专家：
张俊伟 国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员
刘立峰 国家发展和改革委员会宏观经济研究院投资研究所研究员
陈新平 财政部财政科学研究所金融研究室研究员
陈 耀 中国社会科学院工业经济研究所研究员
温来成 中央财经大学财政学院教授
就在美国城市底特律因“收不抵债”而申请破产后不久，我国新一轮地方债审计风暴全面展开。从此前已公开的数据可知，当前我国实际上已有一些城市“收不抵债”。如果此次审计署摸底结果显示，地方债规模进一步加大，那么这些严重“收不抵债”的城市会面临如底特律一般的破产命运吗？而在推进城镇化的背景下，需要大量资金投入的城市又该如何避免“收不抵债”？本期《新型城镇化周刊》特邀多位专家对此进行解读。
8月份，一张审计政府性债务的大网在全国铺开。这张网将覆盖中央、省、市、县、乡五级政府。新一届中央政府此番大规模的“摸家底”之举备受瞩目。
近来，各界对我国地方债风险的担忧日益加剧。从已公开的数据不难发现，地方债风险呈上升趋势。
今年6月份，国家审计署公布的2012年11月至2013年2月对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况的抽查结果显示，如加上政府负有担保责任的债务，2012年有16个地区债务率超过100％。其中，债务率最高的达219．57％。不仅如此，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181．70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10％，最高的为16．36％。
审计署的调查还显示，在抽查的36个地方政府中，超过半数地方政府指望卖地还钱，21个地方政府承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额有7746．97亿元，占这些地区债务余额的54．64％。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务，需偿还本息2315．73亿元，为当年可支配土地出让收入的1．25倍。由此来看，上述省市实际上已“收不抵债”。
此外，当前一些地方政府以推进城镇化为名，不惜背负大规模的债务进行固定资产投资和城市建设。在此背景下，地方债风险进一步加大，“收不抵债”的城市也可能随之增多。
那么，如果此次审计署摸底结果显示，地方债规模进一步加大，一些严重“收不抵债”的城市会面临如美国城市底特律一般的破产命运吗？ “城市破产”的做法对于一座城市的发展来说，是利还是弊？在城镇化推进的过程中，需要大量资金投入的城市又该如何避免“收不抵债”？
针对这些问题，中国经济时报特邀国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟、国家发展和改革委员会宏观经济研究院投资研究所研究员刘立峰、财政部财政科学研究所金融研究室研究员陈新平、中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀、中央财经大学财政学院教授温来成等五位专家对此进行详尽解读。
中国城市会破产吗？
在现有体制下，我国目前不会出现城市破产的现象。我国政府是强政府、大政府，政府拥有庞大的经济资源，在偿还债务方面回旋余地较大。
中国经济时报：从8月1日开始，全国审计机关对中央、省、市、县、乡五级政府性债务展开新一轮摸底和测评。如果摸底结果显示，地方债规模进一步加大，一些严重“收不抵债”的城市会面临如美国城市底特律一般的破产命运吗？目前，我国一些高负债城市已无法按期偿还债务，但为什么没有破产呢？
张俊伟：不可否认，当前我国一些地方政府在偿还债务方面，面临不小压力。但对此要具体分析。一方面，我国政府是强政府、大政府，政府拥有庞大的经济资源，在偿还债务方面回旋余地较大。比如说，地方借款建设的高速公路，通过收费可以为偿还债务提供稳定的现金流；即便有些路段建设超前，但长期看偿还贷款是没有问题的；另一方面，政府借款从事的项目通常需要较长时间才能收回成本，而平台贷款的期限却只有3到5年，这样就出现了严重的期限错配现象。上述两个特点，可以解释目前为什么一些地方在按期偿还债务面临很大压力，却仍然没有破产的原因。
刘立峰：地方政府的资不抵债跟企业不太一样，中国跟美国的地方政府也有所差别。美国的底特律，其发展过程中很多资产已经卖掉，而中国的城市发展时间短、发展快，资产增值也快。所以在中国，任何城市都不存在资不抵债，这点跟美国有很大差别。
陈耀：目前的确有一些城市债务规模偏大，超出了本身的承载能力。但在我国现有体制下，应该说这类城市不会如底特律那样破产。美国是联邦制国家，有自己独立的核算体系，因此可以实行城市破产，但在单一体制的国家实行不了。
温来成：在我国，无论是从行政管理体制，还是从目前的财政管理体制、法律制度上来讲，都没有像底特律那样由法院宣布进入破产程序的制度安排。我国是单一制国家，国务院对地方各级政府都具有领导的职责。现在地方债的成因比较复杂，地方政府负债不完全是地方政府的责任，有一些也与中央政府有关。在目前的体制下，不能把地方债的责任全都推给地方政府。
中国经济时报：“城市破产”的做法对于一座城市的发展来说，是利还是弊？
张俊伟：如果政府无法按期偿还债务，首先应当对当地政府拥有的资产进行处置、变卖等，以筹集部分款项。很难想像，地方政府一方面面临财政破产边缘，向上级伸手求助；另一方面却仍然能够拥有高档的宾馆、豪华的办公场所、超标的办公条件。其次要进行债务重组。明明知道对方还不起钱，仍然大度地借钱给别人，债权人作为借贷交易的另一方也负有相应的责任，也应该承担部分损失。企业破产的一项重要内容，就是进行债务重组，通过冲销部分债务、重新安排债务期限以最大限度盘活企业的市场价值。这个过程通常也是债权人确认贷款损失，减计风险准备的过程。既然是搞市场经济，借款给个人、企业可以出现违约，可以出现投资损失，为什么借款给政府就不能有损失呢？
从上面分析可以看到，无论是政府方面的调整，如变现部分资产、削减政府开支以挖掘政府收入潜力；还是债务重组、适当减轻政府的债务负担。从长期看，对于政府改善管理、轻装前进都是有利的。
刘立峰：中国不是联邦制国家，而是集权式国家，中央政府对地方政府天然具有责任。若出现无法还债的情况，美国联邦政府可以不管，但中国中央政府不能不管，所以最后的结果肯定是全民买单，中国城市不会破产。
其实，城市破产并不是政府倒台，只是政府债务进行重组，让政府重新活起来。这种破产可以叫债务重组，政府依旧存在，城市依旧需要发展，百姓要继续生活。这跟企业情况不同。
温来成：无论是当地老百姓，还是地方政府，都不愿意看到“城市破产”的结果。我们要通过法律制度建设，有效防范这种结果的出现。但在市场经济条件下，地方债或多或少会出现一些问题。目前中央已经采取措施来清理、清查地方债务，下一步要加强制度建设，更好地防范城市政府“收不抵债”现象的发生。
城市如何避免“收不抵债”？
把地方债的发行、使用和偿还纳入法制化、规范化的轨道；改变主要依托土地财政的城市化筹资机制；将社会资本引进到城镇化建设中来。
中国经济时报：当前，我国很多地方都将城镇化作为拉动经济增长的新动力，为此不惜背负大规模的债务进行固定资产投资和城市建设。你如何看待上述做法？
张俊伟：从财政管理的角度看，我国城市化快速发展的制度依托是土地经营。各地把土地征用过来，经过整治后再高价出让出去，用于发展商业和商品房建设。由此每年给政府带来巨额的收入。正是依托这部分收入，地方政府才得以高标准建设开发区，超前建设城市基础设施，为“招商引资”提供巨额补贴。
但这样做也带来了一系列弊端，主要表现在：在土地出让价格快速上涨的背景下，新购房群体成为城市化成本的主要承担者，导致城市化成本与收益分配不对等；住房价格畸高加重了购房者的经济负担，也导致经济出现泡沫化的危险；强制性代际转移挤压中老阶层储蓄，为老年贫困问题埋下伏笔；高房价阻碍了外来人口在城市落户，阻碍了人的城市化，最终背离了“城市经营”的初衷。
从各地具体情况看，除了高速公路建设之外，地方债多以土地出让收入作为还款来源，其实质就是对未来数年土地出让收入的透支，客观上起到了固化既有城市化筹资机制的作用。从资金使用角度看，由政府主导的城市化模式也产生了政府建设项目不合理、资金使用效率低下的现象。底特律政府的破产更是警示我们：要注重提高政府建设项目的效益。正反两方面的事实充分证明，要推动城市化健康发展，必须改变这种主要依托土地财政的城市化筹资机制。
刘立峰：对此，我认为需要从两方面来考虑：一方面要促进发展，另一方面要约束风险，规范行为。现在很多国外城市都有借债的现象，只是他们采用更加阳光、透明的一种方式。而我国城市借债都是地方政府的融资平台在做，债务信息并不是很透明。要想约束地方债风险，债务信息公开透明很重要。
此外，我国一些城市之所以敢大规模举债，主要还是因为有偿还基础，比如当地经济增长快、税收有保证、有土地收入和国有资产等。
陈耀：靠债务来搞建设，推进城镇化是没错的，问题在风险控制上。城镇化建设的资金可以通过向社会发债来募集一部份，这是国外通行的做法，但债务规模一定要严控。推进城镇化不能冒进，不能过度超前建设。城镇建设的速度和规模一定要和发展的阶段持平，负债规模和偿债能力要相适应。这是基本原则。地方政府要明确这个责任。
温来成：地方政府这种做法，既有客观方面的原因，又有主观方面的原因。从客观方面来看，我国目前处在城镇化快速推进的历史时期，而推进城镇化首先应解决基础设施建设问题，为进城农民工以及现有城镇居民提供良好的公共服务。一些地方政府在现有财力不足的情况下，就采用借债的方式来进行基础设施建设。从主观方面来看，一些地方政府存在程度不同的追求政绩工程、形象工程的现象，各个地方在GDP增长方面相互攀比，导致在财力不足的情况下，通过举债来进行地方公共设施的投资建设，致使地方债规模增大。
中国经济时报：在城镇化过程中，如何做才能保证既能推进城镇化又能避免 “收不抵债”情况的出现？
张俊伟：对于如何完善目前的城市化融资机制，已有大量的理论探讨。主流观点是推行房产税，用房产税收入取代土地出让金。但深入考察发现，房产税、土地出让收入存在的依据、运行机制是完全不同的，现实中很难做到用房产税取代土地出让收入。可行的选择，还是统筹利用两种收入，构建起新型的、体现中国特色的城市公共收入体系。但如果两种收入并行，就必须完善相关制度设计，遏制由于政府权力缺乏制衡可能带来的加重居民负担情况的发生。
与此同时，要完善债务管理制度。 “开前门、堵后门”，把地方债的发行、使用和偿还纳入法制化、规范化的轨道。通过增加债务透明度，加强债务运行的监督，遏制地方政府非理性的举债行为和非理性的投资行为，切实防范财政风险。
刘立峰：当前，要约束地方政府过度举债的行为。一是自上而下的管理。中央政府要给地方政府套上约束的“套子”，限定其债务规模的比例。另外有能力发债的城市可以发债，但没能力的城市，中央政府要转移支付，限制其发债。二是自下而上。地方人大和地方公众要有对地方政府举债搞投资建设的发言权。三是金融机构要有监督。将来这几个方面都要制度化。
陈耀：首先，我认为还是要量入为出，这是最基本的原则。另外，推进城镇化，既要发挥政府的作用，也要发挥市场的作用。特别是要吸引民间投资来参与城镇化。在我国，一些欠发达地区的融资能力、手段以及思路都有所欠缺，仅靠自有财力去融资，这是不行的。应该在很多领域去吸引社会资金、民间资本。比如供水、污水处理、垃圾处理，包括一些交通项目等都可以适度让民间资本介入。但总的规模一定要控制，速度不能过于超前，要与整个经济发展相适应。
温来成：无论从我国目前经济社会发展水平，还是从其他国家城镇化过程中的经验来讲，城镇化的基础设施建设尽管是一种公共服务，但是不能走由政府包办的老路。
这几年政府债务庞大的原因之一是地方政府在思想上总有一个导向，就是这些设施该由政府来建。因此，民间资本以及社会资本进入这个领域比较困难。我认为，我国大规模的城市建设还是要尽可能地利用市场机制，尽最大限度利用民间资本，包括国际资本。而政府的责任应该是承担普通道路以及防洪设施、环保、绿化等没有任何收益的、企业和个人都不愿意投资的项目。凡是有一定收益的项目，都应尽可能推向市场，推向社会，尽可能吸引民间资金进行投资。将来我们应该走公私合作的道路，一方面适应我国城市化发展的需要，另一方面可以防止地方政府大规模举债，背上沉重的债务包袱。
陈新平：城镇化过程中最重要的一点是基础设施建设。目前我国整个经济形势不好，经济发展速度放缓，地方政府过去主要通过土地出让金来筹集基础设施建设资金，现在因为要控制房价过快上涨，所以地方政府靠大量出卖土地来筹集城镇化资金恐怕要受到很大影响。
我的主要观点是，城镇化建设如果只凭地方政府财力是远远不够的，需要引进社会资本，或者说私人资本，参与到城镇化建设中来。这样一方面可以减少地方政府财政压力，同时也是市场化运作方式。社会资本进入城镇化建设当中，肯定要获取利润，同时要规避市场风险和金融风险。这和政府用财政资金直接来提供公共服务，直接进入基础设施建设不一样。因为地方政府往往追求政绩工程、形象工程，其投资决策往往没有经过很好的规划。很多钱投进去恐怕是没有效率的。因此，政府应该鼓励社会资本进入城镇化建设当中。
当然，这里面要做一些制度化的设计。西方有一个很成熟的做法，叫做“公私合作关系”。例如，城市基础设施建设引入私人资本，让他来投资、建设、运营和维护。其中有一种模式叫BOT。这种模式在我国已经实行20多年。比如说，一个污水处理厂，地方政府可能因为没有管理经验，或资本不足，就要引进私人资本。让私人资本来进行厂房设施的基础建设；接下来进行运营；经过若干年的运转之后，把这套资产无偿转给政府，或者政府支付一些对价。BOT的好处是引进社会资本，把社会资本经营管理、控制风险的经验带进来。其实就是把政府的资源优势和私人资本的经验管理以及控制风险的能力结合起来，来提供公共服务。因此，要进一步推进这种公私合作模式，同时要进一步从中央层面加强制度和立法方面的工作。
