[摘要]我国国有企业改革成绩巨大，但仍然处于攻坚克难阶段。国有企业下一步改革应该着眼于整个国民经济，继续明确国有经济的功能定位，深入探索国家管理国有企业的有效方式，进而实现国有企业与社会主义市场经济体制的兼容，有重点地在产业分布、董事会建设、高管薪酬、信息披露等关键环节取得突破，使现代企业制度更加成熟定型，全民所有的性质得到更好的体现。

[关键词]国有企业改革; 市场经济; 国有经济

党的十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。这一论述对于我国国有企业改革和发展具有重要的指引作用。目前，社会各界关于国有企业改革和发展问题一直有一些不同看法，对于如何体现国有企业性质、发挥国有企业作用、国有企业应该在哪些领域进行调整等问题的认识还有分歧。对于董事会建设、高管薪酬、福利以及经营信息披露等问题的改革还处于进行时。我国国有企业下一步改革的中心问题应是进一步明确国家设立国有企业的目标，确定各类国有企业的职能，探索国有经济的功能定位以及国家管理国有企业的有效方式，实现国有企业与社会主义市场经济体制的兼容。

一、国有企业改革尚未完成

经过多年改革，我国国有企业实现了从政府机构附属物向市场竞争主体的转变，在市场竞争中的生存和发展能力显著提高，但国有企业改革仍处于攻坚破难阶段。由于改革涉及的利益关系越来越复杂，先前改革带来的净收益呈现边际递减趋势，进一步推进改革的难度更大。例如，现代企业制度还不够完善，一些名义上建立了现代企业制度的企业也是貌似神非，深层次矛盾纵横交错在一起，许多深层次的问题还有待去探索解决。再如，如何坚持和完善社会主义基本经济制度，优化配置资源，推进国有经济战略性调整;如何进一步分离政府的公共管理职能和国有资产出资人职能，国有资产出资人究竟以何种方式和目标管理国有产权;如何健全国有资本经营预算、收益分配制度和国有企业经营业绩考核制度，实现国有资产保值增值;如何深化国有企业公司制、股份制改革，完善法人治理结构，更好发挥董事会作用;特别是如何深化垄断行业国有企业改革，遏制国有企业垄断利润和垄断福利问题;如何在国有企业改制和产权交易中做到规范有序，防止国有资产流失等等都需要进行深入探讨，才能取得共识，深化改革进展。此外，以往国有企业改革在一定程度上存在忽略公有制的社会功能作用、片面追求盈利、追求集团利益的倾向，国有经济在促进公平分配和共同富裕方面的作用没有得到很好体现。这也是社会公众对国有企业意见比较大的原因之一。一些学者认为，我国国有企业还没有办成真正意义上的全民所有制企业。[1]金碚强调，国有企业改革不能只是停留于完成市场化和商业化的途中，蜕化而丧失公有制企业的良好性质，而必须以建立现代国有企业制度的客观规律和原则，继续深化国有企业改革，实现国有企业根本性质的再塑造。[2]

解决上述问题客观上要求深化改革，建立符合社会主义市场经济规律和体现全民意志的新型国有企业。新型国有企业是现代企业制度基本定型，能够更好地与社会主义市场经济体制兼容，并在全民所有的实现方式、产权多元化、治理结构、收入分配、信息公开等方面更加完善的国有企业。

二、实现国有企业与市场经济更好的兼容

从现实经济看，国有企业同市场经济的兼容完全是可以存在的。问题只是在于如何形成两者有效兼容的可行方式。市场经济是一种主要由市场竞争主体——个人和企业决定生产和消费的经济制度。国有企业能否与市场经济结合关键要看其能否成为参与市场竞争的主体。只有国有企业成为参与市场竞争的主体，政府忠实履行竞争规则制定者和裁判员的职能，经济系统才能够通过竞争机制和价格机制进行调节并最终达到均衡，实现资源的有效配置。虽然在历史、体制、经济发展阶段和文化理念上，中国与西方发达国家在基本经济制度和市场经济体制上存在社会性质的区别，但是，中国与西方发达国家都离不开国有企业，都面临着如何更好地经营和管理国有企业的课题。历次金融危机、经济危机以来，部分西方国家采取的国有化措施再次说明，西方市场经济尽管以私有制为基础，但私有制有其内在缺陷，国有经济仍然是不可或缺的组成部分。[3]国有企业可以在克服市场体制缺陷、保障市场经济有效运行以及应对金融危机和经济危机方面发挥重要作用。西方发达国家的国有企业可以与市场经济兼容，成为参与市场竞争的主体，我国的国有企业当然也可以成为市场竞争的主体。实现国有企业与社会主义市场经济体制的更好兼容，应该继续推进国有企业改革，通过改革使国有企业适应社会主义市场经济体制要求。

首先，继续坚持和完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国内外发展经验说明，没有任何经济系统可以完全依靠公共部门或完全依靠私有部门配置资源，其原因不仅是因为公共部门和私有部门决策各有优劣势，而且在于市场体制内在的缺陷。世界各国包括发达国家都或多或少拥有一些国有企业，就是因为国有经济与私有经济各有特点、优势与不足，国有企业能够承担私人企业无法完成的一些有利于社会的非经济目标。一个时期以来，国内外有一种主张取消国有企业、推行彻底私有化的思潮。他们认为，实行生产资料私人所有制，可以使个人的潜能得到充分发挥，极大地提高经济效益，自动实现经济的均衡增长，促进社会发展，并有助于消除贫穷和落后。但是从国内外经验看，私有化在经济和社会领域也具有明显的负面作用。从经济角度看，私有化可以提高经济效益，但经济人的唯私利是图容易导致就业歧视和失业率提高、资源和环境的过渡掠夺、公共产品和公共服务供给不足等问题，增加经济发展的社会成本，产生负的外部性。从社会角度看，私有化必然加剧贫富分化、劳资矛盾，甚至导致社会不安与动荡。苏联解体后俄罗斯实行私有化引起的灾难，拉美国家受新自由主义影响而进行国有企业私有化导致的腐败和国有资产流失值得我国汲取。公有制为主体、多种所有制经济共同发展，有利于解放和发展生产力，兼顾公平与效率。

其次，进一步理顺和规范政府与国有企业的关系。政企关系是任何经济体制都必须正确处理的一个基本关系，社会主义市场经济体制也不例外。政企不分是我国计划经济体制的一个根本性弊端。过去由于长期政企不分，企业实际上成了行政机构的附属物，中央和地方政府包揽了许多本来不应由它们管的事，而许多必须由它们管的事又未能管好。只有实现政企分离，才能形成社会主义市场经济体制的基本框架。在上述思想的指导下，我国政府机构围绕政企关系进行了几次重大改革，主要是进一步把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，绝大多数行业逐步实现了政企分离。但仍有相当数量国有企业隶属于政府部门，政企分离的改革没有彻底完成。今后改革应该继续坚持政企分离的方向，进一步区分和规范政府作为市场监管者和调控者以及作为国有企业出资人的职能。作为市场监管者或调控者，政府应该履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，平等对待各类企业。作为出资人，政府可以行使相应的权能，但应该规范干预国有企业的领域和手段，超越私人投资的局限，兼顾国有企业的经济目标和社会目标，避免过度追求自身经济利益而损害社会利益。

第三，营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境。市场经济本质是以市场作为资源配置的基础手段，在市场规律这只看不见的手指挥下，社会资源获得最优配置。在资源配置的过程中，公平竞争是核心要件，只有公平的市场竞争，才能有效地发现价格，优胜劣汰。不公平的竞争，尽管也是竞争，却难以达到资源最优配置的目标。从这个意义上说，公平竞争是市场经济的命脉和本质性特征，也是社会主义市场经济体制的根本要求。无论国有企业还是民营企业都需要在竞争中锻炼自己，发展自己。如果存在公平竞争的环境，国有企业和民营企业的效率都会增加。在竞争充分的环境中，如果国有企业的效率没有增加，不能和同行业的其他企业进行竞争，就会被市场竞争所淘汰。对于竞争性行业，应该允许国有企业与民营企业公平竞争，鼓励企业通过提高创新能力和生产效率来获得经济资源和竞争优势。实践证明，国有企业并不必然是低效率，私有企业也不必然是高效率，效率高的国有企业和效率低的私有企业均不乏其例。其实也正是这样，各类企业公平竞争、适者生存、优胜劣汰，整个经济体才能充满活力和不断提高效率。

第四，鼓励、支持与引导民营企业与国有企业共同参与市场竞争，充分发挥各种所有制经济的积极作用。市场配置资源的基础和依据是企业对由市场供求水平决定的需求量和价格作出反应，并从事自利的经济活动。市场资源配置效率高低受竞争与产权匹配状态的影响。国有企业之间的竞争虽然可以改进企业绩效，但如果没有私有企业与之竞争，仍无法解决本身产权边界不清的弊端，生产效率与配置效率将低于多种所有制经济并存的状态。我国处于社会主义初级阶段，市场经济体制不成熟，民营经济发展相对滞后，不少领域对国有经济依赖程度较高。为了建立更加完善的社会主义市场经济体制，提高市场竞争效率，我国应鼓励民营企业形成科学有效的管理体制，完成从创业者的一股独大向股权分散的社会化企业的转变，提高民营企业吸纳社会资本的能力。民营企业的进一步发展离不开与国有企业的分工协作，离不开国有企业在资金上、技术上、原材料上、设备上、人才上和市场上提供支持。实际上，我国许多民营企业的发展尤其是大型民营企业的成功都从国有企业那里获得了技术和人力资源的外溢。而民营企业的发展，可以使国有经济集中力量进入关系国计民生的重要领域，提高整个社会的生产力水平，促进国民经济更好地向前发展。

三、继续推进国有经济的战略调整

党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确了国有经济需要控制的行业和领域。此后我国国有经济结构和布局不断优化，逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。但必须看到，推进国有企业改革和国有经济结构战略性调整的任务依然十分艰巨。党的十八大再次强调，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。

我国作为社会主义国家，特别是作为一个发展中国家，在一个相当长的历史时期，国有企业是国民经济的主体，不仅国家宏观经济目标的实现需要特别倚重国有企业，而且，国家在经济发展中对于战略资源的控制，也需要国有企业来实现。但是，正如一些学者指出的，各个产业部门和国有经济的相容性不同。国有经济在有的产业部门优势大，在有的产业部门优势小。[4]新阶段国有经济战略性调整的主要任务是，继续促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向不能或不具备引入竞争机制的垄断行业集中，向私人资本无力或不愿意进入的领域集中，更好地发挥国有经济作用。

基础设施和公用事业是我国国有经济需要长期加强的战略领域。邮政、铁路、公路、重要桥梁、大型水利工程和电力生产供应等基础设施和公用事业领域，在经济学上被认为属于垄断产业或市场失灵的领域，其产品或服务具有公共物品的性质。上述领域由于投资规模大、回收期长，社会效益远大于经济效益，非国有制企业往往无力承担，或者因为经济效益和时间效益的错位不愿意在上述领域投资，或者由于监管体制不完善难以抑制私有企业的垄断弊病。国有资本可以克服私人企业低产出、高价格导致的社会福利损失，增加公共产品和服务供给。这些领域，由于私人资本的逐利性质，如果由私有企业主导经营还容易导致投入不足、供不应求和应该归全社会占有的垄断收益由私人获取等问题。在西方发达国家和许多发展中国家这一领域也主要由国有企业承担。即使在市场经济较为成熟、国有经济比重很低的美国，邮政仍然由联邦政府投资设立的机构经营，铁路客运、水利工程等领域也有联邦政府设立的国有企业或类似国有企业的机构进行经营和管理。

战略性矿产资源勘探开发是国有经济需要保持控制地位的战略领域。虽然国家对战略性资源产业的控制可以有多种方式，但是，最直接的当然要属由国家直接投资兴建国有企业。石油、天然气、煤炭、稀土等具有战略作用的矿产资源勘探开发投资规模大、投资风险高、涉及国家安全，可以通过国有独资或国有控股企业对其中的重要领域和骨干企业进行管理和控制，私有企业可以通过与国有公司合作参与其中。经过多年建设和改革，我国在这一领域已经形成一批优势国有企业，经过制度创新和转换经营机制，已经成长为国内甚至国际同行业中很有竞争力的企业。对于国有产权过低、过于分散的战略性矿产资源领域，可以通过增加资本金等途径提高国有经济控制力。对于国有产权过高、过于集中的领域，可以逐步降低国有控股比例，鼓励非公有制经济通过参股等形式进入这类行业。

基础重化工业和尖端产业需要国有企业发挥龙头和引领作用。钢铁、化学、重型装备制造等基础重化工业和航空航天、原子能、军工等尖端产业，其产品供给能力和质量对整个国民经济发展具有决定性影响。这些行业不仅为国民经济其他部门所必需，而且其能否以合理价格供给市场直接影响中下游产业发展。由于民营企业资本积累的有限性和局限性，其发展和壮大需要一个较长过程。在民营经济规模较小，技术能力和投资能力无力建设大规模现代化企业的情况下，需要国有企业担负起发展这些产业的责任。随着民营经济壮大，国有资本可以按照有进有退、合理流动原则，采取改组、联合、兼并、股份合作、出售等多种方式，通过改革转变成国有参股企业或民营企业，其中的国有资本可以根据需要进行调整。

战略性新兴产业离不开国有企业的推动，其发展需要发挥国有企业的资源和技术优势。新中国成立以来，我国许多战略性新兴产业都是由国有企业发展起来的。改革开放后我国发展的一些新兴行业，如移动通信业、新能源新材料业、高端装备制造业、卫星及其应用业、轨道交通制造业等，也都是以国有企业为支柱发展起来的。这些产业技术和风险级别比较高，其技术创新和产业升级需要整个国家力量的支持和推动。没有国有企业领军投资建设，超前一步开展研究，恐怕许多行业至今还是空白，已建立起来的也难以扩大。发展战略性新兴产业，如果不能发挥国有企业的主导作用，而由市场自发地成长，就可能延误发展机会。战略性新兴产业的竞争日益体现在产品与技术创新能力方面的较量，这就更需要国有经济依靠其雄厚的经济实力，不断提高技术研发与自主创新的能力，成为引领技术创新，提升国际竞争力的中坚力量。

在上述产业和领域，即使存在因垄断、资源租金等超额收益，其利益绝大部分被政府获得并列为政府支出，从这个角度来看政府取得这种收益与税收无异，因而可以比私人取得这些收益获得更高的社会福利。当然，也要注意解决我国国有经济分布领域仍然过宽、一些企业经营范围庞杂、下属子公司层级过多等问题。国有经济既可以通过股权投资渗入民营企业，也可以通过转让国有股权吸收私人资本，实现产权多元化，改造成混合所有制企业，与民营企业形成你中有我、我中有你的融合。

四、加强董事会建设，改善国有企业的治理

企业治理涉及股东会、董事会和经理层之间的关系，其核心是企业控制权和激励约束制度设计。按现代企业制度要求，我国国有企业治理的基本架构应该是，国资委委派的国有股东代表参加股东会，股东会决定董事会和监事会成员，董事会聘任经营管理者，经营管理者行使企业日常经营管理权。自2004年国资委选择宝钢等七家国有独资的中央企业进行董事会试点工作以来，许多国有企业按照《公司法》和现代企业制度的要求，组建了公司股东会、董事会、监事会，明确了权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的权责配置，国有企业董事会建设取得了一些成效。但是，我国国有企业长期以来沿用的按着党政领导干部选拔方法配备领导班子的做法没有根本改变，各治理机构之间的分权制衡机制还很不完善，班子主要成员管理和控制企业的格局依然存在。班子成员有任命但任期不明确，班子主要成员尤其是董事长的权力过大，削弱了董事和总经理的作用，董事集体决策职能难以发挥。董事会聘任经营管理者的权利没有落实到位，职业经理人没有进入国有企业的通道，董事会和经理层之间的独立性不强，企业治理的个人色彩过浓，董事会作用有待加强。随着市场经济体制的完善和国有企业改革的深化，这种治理方式缺乏制衡和监督的弊端逐步暴露。

董事会是企业治理承上启下的环节，其能否有效地行使其权责在相当程度上决定企业治理的有效性。董事会有效发挥作用的关键是使每一位董事都能够发挥应有的作用，对重大经营决策和人事任免决策制定相应的程序化规章，把董事对重大问题提出的意见作为考核其业绩的主要标准。对造成重大决策失误的董事，必须使其承担相应的责任。改善国有企业治理必须处理好决策机构与管理机构的关系，加强董事会的决策职能，使董事会事会能够独立于股东大会和经营管理层独立自主进行管理和决策。作为决策机构，董事会有对企业的发展目标和重大经营活动的决策权，又有对经理层的业绩进行考核评价和任免的权力。

董事会提名和任命方式不规范、董事会权限不清晰是当前我国国有企业治理的一个突出缺陷。我国国有企业董事会建设应该借鉴国外国有企业治理经验，董事会成员一般由7-11名成员组成，外部董事占绝大多数，并吸收相当比例的职业经理人员和专业人员进入董事会，各成员的任期错位排列，董事罢免、提前解职应该有正当理由，董事会应该设立若干专业委员会协助履行职责。国有股权应该通过股东会和任命董事会等事先设定的程序行使，建立明确的董事长和每位董事的个人责任制。积极探索董事会聘任高级经营管理者，包括从市场上聘任职业经理人担任国有企业总经理、首席执行官，国有资产管理部门重点考核董事会，董事会考核其所聘任的人员，使国有企业董事会更有效地发挥作用。

五、完善信息公开、产权管理和高管薪酬制度

随着体制改革的深入，我国国有企业和国有资产管理体制经历了一个较大变革过程。政府行政管理职能与国有资产管理职能逐步分离，产权成为政府管理国有企业的基础依据，国资委成为代表行使国有资产出资人权利的机构，政府与国有企业之间的关系得到规范。但是，我国国有企业和国有资产管理体制改革还有很长的路要走。

国有资产管理包括国有资产运营管理和国有资产监督管理两方面职能。国资委的定位及其出资人职能使得这两方面职能模糊不清。在实践中，国资委的监督管理职能逐步为它的运营职能所排挤，致使国有企业在发展较好的情况下出现了许多新问题，如企业利润随意分配，企业高管福利和薪酬过高。完善国有资产管理体制，必须加强国资委的监督管理职能。除了进一步分离政府的公共管理职能和国有资产出资人职能，健全国有资本经营预算、收益分配制度和国有企业经营业绩考核制度，扩大国有资本经营预算实施范围，逐步提高国有资本收益收取比例以外，还要做好以下几个方面改革。

一是完善国有资产管理的信息采集和发布制度，扩大信息公开领域，解决非上市国有企业和上市国有企业母公司信息公开不充分的问题。我国除上市公司一定程度公开披露有关信息以外，还没有建立国有企业信息公开披露制度。实现国有资产管理和经营的公开化和透明化，公开披露国有企业董事会任命、经营计划、财务报表、职务消费、高管薪酬、业绩考核、审计监督等信息，既是满足公众知情权、获得公众信任的需要，又有助于完善国有企业的约束和激励机制，有利于为企业职工和社会公众与舆论监督提供充分信息。因此，建议结合信息公开的有关制度和公众期盼，比照上市公司公布建立和完善国有企业信息公开披露制度，提高国有企业信息披露的规范性、时效性和针对性。

二是加强产权管理，健全产权交易规则和监管制度。随着国有经济布局和结构调整的深入，我国国有企业产权跨地区、跨行业、跨不同所有制交易的规模不断扩大。产权交易市场是为产权流转提供服务的交易场所，是市场经济体制下国有企业产权交易的有效平台。只有建立规范、有效的产权交易场所，通过产权市场进行交易，才能给买卖双方提供一个公开处置的市场和渠道，充分发挥发现交易对象和价格的作用，从源头上堵住企业改制中的国有资产流失的漏洞。当前，我国国有企业产权交易开始从不规范走向规范，从分散走向集中，从协议定价走向公开竞价。产权交易市场以其市场化程度高、公开、透明的优点，得到越来越多的认同。但是，产权市场的有效运转取决于其覆盖范围大小和交易制度的完善程度。由于我国企业国有产权非标准化和复杂的属地关系影响，一直没有形成跨区域或全国性的产权交易市场，产权交易机构多、规模小、成交量低，交易规则不统一、交易信息披露不充分等问题比较突出，好企业、好产权难以找到好买主，产权交易市场配置资源的基础作用无法得到充分发挥。今后应该根据经济发展和市场需要，建立覆盖全国和跨省市区的产权交易场所，完善国有产权交易制度，确保国有产权转让出售的公开、透明和充分竞争，增强市场发现交易对象和交易价格的功能。

三是严格企业收入分配调控和薪酬管理制度，形成科学合理的薪酬分配机制。由于一个时期以来混淆了国家公职人员和职业经理人的区别，国有企业高管薪酬制度改革出现了照搬非国有企业薪酬制度、与民营企业高管薪酬水平攀比的问题。从市场经济成熟国家经验看，国有企业收入分配制度尤其是高管薪酬制度应该区别国家公职人员和不具有国家公职人员身份的职业经理人，两类不同人员薪酬决定方式和水平有根本不同。世界上许多国家包括西方发达国家，由政府任命的国有企业董事长和董事会成员普遍被纳入公务员行列，其薪酬由立法机构通过专门法案规定，或由政府财政经济部门会同主管部门共同决定，基本执行公务员薪酬制度。许多国家的政府有意识地控制国有企业高管的薪酬，薪酬水平普遍比私有企业的高管低很多，与普通职工的差距也远低于私有企业，不同行业国有企业的基本工资相差不大，基本工资不与企业规模、效益挂钩。由董事会从市场上聘用的经营者，因为其不具有公务员身份，所以薪酬水平参考市场价位确定。具有公务员身份的国有企业高管，其薪酬水平通常是同级别公务员工资的1-3倍，而私营企业经营者平均收入水平大约是国有企业经营者的2-6倍。

我国国有企业薪酬改革，可以中央企业为重点，建立和完善国有企业收入分配制度，形成符合中国国情的、能为社会公众所接受的薪酬制度。对于具有国家公职人员身份、由政府指派的国有企业董事和高管，应采用国际上国有企业管理层与公务员工资相当的做法，严格控制其薪酬水平，缩小国有企业与政府公务员和公益性事业单位等公共部门的收入差距。对于董事会聘任的不具有国家工作人员身份的人员，可以按照其能力、贡献和市场水平确定其薪酬。对于中层管理人员和其他员工，应建立与法律法规要求相适应的市场化用工机制，逐步建立以劳动合同为基础、适应企业参与市场竞争要求的用工制度。企业管理人员更多地通过公开招聘、竞争上岗等方式配置，逐步建立管理人员退出机制。企业收入分配坚持效益导向原则，促进职工收入与企业发展同步，劳动报酬与劳动生产率同步。企业收入分配向生产一线职工、低收入职工倾斜，努力缩小管理人员与一线职工的收入分配差距，统筹把握和处理好公平与效率的关系。