【 编者按】：习总书记关于“把权力关进制度的笼子里”的说法一经提出，立即引起全党上下及社会各界的强烈反响，也带给人很多期许。“把权力关进制度的笼子里”，可以说是对权力与制度关系的形象概括，也是回归权力本质的必然要求。那么，为什么“把权力关进制度的笼子里”，如何“把权力关进制度的笼子里”，什么样的制度才能把权力关进笼子，在实践中又要处理好哪些与“把权力关进制度的笼子里”相关的关系等，都是需要我们搞清楚的。就相关问题，本刊记者特别采访了法学博士、最高人民法院副院长江必新。
《中国党政干部论坛》：习总书记在中央纪委第十八届二次全会上提出“把权力关进制度的笼子里”，随即引起全党及社会的关注或者说更多的是一种期待。您如何理解“把权力关进制度的笼子里”？
江必新：简单说，权力是一种政治上的强制力，是职责范围内的影响力和支配力。对权力而言，没有监督的制约和没有制约的监督，都是危险的。一个社会如果没有这种支配力或影响力，就会陷入混乱。但是经验告诉我们，如果不对这种权力加以限制和控制，它就可能发生异化。这是因为，就权力的属性来说，客观上具有较强的渗透性和扩张性，如果不为它设定法律上的边界，它随时都可能利用其控制的财富和暴力，不适当地膨胀起来，从而得以超越或凌驾于社会成员之上。就权力的效应来看，它具有使权力指向的对象服从掌权者的功能。正是这种服从的效应，使它有可能成为攫取利益的工具，有可能被用作满足个人私欲的手段。从这个意义上说，权力本身就存在着腐化的自然趋向。从权力的实现过程看，权力只有通过掌权者才能实现，甚至必须通过多层政府机构才能实现，换句话说，它必须通过众多的工作人员的活动才能实现。然而，作为权力实现的导体或中介的个人，由于认识、感情、品德或其他方面的不完善性，不可能百分之百地、绝对正确无误地按照权力的应有目的来运用它，权力随时都有可能被滥用或误用。再从权力的作用机制看，权力本身产生于社会，它是在社会发展中凝聚而成的。但是它一经形成，就具有相对独立性，并且有追求尽可能多的独立性的趋向，从而产生两种不相等的力量的交互作用，而权力的作用方向并非是固定的、单向的，它既可以起推动社会进化的作用，也可以沿着相反方向起作用。正所谓“现代国家是为了服务于社会而建立起来的，但是他又对这个社会构成威胁”。因此，不受制约的权力会导致腐败，必须建立完善的制约机制才有可能避免权力的腐化。
这里需要说明的是，权力本身并不代表一种绝对的价值，它本身是一个中性的或潜藏着若干可能性的影响力或支配力。它同社会需要和公共利益相联系，是为维护和实现社会需要和公共利益而存在的；另一方面，权力的运行过程是社会价值和社会资源的分配过程, 在这个过程中，一些掌权者可能利用手中的权力谋取私利。在普通人眼里，掌权者就是权力的化身，而每一个掌权者又是社会中的一员，与其他普通人一样。为此，对权力的监督和制约实际上是对掌权者的监督和制约。
《中国党政干部论坛》：正如您所说，不受制约的权力必然导致腐败，避免权力被腐化就要把权力关进制度的“笼子”。那权力会乖乖地“入笼”吗？倘若权力明知应“入笼”却总是在“笼子”口犹豫怎么办？
江必新：那肯定是不想更不愿“入笼”，所以才强调要“把权力关进制度的笼子里”。其实，早在1980年小平同志就说过，我们的“总病根”就是“权力过分集中”。解决这个“总病根”，在我国现阶段最有效的办法，就是在正确理顺党政关系的前提下，以权力控制权力，以权利控制权力，以民主监督权力，以法律规制权力。简单说就是这样几个关键词：分权（工）、民主、人权、法治、党政关系。
所谓分权（工）就是分散权力，防止权力过分集中，避免权力“一股独大”。分散权力在当今世界有两种情况，即权力分立和权力分工。权力分立（分权），是指国家权力不能集中于国家机构的某个部门或一部分人，而应当合理地分割成若干部分，由宪法授予不同的国家机构（部门）和不同的人们所执掌。法国哲学家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”而权力分工是在某一核心领导下的不同的国家机构相互监督与分工。我国全国人民代表大会制度就属于权力分工的范畴。分权或者分工的目的在于避免独裁者的产生。英国史学家阿克顿勋爵“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对的腐化”的名言就说明了“分散权力”的重要性。从技术层面上来说，分散权力是制约权力的前提。权力制约是指国家权力的各部分之间相互监督、彼此钳制，由此构筑一个关住权力的“笼子”，以保障公民权利。
再说民主。以“让公民与社会力量来参政督政”为主要内容的民主和分权（工）一样，能够强有力地约束权力，将权力这只怪兽锁入笼中。只有把权力放在民众的眼中去审视、去监管，人民所赋予的权力，才能为民所用，权力天然的兽性才会被制度所驯、为民众所服。对于权力监督，我国不乏规制，也不乏“高度重视”。但掌权者伤民现象并未真正得到扼制。究其原因，就是掌权者设计制作了“笼子”并掌管着“笼子”的钥匙，“笼子”看上去很美，却漏洞百出。权力来自哪里，掌权者就向哪里负责。这是职业道德，更是生存法则。相应地，关住权力的“笼子”由谁来设计，设计成什么样子，谁来掌控“笼子”的钥匙，是权力能否被驯服、能否心甘情愿待在“笼子”里、从而能否真正为民所用的决定因素。因此，把权力关进“笼子”，更要把钥匙交给人民。钥匙在人民手上，“让全体人民来监督”，变关猫的牛栏为制度的铁笼，迫使掌权者不得不成为公众的孺子牛，才算是真正实现了“人民当家作主”。
还有人权。人权可以划出权力的禁区，通过保护公民的生命权、自由权、人身权与财产权来划出一块政府权力绝对不得进入的领域，从而大大缩小了政府权力的活动范围。因此必须保证人民依法享有广泛的权利和自由。这就要求：一要在“广泛”上做文章。不仅保护人民私法上的权利，而且要保护人民公法上的权利；不仅承认国民的法定权利，而且要承认国民的基本人权与正当利益；不仅要不断扩大人民的政治权利，而且要不断扩大国民的经济社会文化环境权利；不仅要强化对自由权的保护，而且要强化对平等权的保护；不仅要保护当代人的权利，而且要保护子孙后代的权利。二要在“保证”上下工夫。其一为权利的行使提供必要的物质资源，其二使每项权利相应的义务或职责具有对应支持，其三有效防止权利遭受公共权力的侵害，其四切实保障权利的平等行使，其五健全权利受损的救济机制，使受公共权力侵害的私益得到及时赔偿或补偿。
再次是法治。“民主和法治可以被看作是克服国家与社会之间的矛盾的两种不同的方法。国家的建立对社会来说是必要的，但是它也代表着一种威胁。法治是要约束国家的权力，而民主则是要在行使国家权力的过程中动员社会。”用宪法和法律来规范权力，通过确立法治来对权力加以法律的约束，确保政府是法治的，而不是人治的。公元1215年，英国的一些地主联合起来，第一次成功用法律束缚君王，由此开创了法治驯化权力的先河。对权力的监督和制约，是任何法治形态的基本要义。破坏法治的最大危险一般情况下都来自权力，只有约束好权力，国民的权利和自由才可能安全实现。
最后一个是党政关系。区分党权与国权，正确处理党政关系，这是由我国特殊国情决定的。《中华人民共和国宪法》序言确定了中国共产党的领导地位。中国共产党对国家的领导权是政治、思想与组织的领导，因此，党权与国权是不同的。党对国家必须实行政治领导，但不能因此而使党凌驾于宪法和法律之上，使党行政化、司法化。只有正确处理好党政关系，才能从根本上优化对掌权者行使权力进行监督的条件与环境。
《中国党政干部论坛》：把权力关进制度的“笼子”，关键还是要看“制度笼子”的质地。您刚才说到变关猫的牛栏为制度的铁笼，我想起13年前江西省原副省长胡长清因贪污受贿被严惩，死前曾说“组织的管理和监督对我而言，如同牛栏关猫，进出自由”。习总书记谈到“把权力关进制度的笼子里”时要求建立“三不”机制。您怎样理解这个“制度笼子”？好的“制度笼子”应具备哪些特点？
江必新：要关住权力，加强教育、重视掌权者的个人德性固然重要，但更重要的是制度。小平同志就曾说过，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“制度好可以使坏人无法横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面……必须引起全党的高度重视”。这指出了制度的重要性，也强调制度必须是良善的。
一般来说，好的“制度笼子”具有以下特点：一是客观性。不能脱离和超越其产生的前提和条件，应当符合我国的世情、国情、社情、民情。二是代表性。必须体现多数人的整体意志和利益，应广泛听取各方声音，吸纳各种力量，集合各方才智，共同打造腐败的“终结笼子”。三是严密性。我们党一直致力于探索加强制度建设和教育防范工作。但是现有的一些法规制度，有的相对滞后或过于笼统，有的虽然建立了一些相应的制度，但落实的力度不够。当务之急是要编织更为坚实、合体的“制度笼子”，彻底解决“牛栏关不住猫”的问题。四是可操作性。不仅在实体内容上切实可行，在程序上也要简易方便。五是刚性。事实上，用来关权力的“笼子”一直都有，但或许是看管“笼子”的人不够尽职或者不独立公正，致使权力从笼内轻易窜出，为所欲为，从而导致用来关权力的“笼子”成了“纸笼子”。
《中国党政干部论坛》：编织好更为坚实、合体的“制度笼子”以解决“牛栏关不住猫”的问题，您认为重点应进行哪些相应的改革和完善？
江必新：首先是优化权力。不科学不合理的权力结构，是“纸笼子”。“纸笼子”是关不住权力这只猛虎的。党的十七大报告提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是对改革开放以来我们党在探索权力制约和监督机制方面的重要经验和实践成果的总结，是对权力结构和运行机制认识的进一步深化，对于规范权力运行、从源头上防治腐败，对于深化我国的政治体制改革，意义重大。当前在优化权力内部结构的同时，也要优化权力行使的外在环境。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中已有明确规定。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政管理去解决。
第二，职权法定。“行政机关是法律的产儿”，权力在形式上只能来源于法律，由法律规定。法律应当规范权力的运行，为权力运行设定明确的范围、条件和界限。国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调指出,行政执法要在“法定的职权范围内实施”。掌权者必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。这与“凡法律没有禁止皆可为”的公民权利不同。职权法定，越权无效，是公法的主要原则之一。凡法律没有授予的，掌权者就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。
第三，合法合理。合法性原则，是指权力的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。德国近代行政法学的奠基人奥托·迈耶把行政合法性原则分解为法律优先原则和法律保留原则。法律优先原则要求行政机关不得实施与法律规定不一致的行为，任何行政行为若与法律规定相冲突则无效,该原则亦称为消极的依法行政原则；法律保留原则要求行政机关的行政行为必须有明确的法律授权，否则不得行为，因此该原则亦称为积极的依法行政原则。由于自由裁量权的大量出现，为防止权力的滥用，应当为权力的行使设定正当目的及合理基准与要求，因此合理性原则也随之出现，并成为合法性原则的延伸或拓展。国务院《全面推进依法行政实施纲要》对行政机关合法合理行政提出明确要求。
第四，程序正当。“把权力关进制度的笼子里”尤其要注意设置程序“笼子”。通过设立具有高度正当性的程序，通过赋予利益相关方充分的程序权利，通过科学、有效且符合规律的管理，通过有效而理性的层级监督和外部监督等，确保掌权者正确行使权力。这些程序包括听取意见、利益回避、平等对待、兼听则明、公正高效、便民利民等。当前我国在设置程序“笼子”中，应重点关注参与原则和公开透明原则。
第五，有效监督。对权力的监督，从监督主体上看，可以分为利害关系人的监督、专门国家机关或者机构的监督和社会舆论的监督。在所有对权力的监督方式中，来自利害关系人的监督是最好的监督。因此，必须充分赋予利害关系人以知情权、参与权、表达权、协议权、异议权、请求救济权等权利，确保其理性、有效、适度参与决策及其执行程序。“制度笼子”一旦制定出来，包括制定者都不能随心所欲去违反。因为好的制度，必然以强制性为后盾，必然以科学分工的“专门机构”有效权力制衡为保障，确保掌权者的意志不得凌驾于法律和人民之上。专门国家机关或者机构的监督包括司法监督、行政监督、监察监督、审计监督、舆论监督等。其中最为重要的是司法监督。应为司法机关依法独立公正行使职权创造体制条件，并设置高度正当的司法程序。司法的性质、功能和使命，要求司法主体必须具有中立性，而司法的中立须以确保司法机关独立行使职权并有足够的能力抗拒任何形式的干扰为条件。在中国，对司法的干扰，不仅来自“金钱”和“权力”，还来自“人情”和“关系”，这种国情和现实，使中国的司法所面临的干扰风险非常大，必须进一步推进司法体制改革和制度完善。需要说明一点，即使是专门国家机关或者机构的监督者自身也要受到监督，而且要受到更加严格的监督。也就是说，在强化监督的同时要防止监督权的滥用。习总书记说打铁还需自身硬，要用铁的法律纪律打造监督队伍，以保证监督者足够“铁”，足够“硬”。
第六，问责制度。问责制已经成为世界通行的政府管理机制。问责制的本质在于对权力的违法或不当行使进行责任追究，体现了责任政府的原则。问责制是现代国家强化和明确责任、改善国家治理的一种有效制度，是民主政治的本质要求，正如潘恩所说:“一切授予的权力都是委托，一切僭越的权力都是篡夺，政府权力来自人民，必须对人民负责。”国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
《中国党政干部论坛》：习总书记提出的“三不”机制，可以说是标本兼治、惩防并举的反腐倡廉体系的制度化标准。如何让“制度笼子”发挥其应有的作用呢？
江必新：重点要处理好五个方面的关系。其一，限制与激励。当“制度笼子”建设得愈加健全并执行有力，权力才会老老实实地待在“笼子”里。当然，权力并非恶之滥觞，把权力关进“笼子”里，不是让权力躺在“笼子”里“睡大觉”无所作为，也不是打压掌权者，而是让掌权者不专权、不越权、不谋私的同时，通过“制度笼子”的约束，激励掌权者更好地承担责任，让权力恰如其分地发挥作用，实现其取之于民、用之于民、造福于民的价值。其二，他律与自律。权力是人民赋予的，只能用来为人民服务，否则就是权力异化。把权力关进“制度笼子”里的关键就是你说的“笼子”的质地，变关猫的牛栏为制度的铁笼，变依靠个人自觉的软约束为依靠刚性制度的硬制衡。当然，制度的刚性他律不否定掌权者的自律，他们应树立权力是人民赋予的观念，正确对待组织；树立领导就是服务的观念，正确对待群众；树立做官就是奉献的观念，正确对待个人；树立权力必须受到制约的观念，正确对待监督。特别重要的是，要让掌权者意识到他不会永远拥有权力。其三，自上与自下。“把权力关进制度笼子里”恐怕绝不是单靠上层的施压就可以做到，也需要全民监督局面的形成。小平同志总结“文化大革命”的教训，把人民监督作为一项制度提出来，强调“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”。如果说“把权力关进笼子”作为一个政治目标，“分权”就是把“笼子”里的权力分散并使之相互制约，而“自下”的监督就是“把权利放出笼子”，让公民和社会的力量构成一道坚不可摧的“监督笼子”。其四，“老虎”与“苍蝇”。党的十八大提出“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”。习总书记指出要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打。这里实际上有一个“大”与“小”的辩证法。也就意味着，制度的“笼子”既要关“大”权力也要关“小”权力。但是这并不否定我国目前权力监督的主要对象仍然是“打老虎”。其五，“常”与“长”。权力天然具有腐败的倾向，即便有“制度笼子”的震慑，也按捺不住有些掌权者蠢蠢欲动的心，总想挑战一下“制度笼子”的权威。要让权力在制度的“笼子”里安分守己，正如习总书记所言：“反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键就在‘常’、‘长’二字。”一个是经常抓，唯有经常性地敲打掌权者，才能让权力时刻保持警醒；一个是长期抓，唯有长期性地拒腐防变，才能清除权力妄为的土壤；也唯有“常”“长”二剑同时出鞘，“把权力关进制度的‘笼子’里”才不会沦为“运动式”、“一阵风”，“上有政策、下有对策”之类的权宜之计。
《中国党政干部论坛》：非常感谢您接受本刊采访。
