群众路线是我们党的根本工作路线和组织路线，群众工作历来是我们党的中心工作。贯彻党的群众路线，推进群众工作，涉及党和政府工作的各个方面，必须创新联系群众服务群众的各项制度。
制度建设对于密切联系群众具有根本意义
制度是人们在长期的社会实践中形成的，对行为主体具有规范性、约束力的行为准则。
制度具有根本性、全局性。中国几千年的封建社会使得人治观念有很深的影响，加强制度建设是破除人治观念、坚持依法治国的根本举措和内在要求。我们党的政治优势在于密切联系群众，我们党最大的危险在于脱离群众。加强制度建设，创新密切联系群众的各种制度，关系到党的执政地位巩固的大局。制度具有规范性。一个好的制度会对群众工作的主体行为作出明确的、具体的、可供操作的规定，从而确保群众工作有章可循、有序进行，促进党群干群之间的密切联系。制度具有强制性。一个好的制度会对群众工作具有很强的约束力。创新联系群众服务群众制度，对于遏制脱离群众、脱离实际的官僚主义作风，具有极大的保障作用。制度具有稳定性和长期性。群众工作是常态工作、长期工作，只有走上制度化、长效化的轨道，才能避免群众工作中的短期行为和“作秀”行为。做好群众工作，加强党群之间密切联系，必须建立健全制度，认真执行制度，健全相关体制机制，使群众工作的运行更加规范化、制度化，不断提高群众工作的科学化水平。
总的来说，健全党员干部联系群众的工作制度，是新形势下改进工作作风、密切联系群众的内在要求，是提高群众工作科学化水平的重要举措。只有建立健全党员干部联系群众的工作制度，提高制度的执行力，切实发挥领导干部贯彻执行各项制度的表率作用，才能真正弘扬密切联系群众的优良作风，才能得到最广大人民群众的支持和拥护，才能永葆党的先进性和纯洁性，巩固党的执政地位。
当前群众工作问题主要出在制度建设上
当前，我们的党群、干群关系总体上是好的。但是，在党员干部密切联系群众方面也出现了一些新的问题和难点。主要问题有：一是一些党员干部群众观念淡薄，对群众没有感情，不愿联系群众。二是一些党员干部推进群众工作的方法简单，联系群众的渠道不畅，不能满足新形势下群众工作的新任务新要求，不善联系群众。三是一些党员干部缺乏不断学习的自觉性，缺乏正确把握复杂形势、解决复杂问题的能力，素质能力不强，不能联系群众。四是随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，党的群众基础也发生了变化，群众工作难度增大。这些问题的存在，既有党员干部的主观因素，也有体制机制等方面的客观因素。
就制度体制来说，影响党群关系的问题主要有以下几个方面：第一，制度体制创新滞后。比如，在干部管理体制上，中央2009年出台了 《关于建立促进科学发展的党政领导班子和党员干部考核评价机制的意见》，要求加强群众满意度的考核，但在实际工作中一些地方没有切实探索把党管干部和群众公认有效结合起来的体制机制，群众考核流于形式。在一些干部的思想深处，密切联系上级领导比密切联系下级群众更重要。在干部的考核体制上，偏重经济业绩考查，服务群众成效考评流于形式。第二，制度不完善，缺乏系统化。近年来，各地围绕深入基层、密切联系群众出台了一系列制度。但在制度建设上，往往比较重视实体性制度，而轻视程序性制度，许多制度在操作上缺乏明确的规定，而不能付诸实践。另外，在制度的内容上，个别制度多，系统性制度少，没有形成层次结构合理、权力配置均衡、内容协调耦合、链条环节承续的制度体系。在制度的设计上缺乏顶层设计、系统规划，往往是发现了问题才推出制度，疲于应付制度“漏洞”。第三，制度执行不力。制度的效力、威慑力取决于制度执行的程度。然而，当前我们很多行之有效的制度并没有贯彻落实到位，其中既有领导干部制度意识淡薄以及制度不完善、缺乏操作性的因素，也有我们对制度执行的监督检查重视不够的因素。一些地方对于违反制度规定的行为没有严格、及时地查处，致使种种制度成为摆设、流于形式。
健全制度体系使密切联系群众常态化
深入开展党的群众路线教育实践活动，不但要把群众观念内化于心、外化于行，而且要固化于制，建立健全党员干部联系群众的工作制度，这是新形势下坚持党的群众路线的重要课题。抓住了制度建设，也就抓住了即将开展的党的群众路线教育实践活动的关键。只有建立健全联系群众的各项制度，才能避免党的群众路线教育实践活动成为一种运动、流于形式，才能使党和群众的密切联系常态化长效化。可以说，制度建设的成果，是判断党的群众路线教育实践活动是否取得成效的关键。健全党员干部联系群众的工作制度，必须在加强顶层设计、系统规划的原则上，坚持突出重点、整体推进，继承传统、大胆创新，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。大体说来，必须抓住以下几个关键方面。
一要建立健全科学民主的决策制度。要创新党务政务公开制度，切实尊重群众的知情权、参与权、表达权、监督权。对涉及群众利益的重大决策和政策要走民主程序，进行可行性论证，广泛听取各个层次群众的意见和建议，切实把维护最广大人民群众的根本利益作为党和政府各项工作的出发点和落脚点。
二要建立健全党员干部联系群众服务群众制度。要大力推进基层各项公开工作，通过设置意见箱、热线电话和举报电话，利用电子政务等信息网络手段，方便群众了解情况、发表意见、进行监督。要完善党政干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，完善领导干部基层调研制度、下访制度，使其主动深入基层、深入群众，倾听群众呼声，解决实际问题。要把党员干部联系群众服务群众的情况作为民主评议党员、党性分析评议和考核评优的重要内容，加强对党组织和党员服务群众工作的督促检查，把群众是否满意作为检验党组织和党员服务群众工作成效的基本标准。
三要把党管干部和群众公认统一起来，切实推进干部选任制度改革。党管干部，是我们党长期坚持的一条根本组织原则。群众公认，历来是我们党选拔任用干部的一条重要标准。我国宪法规定，一切权力属于人民，领导干部的一切权力都是人民赋予的。权为民所赋，这是马克思主义的权力观，也是现代民主政治的基本内核。领导干部来自于群众，生活在群众之中，能力大小、素质高低，群众看得最清楚，心里最明白，最有发言权。建立以多数群众公认为关键标准的干部选拔机制，把党管干部和群众推选结合起来，这是把党的主张和人民的意志统一起来，充分保障人民群众当家作主的地位和权利，并最终巩固党的执政合法性的根本举措，也是破除官僚主义、加强党和群众密切联系的重要举措。
四要建立健全民意诉求表达制度。要通过民意调查、信息公开、听证会等具体制度，拓宽社情民意反映渠道。搭建各种形式的沟通平台，积极发挥各类媒体作用，重视各种社会组织在反映诉求、规范行为等方面的作用，使群众利益诉求表达逐步走入制度化、规范化、法制化的轨道。要建立健全信访制度，完善信访督查专员、领导包案处理信访大要案、领导接访及带案下访、首办责任制等制度，确保群众的信访诉求有结果、有反馈。
五要建立健全维护群众权益制度。要切实推进教育体制、劳动就业体制、收入分配体制、医疗保障体制、社会管理体制的改革，加快建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，让改革发展的成果为广大人民群众所共享。要完善矛盾纠纷排查调处工作制度，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合和相互衔接，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，最大限度地缓解社会冲突，减少社会对立，把矛盾解决在基层、解决在萌芽状态。要建立健全利益引导、约束、调节、补偿机制，坚决纠正损害群众利益的行为。
（作者系中国社会科学院党建党史研究室主任）
