编者按：突发性公共危机，尤其是群体性事件与公共安全危机，事发时都曾造成了不同程度的伤害。但与此同时，若事发后对事件过程中所暴露出来的管理弊端进行及时的总结反思，采取有力措施改进工作机制，这类事件的发展就能够成为推进我国相关领域工作的重要节点，“非典”的发生即是如此。

“众志成城，抗击非典”的口号言犹在耳，一场由突发公共卫生事件引发的公共治理体系变革已经走过了卓有成效的十年。“非典”危机带来了我国政府对改革和发展的全面反思，中国公共权力结构朝着公开、透明、问责、效率的方向不断改进。

“非典”对我国公共治理体系的挑战　　

十年前，一种未知的冠状病毒悄然降临中国，在中国乃至全球引发了一场疾病大流行。突发性的外部冲击、发展中的深层次矛盾以及脆弱的社会管理机构三重因素交织，在我国迅速演变为一场危及政治和社会稳定的突发公共卫生事件。我国政府在执政理念、管理体系、信息公开、综合协调和国际合作等方面的原有积弊在“非典”危机中暴露得一览无遗。

在执政理念方面，速度型发展模式已经不合时宜。速度型发展最重要的特点是以经济持续高速增长作为发展的主要目标，在政策目标、损益分布、社会心理和绩效评价等各个方面形成了强大的制度惯性。由于经济发展本身所具有的自反性，经济发展到一定阶段后，公众关注的焦点从经济发展和收入增长逐渐转移到与健康、安全和环境相关的风险问题上，人类社会“从工业社会过渡到风险社会”，速度型发展过度地关注经济效益，已经无法满足广大人民对美好生活的更高追求。“非典”危机再次凸显了我国的增长速度和增长质量、经济发展和社会发展、城市发展及农村发展还不够协调的矛盾，意味着必须对执政理念做出重大反思和调整。

在管理体系方面，“非典”危机暴露了中国行政管理体系中非常态管理职能的长期缺失。当时我国政府部门的职能以常态管理为主，没有系统的应急准备体系、没有统一的应急预案、没有强有力的应急指挥和协调机构，应对危机的方式主要依靠政治动员下的平战转换机制，缺乏具有综合协调功能的应急管理主体机构。而将常态管理中的“科层制”照搬到非常态管理的结构中，一方面限制了下级的主动性，不利于一线指挥和处置人员第一时间的临机行动，另一方面限制了资源的整合利用，造成了我国危机应对行动的临时性和低效率。

在信息公开方面，政府信息的发布原则、法规制度和技术手段遭受严重挑战。一方面，医护人员和普通公众暴露在巨大的感染风险中，甚至有的为此付出了生命的代价，另一方面，权威信息的真空成为滋生传言和谣言的温床，在粤、港、京等地造成了社会恐慌，严重侵蚀了政府的公信力。造成这种局面的原因可以分为两个层面：一是行政系统内部信息单向垂直传递的低效和失真。一些地方政府试图将疫情信息锁定在本地范围内，向上级单位瞒报或谎报病例数据，而上级政府往往缺乏其他快速获取信息的渠道和手段。二是我国长期以来实行的“内紧外松”、“内外有别”的信息发布原则，导致社会媒体“集体失语”。宣传主管部门抗非早期下发的文件中要求对“非典”新闻报道采取统一口径、统一数字、统一处理方法，并要求强调疫情已得到控制。2003年 4月3日，时任卫生部部长张文康在记者招待会上介绍北京“非典”病例为12例，死亡3例，而实际掌握的数据是所披露数据的6倍。“非典”事件中的信息危机显示出我国政府在公共信息的传播理念和机制上存在严重不足，尽快建立健全在公民知情权基础上的政府信息公开制度成为人们的共识。

在综合协调方面，“条块分割”的管理体制在全局性危机事件的应对中顾此失彼。“非典”危机由单纯的公共卫生事件逐步演变为影响到经济外贸、社会秩序、政治稳定以及国际形象等各个方面的复合型危机，需要总揽全局的应对措施。但在当时的行政体制下，危机应对所需要的权力和资源分散在各个部门中，利益分割，信息阻滞，多龙治水，上下不畅，职能出现错位和重叠，缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门，没有建立起处理不同性质危机事件的协调机制。一旦需要动用各方资源的重大危机爆发，或是多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地协调。

在国际合作方面，“非典”危机还揭示出我国对全球治理的距离与陌生。“非典”爆发的 2003年是我国加入世贸组织的第三年，我国对各类国际组织的战略目标、运行模式和国际合作机制的认识尚处于起步阶段。在经济开放的同时，我国对公共事务的国际合作保持谨慎态度，不仅失去了借助于世卫组织的“全球爆发预警与回应网络”（GOARN）、“健康城市”网络等全球网络和政策工具以阻断疫情的良机，而且严重影响了我国政府的国际声誉和大国形象。事实上，全球化时代中，公共事务的治理至少发生了两个重要的转变：一是本地危机极易通过人员流动、空间关联、经济和技术联系等演变为全球危机，打破了传统国家的地理边界和制度架构；二是一部分国际组织已成为特定事务中资源和权力的汇聚点，形成了基于专业知识和能力的治理权威。参与全球治理是全球化时代的必然选择，“非典”加速了我国公共事务治理国际化的进程。

十年间我国公共治理体系的进步　　

“非典”之后，在自然灾害、安全事故、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件的洗礼中，我国公共管理体系不断发展成熟，实现了历史性跨越。

党中央领导全国人民取得抗击“非典”的胜利之后，对其中的经验教训进行了深刻反思和总结，在此基础上提出了以“以人为本”为核心的科学发展观的重要理念。“以人为本”将长期聚焦于经济发展而不及其余的思想扭转为关注人的全面发展这一根本任务上来，科学发展观的提出标志着中国从速度型发展模式向规制型发展模式的转型，全面回答了为何执政、为谁执政、靠谁执政的问题，符合中国的国情和特点，代表了社会大多数人的利益和意愿，能深入指导社会实践并接受实践的检验，是党的执政理念的一个飞跃，统领了公共治理体系的变革。

“非典”危机也开启了全面推进应急管理体系建设的“政策之窗”，2003年成为我国现代应急管理体系建设的“元年”。2003年以后，我国逐步建成了以“一案三制”为代表的现代应急管理体系，应急管理的能力和效率不断提高。应急管理体系的建立发展和完善了原有的以常态管理为主的行政管理体制，常态管理和非常态管理成为我国行政管理体系中两大并行的职能。2006年，我国在国务院办公厅中设置了应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽的作用，逐步建成了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，很大程度上改变了“条块分割”的碎片化管理格局，实现了应急管理从单一性到综合性、从临时性到制度化、从封闭型到开放型、从应急型到保障型的四大积极转变。

应急管理体系的建设牵动了行政管理诸多领域的改革。首先，建立了公开透明的信息发布制度。2003年5月9日，针对信息失真和社会恐慌的紧迫形势，国务院公布了《突发公共卫生事件应急条例》，该条例从起草到公布实施仅花了26天时间，是我国历史上出台最迅速的行政法规。2008年5月1日，我国公布《政府信息公开条例》，对信息公开的范围、方 式 和 程序、监督和保障机制实行了正式的法规约束。各级政府则在实践中不断创新政务信息公开的方式方法，完善了原有的信访制度和听证制度，建立和发展了政府新闻发言人制度，一些政府部门开设了网络平台和实名微博。信息沟通形式由原来的单向发布转变为政府和群众的双向互动，沟通手段由传统媒体转向更为广泛快速的网络、手机等新媒体，这些公共管理方式上的积极转变形成了当前“网络反腐”、“微博问政”等高效的群众监督机制，大大加强了政府和人民的联系和互动。

其次，在公共事务的管理上加强了党政军、中央和地方、政府和社会的综合协调，市场和社会的力量在公共治理体系中的作用凸显。政府权力开始逐步下放到地方、社会和基层领域，社会各方参与公共事务的积极性得到了更大的发挥，极大地弥补了政府应对的盲点。“一案三制”理论对增强党的执政能力、转变执政方式、实施依法治国，都有积极的启示性作用，推动社会治理结构的扁平化和群众参与管理的形成，为行政管理体制改革和创新增添了新鲜内容。

再次，中国的行政问责制度在发展中不断完善。2003年4月20日，面对“非典”肆虐的紧迫形势，党中央、国务院罢免了时任卫生部部长张文康和北京市市长孟学农的职务，成为启动行政问责的标志性事件。2009年出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，在必须问责的7种具体情形中，至少有4种和突发事件或应急管理直接相关。“问责风暴”涤荡了行政管理中不作为、乱作为的积习，为透明政府、效率政府、责任政府、法治政府的建设吹进了正气之风。

最后，我国参与全球公共事务治理更加主动与自信。“非典”后期，我国与世卫组织展开了广泛深入的合作，积极配合专家组在中国的调查，对香港建立疫情直接通报机制，重塑了负责任的大国形象。公共卫生领域的国际合作趋势还向其他的公共领域延伸，我国已在遏制全球变暖、防治艾滋病、打击恐怖主义、防范金融危机等领域采取了与国际接轨的治理机制和方法，通过国际合作平台提高治理的效率和能力。

我国公共治理体系的发展方向　　

当前，中国的改革开放已经进入到深水区，进一步的改革必将涉及方方面面的权力结构与切身利益。与此同时，国际形势也发生了深刻的变化，全球性公共治理难题依然存在。所有这些，都给公共治理体系改革提出了更多任务与挑战。

首先，必须下大气力构建“政府—市场—社会”相互结合的新时期公共治理体系。2013年，我国第7轮政府机构改革方案首次在“政府—市场—社会”这样一个更加宏观的国家公共治理层面来考虑政府的职能转变，把政府的行政职能，市场配置资源的基础作用以及人民群众参与社会事务管理的能力作为一个整体来考虑，而不仅仅是围绕着政府自身来谈政府改革。这种整体设计的思路符合国际公共管理改革的大趋势，也符合中国改革发展的时代要求。这就要求我们进一步明确政府、市场、社会的定位及其互动关系，推动政府从全能政府到有限政府、从发展型政府到规制型政府、从权力政府到责任政府的转变。

其次，要加快制度转轨以适应规制型政府的建设。新一轮机构改革的简政放权并不意味着政府权力的削弱，相反还应进一步加强监管和规制方面的权力。最近连续发生的多起重大生产安全事故给我们敲响了警钟。必须加强监管规制，避免出现“一放就乱、一抓就死”的局面，保证市场和社会的活力与秩序共进。但目前中国的各类监管体系仍具有碎片化特征，“头痛医头、脚痛医脚”，运动式治理的现象仍然存在，没有从体制机制的根本上去考虑如何构建完善的社会监管体系。规制机构只是作为一般政府行政部门来设立，甚至有的把规制部门和发展部门放在同一个机构下。规制机构的独立性和专业性远远不能满足规制的要求。可以说，我国能否成功实现从速度型发展到规制型发展的转型，很大程度上取决于相应的制度转轨能否成功。规制型发展对经济和社会的监管职能发挥提出了更高的要求，完善相应的法律法规，明确规制部门的特殊定位与使命、赋予其相应的人力与财力资源，是完善中国现代规制体系的一个起点。

再次，提升参与全球公共事务治理的能力刻不容缓。全球治理突破了以国别为基础的公共事务治理模式，酝酿着新的国际秩序，最终会从模糊的全球层面内化到清晰的国家层面，具体化为各国的内政措施和本土上的跨国合作。与此同时，中国自身的发展也与国际形势的关系越来越密切，全人类共同面对的挑战也越来越成为中国发展的挑战。虽然全球治理不可避免地掺杂着政治化的因素，但是大部分国际组织以问题为导向，依靠全球网络、专家系统和专业数据库，通过大规模的联合作业，在知识整合和发展的基础上构建政策。中国必须辨别政治性取向和专业化取向的区别，加快学习和适应全球治理的步伐，熟练掌握国际组织和多边主义的运行机制，借助各种治理平台为国内的经济社会发展服务，在全球合作的基础上形成及时而有效的政策应对机制，主动参与治理规则的制定，在全球事务中发挥更大的影响力。