官僚是传统社会的主导力量

对于从秦汉到明清这一长达二千多年的社会性质，中国学者一直试图发现一个能够最契合实际、具有高度概括力的概念来命名。先是在上世纪40年代，王亚南先生提出“官僚政治”和“官僚社会”之说；大约十年前，“'潜规则'概念之父”吴思先生提出“官家主义”概念；近年也有学者，提出可用“官治主义”。李慎之先生曾经主张用“皇权专制主义”，但皇权专制仍需通过选拔和任用官吏去实行，因此实质相通。

综观这些概念，核心都是“官”。这也说明一个问题，即大家都把目光聚焦在“官”上，都注意到了官僚是传统社会的主导力量。

与今天相比，中国古代官僚有三个特点值得注意：一是“皇权不下县”，即政府基层组织只到县一级，县一级以下主要靠乡绅自治。二是管的事情不多，地方官吏主要管两件事：财政、司法，在省级，便是有布政使和按察使，在县一级便是县令一般要配两个秘书--钱粮师爷和刑名师爷。三是官吏的数量并不太多。中国历代在职官员人数，按明末学者朱国桢的说法，汉代是7500多人，唐代是18000多人，宋代是34000余人，明末为24000余人。而清代的数字更准确，因为现在仍留有各个时期的全国官员名录，统计结果大致是27000人。这些数字，一般是指行政系统的文官数量，军队武官未计在内。

既然具有上述特征，为何官僚能成为社会主导力量？这主要是因为他们是公权力的代表，是社会秩序的提供者。社会秩序后面是社会博弈规则，而官僚集团则是社会规则的制定者和执行者，规则如何制定和执行，可以影响每个人的命运，其思想、行为的影响力也就可想而知。在公权力得不到有效制约的情况，官僚集团就形成许多坏思想，发展出了许多坏习气、坏作风，这些通常都被看作是官僚主义。显而易见，官僚对社会生活介入越深，控制的资源越多，公权力受实际约束越小，则坏思想、坏习气、坏作风就会越多，官僚主义也就会越严重。

官僚主义甚至损害国家主权

官僚主义的表现形式，可以概括为二十种、三十种乃至百种千种。毛泽东曾经指出，有一种“走上非常危险道路的官僚主义”，其具体表现为“违法乱纪，压制民主，欺凌群众”、“作奸犯科，害党害国”等等。历史上，官僚主义也有诸如此类的表现，其危害甚至更大，因为官僚处理的不仅是国内事务，还要代表国家处理对外关系，在处理对外关系时仍持严重的官僚主义态度，有时就会损害国家利益，甚至损害国家主权。

众所周知，《南京条约》是近代中国丧权辱国的条约。不过，这个条约除了割地赔款的条款之外，还有一些隐藏复杂历史信息的条款。比如第十条，英文写有这样的内容：“a fair and regular tariff of export and import customs and other dues, which tariff shall be publicly notified and promulgated for general information”，中文意思是进出口关税要明确，不得随便加重多收，关税则例要公开。海关要征税，对进出口商品的税收标准都有明文规定，比如茶叶出口一担征税银1.279两、棉花进口每担征银0.298两之类，而且这个标准也是公开的，不仅清政府订有《商税则例》，而且为了使商人清楚知道交多少税，通常还要树立木牌以示公告的。那为什么英国人要在《南京条约》里写上这样的条款呢？原因是大清海关官吏的官僚主义，按1830年12月24日英国在华商人递交下议院的请愿书中的说法，“从一艘外国船到达时起，它的业务就受到海关低级官吏们为了勒索非法征课而起的借故留难”，让英国人吃尽苦头。由此引发诸多纷争，英国人为此不断抗议，在1793年马戛尔尼使团和1816年阿美士德使团访华提出的要求中，均有这方面的内容，不过未能解决，所以到《南京条约》签订时，英国人就写入了这一条。

英国全权公使璞鼎查在《南京条约》签订后的一份照会中曾经强调：“以粤海关与随带之衙役，左右勒索，额外苛求，以致正饷加倍三四。系英人不服，致启衅之大端。”璞鼎查以此来为发动侵略战争辩护在逻辑上是站不住脚的，侵略就是侵略，没有可以辩解的理由。但是，英国人在这里正式提出战争的起因是因为英国人对海关官吏官僚主义的不满，而当时的大清帝国官僚竟然无法对之进行反驳--实际上大清帝国官僚对此心知肚明，完全默认。这也说明官僚主义的确在外交关系中起了很坏的作用，不仅破坏了国家形象，也惹来外交纷争，甚至对战争的发生负有一定责任。不仅如此，官僚主义甚至进一步损害国家主权。

关税自主征收权，本是国家主权的象征。《南京条约》签订以后，在税则修订过程中，由于英方对大清帝国官僚主义的不满，要求税则修订时他们要参与，由此演变成双方协定关税，使中国部分丧失主权。再后，大清帝国官吏的官僚主义再度引发不满和纠纷，最终海关聘请外国人管理，虽然清政府仍然享有人员任命的最终决定权，但毕竟海关权力由外国人掌控，在当时复杂的国际环境下，对国家的利益和主权都有不良影响。

塑造公务员的公共服务精神

官僚主义危害巨大，其表现形式又极复杂，治理就显得很不容易。官僚主义是官僚政治的必然产物。治理官僚主义，需从治理官僚政治着手。不过，中国传统的治理方式，都有不足。比如朱元璋，曾制定和颁布一份反腐教材，名为《醒贪简要录》，苦口婆心教导官吏，以期唤醒他们体恤百姓的良心。教材中说，农民很辛苦，“鸡鸣而起，驱牛秉耒而耕”，“炎天赤日，形体憔悴”；士兵也很辛苦，工资不多，而“披坚执锐，卧雪眠霜，不胜劳苦”；唯独官吏们最轻松，“各衙门吏员止是书写，夏坐凉房，冬居暖室，比当军、当站的十分安闲”。如果官吏们还有良心，就不应该“贪赃坏法，百般害民”。但官吏们的良心并没有被唤醒。为了肃贪，朱元璋也采取严刑酷法，对贪官污吏实行“剥皮实草”的残酷手段。尽管道德教育和严刑酷法并行，治贪效果并不理想。这说明，传统官僚政治有其内在逻辑，传统的治理模式难有效果。

孙越生先生1980年在为老师王亚南的名作《中国官僚政治研究》一书再版所写的序中，提出历来统治阶级防治官僚政治流弊的办法，按其实践成效，按其从人治向法治过渡的程度，可以分为五等：最低级的，是提倡清官廉吏的贤人政治；较低级的，是惩治贪官污吏；中庸的，是实行一套自我调节和防患于未然的措施，比如地方官经常迁调以免与豪强劣绅勾结等；较进步的，是对帝国百官的权力从体系外部而非内部加以强制性的限制，即君主立宪制；最激进的，是以资产阶级民主政治取代君主专制的官僚政治，以法治取代人治。但他同时认为，“资产阶级民主政治迄今为止，并没有消灭官僚主义”。

美国大概可以看作是孙越生先生所说的“资产阶级民主政治”的代表。不过，美国历史上的确也曾有过官僚主义严重的时期，直到1883年，国会通过了《一项管理与改善美国文官制度的法令》（即《彭德尔顿法》），公务员法逐渐完善之后，官僚主义才逐渐被克服。彭德尔顿法确立了美国公务员制度的三个原则：一，公务员录用依据考试和考评依据功绩原则；二，职务常任原则，即联邦政府官员分成两个集团一一职业文官与政治官员集团，前者通过竞争考试被选用，成为终身任职的官员，不与总统共进退；三，确立文官“政治中立”原则，防止文官在执行政策时具有政党倾向。

官僚主义表现形式虽然多样，但究其实质，都是违背其作为公共服务人员本应具备的公共服务精神。所以，治理官僚主义，关键在于塑造公务员的公共服务精神。要塑造公共服务精神，首先肯定是要有一个符合现代政治文明要求的公务员制度，以制度培育精神、规范和引导行为。再者，要重塑公务员的心智结构，让其成为具有现代政治文明理念的公民。在从传统到现代的转型过程中，人的心智结构的转换和重塑至关重要，重塑人的心智结构比重建一套新制度更难，世界各国转型不成功者，失败都在制度易建而心智结构不易改变。只有公民的心智结构符合现代文明要求，现代转型才能成功。