服务设施建设起点高、公共事业发展上档次，越来越多的城市郊区农民享受到了比城市原居民更好的公共服务，尤其在有形公共服务方面。但城郊居民复杂，有城市居民、拆迁失地农民、进城打工者等，他们对公共服务的要求不一样。公共服务如何满足这些不同人群的需求，尚是实践中的一个难题。城市郊区是城市化的重点区域，是城乡公共服务一体化的主战场，各级政府应按照城市公共服务水平打造它。

随着城市化加快发展，越来越多的农民进驻到城市，与城市居民共享居住、生产和生活环境，但城市公共服务水平高与农民工享受城乡一体化公共服务是两个概念。现实情况是，进入到城市的农民工，虽置身于与城市居民一样的公共服务环境中，但他们多数人被排斥在城市公共服务之外，很难享有与市民均等的公共服务。城乡公共服务一体化在城市市区的发展进路不是如何提高城市公共服务水平，而是要采取切实可行的措施使城市公共服务惠及农民工及其家属、子女，保证他们过上与城市市民一样的生活，并促使他们成为真正的市民。

以上四个基点中，农村城镇和城市郊区是城乡公共服务一体化的重点。一方面，农村城镇是农村经济贸易、文化教育和人口聚集的中心，而城市郊区是城市化推进的直接获益者，各方面条件都优越于农村村庄。再加上地方政府的重视，他们获得的公共资源比较多、发展快，公共服务容易与城市对接，推进城乡公共服务一体化的难度不大。另一方面，农村城镇和城市郊区的居住成本和生活成本低，并且公共服务设施配套齐全，将吸引越来越多的农民到此居住，甚至也有一些城市居民因城市病的恶化而选择到农村城镇或城市郊区居住。随着城乡一体化的发展，这两个地方很可能成为我国人口最集中的区域。

相比较而言，农村村庄和城市市区是实施城乡公共服务一体化的难点。农村村庄经济发展不平衡，农民生活水平和公共服务水平差别大，加上居住环境千差万别，试图使“老、少、边、穷”地区的村庄公共服务与沿海发达地区、城市郊区的公共服务同步提高是不可能的。即使是江苏、广东等经济发达省的农村，虽然受到省市财政的支持力度大，但也因农村公共服务所处的境况复杂，城乡公共服务一体化面临着诸如农民集中、村庄兼并以及重新调整学校、医院等公共设施布局的棘手难题。城市市区的城乡公共服务一体化也具有相当大的难度。如何让两亿多农民工及其家属、子女享用城市现有的公共服务是一件相当困难的事情。虽然近几年，各地政府加大了农民工市民化的力度，也采取了很多有效措施改善农民工的城市生存状况。但毋庸置疑，农民工，虽然一些城市将他们改称为新市民，他们仍然徘徊在城市体系之外，几乎得不到城市人享有的公共服务。就现在的情形看，让城市社会接纳农民工及其家属、子女，并使他们成为城市居民的路还很遥远。

因此，我们不能因为农村城镇和城市郊区更方便发展公共服务事业，也不能因为农村城镇和城市郊区居住人口越来越多，更不能借口农村村庄布局分散，发展公共服务条件复杂，以及抱有进城农民享有城市市区的公共服务只是时间早迟的幻想，就混淆城乡公共服务一体化发展的重点和难点。农村村庄、农村城镇、城市郊区和城市市区四个农民居住区在城乡公共服务一体化发展中的地位和作用不同，既要大力发展农村城镇和城市郊区的公共服务，又不能忽视农村村庄和城市社区中农民的公共服务需求。城乡公共服务一体化需要“四轮驱动”，共同发力。