（原题：国外政党立法情况研究）

政党是现代政治的核心，政党政治是国家政治的主要表现形式。对政党及其活动进行立法，关系到国家国体、政体和社会政治的稳定。一般而言，国外涉及政党问题的立法活动是一个国家制定关于政党及其活动的法律条文，以给予政党法律地位和权利并对其进行法律约束和管理。广义上说，包括体现在宪法和法律中对政党及其活动所作的各种规定；狭义上讲，只是指国家对政党制定的专门法律，通称“政党法”。本文探讨的是广义的立法活动。作为一种社会政治实践，国外的政党立法反映了政党法治化进程中的许多问题，对我国不乏启示借鉴意义。

一、国外政党立法进程

（一）萌芽阶段：18、19世纪至二战结束前

这一阶段，仅有屈指可数的几个国家在宪法中对涉及政党的问题有所规定。

在18、19世纪，即使是在政党政治起源较早的西方国家，也仅仅把政党视为结社组织。虽然少数国家出现了政党立法的早期萌芽，但几乎没有相关法律对政党的合法地位予以承认，而主要表现在以下方面：一是专门立法以镇压、反对政党活动。如美国联邦党人在建国初期利用控制国会之机，以反法备战的名义制定了四项法律，通称“外侨与叛乱法”，打击亲法反英的民主共和党；1878年俾斯麦提出的《镇压社会民主党企图危害治安的法令》等。二是体现为涉及私人权利的关于结社自由的宪法条款或法律原则。如1831年颁布的比利时王国宪法规定，“比利时国民有结社的权利，这一权利不受任何措施的妨碍”等。

（二）兴起阶段：二战结束后至冷战结束前

国外政党立法首先在西方国家兴起，少数发展中国家也启动了政党立法进程。这一时期，约有50多个国家在宪法中规定了关于政党问题的条款，仅有一二十个国家颁布了政党法。值得注意的是，在发展中国家里，大多数的拉美国家普遍通过宪法确立了政党的法律地位。

二战结束后，西方国家民主运动高涨，政党在国家政治生活中的作用日益突出。西方国家需要通过赋予政党法律地位，对政党活动实行全面、有效地调控，从而调整政党与社会以及各政党之间的利害关系。1947年12月，意大利颁布新宪法，第49条规定“为了采取各种民主方法帮助决定国家政策，一切公民均有自由组织政党之权利”。1949年，联邦德国通过了《基本法》，确立了政党在国家宪法机构中的地位和作用；1967年制定政党法，1983年又对政党经费问题进行立法。1958年法国颁布第五共和国宪法，规定“各政党和政治团体协助选举的进行。各政党和政治团体自由地组织并开展活动”。1978年，西班牙颁布的宪法第5条规定，“各政党体现了政治多元主义，可以提出和表达人民的意志，是政治参与的基本工具”。可见，这一时期西方国家的政党立法旨在将政党纳入国家政治体系，使之在社会运动此起彼伏的形势下，发挥疏导民意、缓和社会矛盾的作用，并在一定程度上促进了民众参政权利的扩大。

与此同时，少数发展中国家在二战后实现了民族独立和解放，也需要通过政党立法阻止、限制某些政党的发展，并给予另一些政党主导性的地位和权利，以维护和巩固新建立的国家制度。1974年生效的缅甸宪法规定，“国家应只采取一党制。缅甸社会主义纲领党是唯一的政党，它应领导国家”。1976年通过的阿尔及利亚宪法规定，“阿尔及利亚体制建立在一党的原则基础上”，“民族解放阵线是国家的唯一政党”。除宪法赋予政党明确的法律地位外，墨西哥、土耳其、巴基斯坦、泰国、韩国和印度尼西亚等一些发展中国家还制定了政党法，其巩固国体、政体的意图十分明显。1980年土耳其军人接管政权后，解散了一切政党，为防止旧党重建和规范新政党的活动，不但新宪法中列入了有关政党的条款，而且1983年时还根据新宪法制定了政党法。1973年，印度尼西亚政府对当时的政党进行整合，原各伊斯兰教政党合并组成建设团结党，其他政党组建了印尼民主党，部分专业性群众团体合并到专业集团。据此，印尼国会1975年通过了政府关于政党和专业集团的法令草案（即政党法），将建设团结党、印尼民主党和专业集团在法律上固定下来。1981年泰国颁布第四部政党条例，对政党组建、登记、财务以及解散等内容进行了明确规定。

（三）发展阶段：冷战结束后至今

据不完全统计，冷战结束以来，世界上通过宪法或宪法性文件对政党进行立法的国家已经激增到123个，颁布和实行政党法的国家也增加到90多个，许多国家还颁布了有关政党问题的单行性法规，或在其他立法活动中对政党运作进行了法律性质的明确规定。可以说，世界政党立法进入了一个活跃发展的新时期。

这一时期最显著的特征是大量发展中国家对政党进行立法。20世纪80年代末90年代初以来，“多党制浪潮”席卷全球，众多原来坚持一党制的发展中国家改行西方多党制。国家政体的急剧变化，使得许多国家在重建政治体制和制定新宪法的过程中，政党立法活动十分活跃，主要有以下特点：一是以非洲、转轨的前苏联东欧社会主义国家为代表，众多发展中国家成为政党立法活动的“高发区”。从第一个社会主义国家诞生至今，没有一个社会主义国家制定过政党法。但是，苏东剧变后，几乎所有的转轨国家都制定了政党法。与此同时，非洲的许多原一党制国家不但在宪法中规定实行多党制，承诺给予各政党平等地位和权利，而且大部分颁布了政党法。二是大多数发展中国家在政党立法过程中，采取了模仿和向西方国家“靠拢”的做法。有些转轨国家甚至在政治体制转变的初期，直接套用西方法律、制度制订了本国有关政党问题的法律法规。有的非洲国家则是在西方大国干涉下，颁布并实施了新的宪法和政党法。三是近年来，一些国家执政当局从维护稳定、促进发展特别是治理多党无序竞争的角度出发，务实地开展政党立法活动，对原有的政党法律法规进行了修订，从而使政党立法活动进入一个自觉的过程。这些国家通过政党立法规范政党竞争，建立政治秩序，旨在使多党竞争向良性、可控的方向发展。一些国家不断修订已有政党法规，使之符合社会政治现实和发展要求。爱沙尼亚自1994年颁布政党法后，先后于1996年、1998年、1999年、2002年多次对其进行修订。俄罗斯1990年确立了多党政治原则，1993年宪法再次对多党制和政治多元化进行强调和重申。普京主导国家政治生活后，积极通过政党立法规范政党竞争。2001年颁布实施了《政党法》草案，此后数次修改，使俄政坛学派林立、无序竞争的局面改观。

二、国外政党立法的主要模式及特点

国外对政党活动的立法主要通过宪法、政党法、专门性法规、宪法惯例以及涉政党问题的法规等形式体现。这些立法模式各有特点，立法内容的侧重点也各不相同。

（一）宪法立法模式

通过宪法对政党进行立法，多涉及政党的合法地位、基本原则和活动范围等，一般涵盖于宪法制度的民主原则、人权和自由（个人、社会与国家的关系）以及有关议会、总统、国家机关及公务员、宪法法院等条文中。作为国家的根本大法，宪法中涉及政党的立法旨在以法律形式确认政党与政权、政党之间、政党与社会及民众的关系，即明确任何政党对社会和政治生活的影响主要通过议会和政府等机构体现出来；任何政治力量要想对国家政治发挥作用，必须首先通过竞选进入议会。

1.赋予并保障民众参与政党活动和通过政党参与国家政治的基本权利。多数国家都将自由结社和组建政党列为基本人权，承诺在不违背宪法和法律的前提下保障公民自由结社和组建政党的权利。如土库曼斯坦宪法规定，公民有权组建符合规定的政党和社会组织，参与其活动。在一些多民族国家，宪法还保证不同民族政党的参政权利。

2.以宪法确认政党制度、体制及其原则。一些国家宪法从维护政治多元化和多党制的角度对政党进行立法。有的侧重强调尊重意识形态的多样性和政治多元化。保加利亚宪法规定，任何一个政党或意识形态均不得被宣布或确定为国家的政党。罗马尼亚宪法在“多元化及政党”条款中规定，其社会的多元化是立宪民主的一个条件和保障；政党依法建立并开展活动，帮助公民明确和表达其政治意愿。有的侧重维护多党制。亚美尼亚宪法规定，承认多党制。尼泊尔宪法规定，任何规定在选举或国家制度中只存在唯一政治团体、一党制或唯一政治意识形态的法律、法令或者决定违宪无效。不仅如此，尼泊尔宪法还规定，选举委员会不得承认任何以上述条款提及之事为目的的政治团体或政党。另一方面，少数国家以宪法形式明确或事实上明确了一党执政的体制。古巴宪法规定，马克思列宁主义的工人阶级的先锋队组织——古巴共产党是国家和社会的最高领导力量。古巴共产党组织和引导国家和社会朝着社会主义建设和向共产主义社会前进的崇高目标共同努力。越南宪法规定，越南共产党作为越南工人阶级的先锋队，作为工人阶级、劳动人民和全民族利益的忠实代表，坚持马克思主义和胡志明思想，是国家和社会的领导力量。

3.要求政党活动必须尊重和维护现行政体和国体。许多国家都禁止建立以暴力夺取国家政权或改变宪法制度为目的的党派，并通过宪法明确要求政党活动不得危及国家制度。如巴拉圭宪法规定，凡是意图破坏代议制共和国、政府民主制度和多党制度的政党，一律禁止成立或者活动；任何政党都不得煽动公民放弃参加选举。一些政教合一的国家在宪法中明确要求政党活动不得损害宗教的神圣地位。伊朗宪法规定，在不损害……伊斯兰规则和伊斯兰共和国基础的条件下，可自由成立政治党派、社团。建立了世俗政权但宗教影响较深的另一些国家，则通过宪法防止政党危害世俗政体。此外，许多国家宪法还规定，从事或参与政党活动的社团、组织或个人违反宪法有关规定的行为均为非法，应依法给予处罚。智利宪法规定，从事或参与政党活动的社团、运动、组织或个人，违反宪法权利义务规定的均为非法，应按照宪法组织法给予处罚。一些国家还规定，由宪法委员会监督遵守宪法，由宪法法院对政党的违宪行为作出裁定，对其依法进行制裁直至取缔政党。

4.约束和规范政党在各类政权机关中的活动。一是界定政党与议会的关系及其权利。有些国家的宪法规定十分细致，从各政党议员产生方式、议会议席分配、议会组成与解散、政党在议会内的立法权利，到议会反对党领袖的产生及其享受的津贴等几乎无所不包。摩尔多瓦宪法规定，在政治多元化和多党制的条件下，依照1993年10月4日议会选举法根据普遍平等和直接选举制经无记名自由投票选举产生的104名议员组成的议会继续行使权力直到任期届满，本宪法规定的情况除外。挪威宪法规定，只有获得全国得票总数4%以上的政党才有权获得议席。马耳他宪法规定，设立反对党领袖，由总统任命。二是界定政党与国家行政、司法机构的关系及其权利。一方面，赋予政党各种政治权利。如许多国家宪法规定，由议会中占多数的政党或其候选人组织政府组建。瑞士宪法规定，重要立法、具有重要影响的国际条约的制定过程应听取各州、政党以及利益集团的意见。另一方面，通过宪法对政党的从政活动进行限制，要求政党不得破坏司法独立，不得损害公务员、军队的政治独立性。斯洛文尼亚宪法规定，“职业军人和警察不能是政党成员”，“担任司法职务后，不得担任……政党机关中的职务”等。

（二）政党法模式

即通过制定关于政党组织及其活动的专门法律政党法，依法加强对政党及其活动的管理。由于这是一种专门对政党进行立法的模式，往往既强调原则又强调具体而系统的规则、程序。主要内容涉及：

1．确认政党法从属于国家宪法的法律关系。国外制定和公布的政党法一般都强调宪法对于政党法的决定和主导作用，明确或重申政党要在宪法原则下开展活动。有些国家在政党法中明确了宪法对于政党立法的决定性作用。如哈萨克斯坦《政党法》规定，哈萨克斯坦共和国关于政党的法规，以哈萨克斯坦共和国宪法为准。有些国家通过强调宪法赋予政党的权利，表明政党法与宪法的关系。如保加利亚《政党法》规定，政党的组织和活动应符合宪法规定。匈牙利《政党法》规定，行使结社权不得违反宪法。

2．为政党进行基本标和解释，即对政党进行定义。主要指对政党概念进行确认，规定政党的组建原则等，旨在对政党进行规范。

首先，提出政党概念。各国一般都从政党的社会属性、功能、作用和意义等方面对之定义。如阿富汗的《政党法》从社会团体的角度定义，“政党是指由法人依据本法规定及本党章程为实现政治目标，在全国或地方开展活动的团体”。秘鲁等一些国家的《政党法》在对政党定义时，除突出其功能外，还对其意义进行了评价，指出政党组织是推动民主多元化、促进社会发展、反映公众意愿、参与治国理政、维护人权、提高人民文化教育和民主素质的重要力量。

其次，制定各种组建标准和约束政党。有些国家从政党党员人数上进行限制。约旦《政党法》规定，任何政党的创始成员不得少于50人。莫桑比克《政党法》规定，政党在每省至少有100名党员方能登记，总部必须设在首都。柬埔寨《政党法》规定，政党申请注册时必须在数省、市至少拥有4000名党员。有些国家从政党的代表性方面进行限制。哈萨克斯坦《政党法》规定，应根据人数不少于1000人、代表2/3州、国家级城市和首都的哈萨克斯坦共和国公民的倡议建议政党。刚果（金）等许多发展中国家的《政党法》均特别规定，政党在全国范围内建立、组织和自由开展活动，遵守全国性原则，不得以某一家庭、集团、部族、种族、省份、地区、宗教、语言、性别为基础。有些国家以是否得到了官方承认或在政府部门进行过合法登记为标准。埃及《政党法》规定，政党的建立应由得到官方确认的至少1000名成员的签字，并以书面形式提交给第八条确定的政党事务委员会。这些成员应至少来自10个省，每个省不少于50人。韩国《政党法》规定，政党经中央党向中央选举管理委员会登记后成立。摩洛哥《政党法》规定，创建政党必须向内政部提交建党申请书、书面声明、各创建者的个人资料以及党纲和基本章程。突尼斯《政党法》规定，政党只有在取得由内政部长批准的许可证，并在突尼斯共和国官方媒体上公布后才能宣布成立和开展活动。有些国家对建党提出一定的形式要求。蒙古、摩洛哥等一些国家政党法要求，要通过建党大会创建政党。

3．对政党的内部运作进行立法，包括政党纲领、章程、机构与组织原则等。

一些党对政党的纲领、章程提出法律要求。蒙古《政党法》规定，政党应制定阐述本党主张、活动原则、崇高目标及其基本途径的、符合蒙古宪法和国家利益的党纲。阿尔及利亚《政党法》规定，党章由党的代表大会通过，内容包括：政党的基础和宗旨，领导机构的组成，行政机构官员的组成、选举和更替方式及其任期，内部组织，财政条款以及在自愿解散的情况下党的财产继承的处置程序。苏丹《2000年政治组织及政党法》规定，任何政治组织或政党都有基本章程，规范其组织工作、行政事务和财务的基本原则以及该组织或政党区别于其他组织或政党的原则和政治目标。基本章程包括：政治组织或政党的方针、政策及根据本法第4条第2、3款的规定进行工作的方法；政治组织或政党的组建过程、结构框架以及机构、领导人的选举措施；政治组织或政党的总部须在苏丹境内；政治组织或政党的财务制度，包括各种资产、银行往来账目及其审计的规范手续。

一些国家对党内机构建制进行立法。韩国《政党法》规定，政党由首都的中央党及特别市、广域市（直辖市）、道的市、道组成。土耳其《政党法》规定，政党组织包括中央机构、省级机构和县级机构及在议会的党团组织。俄罗斯《政党法》规定专门制定了“政党及其地区组织的领导机关”条款，指明政党的最高领导机关是地区组织的党员代表大会，政党地区组织的最高领导机关是地区组织的党员代表会议或全体会议；政党组织包括中央机构、省级机构和县级机构及其在议会的党团组织。柬埔寨《政党法》规定，每个政党至少应有下列形式的领导机构：大会或类似机构、全国委员会或中央委员会或类似机构、指导委员会或常务委员会或类似机构、仲裁委员会或监察委员会或解决纠纷委员会或类似机构。

一些国家明确要求党内生活遵循民主原则。波兰《政党法》规定，政党根据民主的原则形成其机构及其活动原则，民主原则具体来说是保障党的机构的公开性、通过选举任命党的机构并以多数票通过决议。刚果（布）《政党法》规定，政党必须保证妇女在所有政治、参选、行政部门中的晋升和代表性。蒙古《政党法》规定，在党员进入政党领导机构、参加选举提名和选举时，不以种族、肤色、年龄、财力、工作、公职对其歧视，赋予党员完全平等机会。土耳其《政党法》在“有关政党的各种禁令”中规定，党的工作必须符合民主原则。政党的内部工作、政党的领导、监督及其他机构的选举工作以及党主席、中央机构和议会党团作出的决定、采取的行动和做法，不得违反党章以及党员之间的平等和民主原则。

一些国家要求建立包括选举、党代会、领导人交替甚至纪律处分等在内的各项民主制度。秘鲁《政党法》规定，政党组织依法制定党内选举制度和成立专门的选举委员会，按照党内民主原则选举党的各级领导人及候选人。政党组织至少每四年举行一次党内领导人换届选举。俄罗斯《政党法》规定，政党领导机关选举至少每四年一次，政党地区组织领导机关选举至少每三年一次。德国《政党法》在有关政党“机构意志的形成”中规定，机构应在简单多数票基础上通过决议，机构选举应秘密进行，充分讨论少数人的提议等。蒙古《政党法》在“党的组织”条款中规定，党的最高权力机构为党的代表大会；党代表大会休会期间，由党代表大会选举组建党的代表会议、全体会议及与其等同的党代表中央机构，选举以无计名投票方式进行；党的地方代表机构以无记名投票选举产生。土耳其《政党法》规定，党主席由全国代表大会以无记名投票方式和全体代表的简单多数选举产生；如头两轮投票无果，在第三轮投票时，则得票最多者当选。该法还规定，各政党纪律委员会可决定对党员的处分；党的纪律委员会委员由党代会采用秘密投票选举方式选举产生，大国民议会中的议会党团纪律委员会委员的选举，至少每两年举行一次，选举按党章规定举行。

4．对政党参政的原则、方式进行立法。一般来说，政党法规定的参政原则既有共性原则，也有特殊原则。带有共性的基本原则包括不违宪，不危及国体、政体和政治制度，不有损人权、自由、民主，坚持公开、公平竞争等。如俄罗斯《政党法》规定，政党活动以自愿、平等、自治、合法和公开为原则。政党活动不应损害受俄罗斯联邦宪法保护的人权以及公民的权利和自由。政党活动应公开，有关其创立的文件和纲领性文件的信息也应公开。特殊性原则大多基于一些国家的特殊国情。如土耳其《政党法》在有关“各政党的禁令”条款中规定，政党活动要维护阿塔图尔克的原则、革命和政教分离的国家性质，禁止实行哈里发制度，禁止利用宗教和宗教圣物，禁止宗教仪式。

在参政方式上，则普遍强调程序性，突出政党活动的规则性，旨在通过一系列的条件规范或限制政党的政治活动，使之有章可循而不是混乱无序，以减少政党竞争的随意性。如土耳其《政党法》规定，政党参加大国民议会选举须具备下列条件：在大选前六个月，至少在全国一半省建立党组织，或举行党代表大会。

5．政党资金的来源、管理与监督。许多国家的政党法都涉及财务问题，有些国家不惜以大篇幅、多条款规定政党的财务制度，包括如何获得国家资助、接受捐赠、计算收支、提交财务报告、检查政党财务以及对违规行为进行处罚等。如波兰《政党法》第四节“政党的财务与资金”专门就政党财务进行了详细规定，从资金来源公开的原则、渠道、用途，到政党享受国家拨款的条件、时间、额度计算公式，以及各种禁止性条规多达18条近100款。有些国家政党法对政党资金的规定既细致又严格。如摩洛哥《政党法》第32条规定，凡为某政党开支金额超过五千迪拉姆者，应以支票支付。德国《政党法》规定，政党每收到1欧元的党费或捐赠可获得0．38欧元的国家补贴；凡是捐款在1000马克以上的，如捐款人身份不明则不能接收，等等。埃及、菲律宾等一些发展中国家的政党法还特别规定，政党不得接受国外个人、国外机构或国际机构，或法人（即使拥有本国国籍）的捐赠、津贴。

6．对政党的禁令与惩戒，包括中止活动、解散与取缔。大多数国家的政党均包含对政党的处分与惩罚性条款。处分和惩罚的原则，一般为涉嫌鼓动街头动乱和危害民主原则，政党带有军事或类似私人武装组织色彩、旨在武力夺权，违反宪法，危及国家政体国体，涉嫌分裂和破坏国家领土完整等。中东、北非一些国家的政党法还规定，政党活动如触犯伊斯兰教将受到处罚直至解散。此外，保加利亚《政党法》规定，法院有权解散连续五年以上未参加任何选举（议会、总统和地方选举）的政党。处分和惩罚的内容与方式，从罚款、临时关闭党部、中止活动、追究政党及其成员法律责任，直至取缔、解散政党等。关于实施处分和惩罚的机构，一些国家的政党法中没有明示，一些国家则含糊地规定法院（包括地方法院）有权实施，但多数国家规定由宪法法院或与此职能相当的司法机构对违法政党作出处分和惩罚的判决，同时政党也依法享有上诉的权利。

（三）专门法规模式

一般指那些专门涉及政党问题的单行性法规。这类立法，重在通过出台针对政党问题的专项法律法规，对政党及其活动进行管理和约束。一是就政党某一带有普遍性的问题或方面进行专门立法。如1988年法国制定的《政党经费法》，对政党参与政治生活的财政问题进行专门立法。2007年乌兹别克斯坦议会通过了《在深化国家民主化管理和现代化的进程中加强政党的作用》的法律，对政党组织法、议会法、议会章程、政党法等进行了修改和补充，旨在加强党的作用。二是针对性较强的限制性或保护性立法，主要目的是禁止某些政党活动，或给予某些政党（政治组织）特殊保护。如1954年美国国会通过的《共产党管制法》第三条明确规定：共产党“不得享有根据美国法律成立的合法团体所应享有的任何权利、特权和豁免权”。这一法规是专门针对共产主义性质的政党进行的惩罚性立法，但对其他政党则没有约束力。反之，１９７４年缅甸制定的《领导国家的缅甸社会主义纲领党保护法》则是对社会主义纲领党给予特殊保护的立法，而这种保护性也不具有普遍性，仅限于这一个党。

（四）宪法惯例模式

美国、英国、加拿大等少数一些国家虽然没有对政党进行专门的立法，但由于政党政治比较成熟，政党制度比较完备，政党通常依据不成文的、长期形成的、具有法律效力的习惯性做法开展活动。例如，美国在宪法中没有给予政党任何只言片语的规定，甚至没有关于结社权利的规定，仅在宪法修正案中提出言论、出版和集会自由。美国也从未颁布过政党法。但一方面，美国民主党、共和党两大党直接由民众投票和党内提名总统候选人，再举行全国大选，胜者作为国家最高元首行使宪法赋予的权利；另一方面，两党通过党的候选人参与地方、联邦议会选举并成为议员，以影响和控制地方、联邦议会，行使立法权，实现参政、议政。这种政党掌权和参政的做法并没有通过宪法、政党法等法律法规予以明确规定，但却深深地植根于美国政治生活，并得到民众的高度认同，因而具有与宪法同等的法律效力。再如，英国以不成文宪法闻名于世，1688年颁布的《权利法案》和1701年《王位继承法》扩大了议会职权，迫使国王吸收议会中的多数党领袖参加内阁，为政党政治的合法化提供了法律依据。但是，关于政党的法律规定并没有体现在一系列成文的宪法性文件中，而是作为一种宪法惯例的形式确定下来。这些宪法惯例涉及政党的内容包括，“首相是多数党的领袖，是内阁首脑”，“新当选的首相根据党的期望，将预定协助自己工作的内阁各大臣名单呈递国王，请求裁决”，“对于在野党和下议院或两院联席会议上的适当发言发表权，必须得到保障”等。政党立法的根本目的，在于使政党与国家、政党与社会、政党与政党之间的关系宪法化、法律化。虽然没有明确的宪法条文，但强势大党轮流执政、相互制约的体制、机制和运作方式却已经严格而明确地界定了政党与政权、社会及其相互间的关系，因而成为具有宪法意义的惯例。

（五）其他法律法规涉及政党的立法模式

这种形式的政党立法主要是国外在对经济社会活动进行立法时涉及到政党问题，从而形成了有关政党运作方面的法律法规。一是在制定与政党密切相关的其他法律时，对政党进行立法。首先是结社、建党立法。如1991年乌兹别克斯坦颁布《结社法》，允许公民成立政党和参加不同的社会政治组织。其次是选举等参政活动的立法。如阿富汗《选举法》第34条规定，参加区议员选举的政党和独立候选人须向独立选举委员会提交提名文件；已经提名参加选举的政党所使用的党名和党徽，须与其参加人民院选举和省议会选举所使用的相同；已登记的政党可提名与本区议员同等数量的候选人，等等。厄立特里亚2002年颁布的《选举法》明确指出，多党制不符合厄立特里亚现状，故今后一段时期内厄人民民主和正义阵线仍将一党执政。二是在进行涉及国家政治的监督性立法时，制定针对政党的条款。一方面是政治性立法。许多国家在制订公务员法时，会出于行政、军队、司法官员保持政治中立的原则，而对政党及上述人员的政治取向作出限制性规定。另一方面，许多国家还会出于公平竞争和廉政监督的考虑，对政党进行立法。其中最引人注目的，就是各种防止不正当竞争和腐败问题的立法。如1992年法国内阁会议通过的《反腐败法案》，禁止企业向政党捐款。美国的《联邦选举竞选法》规定，个人每年向一个政治行动委员会的捐款不得超过5000美元，向一个政党全国委员会的捐款不得超过20000美元。此外，日本的《政治资金限制法》、韩国的《政治资金法》以及新加坡的《政治捐赠法》等都旨在防止政党政治中产生的腐败。三是在其他一些涉及经济社会生活的专业性法律制定的过程中，涉及政党立法。如美国1934年通过的《电讯法》规定，联邦通讯委员会的五位成员中，来自同一党派的不得超过三人，以及各党候选人对广播电视等宣传手段有同等的购买使用权等。

三、国外政党立法意义与目的之比较

总体来看，国外政党立法的基本背景，是政党政治的发展和政党对国家政治生活影响的扩大，但其原因却是复杂多样的。

（一）国外政党立法的意义

通过政党立法，公民政治参与权利得到了实质性扩大，国家具备了约束和管理政党活动的能力和手段，政党活动危及政治稳定的风险得到了控制。

一方面，通过承认并赋予政党合法的政治地位，将其纳入政治治理体系，有助于巩固国家制度和政治体制。在给予政党合法地位的同时，通过政党立法，各国确认了政党活动的一些基本原则。

政党及其活动依法受保护原则。实际上，国外政党立法活动本身，就已经承认了政党具有合法的政治地位和身份。如厄瓜多尔宪法规定，各政党的组织和活动受国家的保护。

政治稳定原则。许多国家的法律明确规定，政党应致力于维护国家和平与稳定，维护现行体制和国家的统一；禁止政党以危害和颠覆现行体制或分裂国家为目的，禁止政党使用暴力改变宪法制度和开展活动，禁止政党宣传鼓动战争以及种族、民族、社会和宗教仇视情绪。如安哥拉宪法规定，政党的目标、计划和活动应致力于巩固国家独立、加强国家统一，保卫领土完整，维护国家主权和民主，维护共和政体、国家的统一性和世俗性等。

合法性原则。这类原则旨在确认政党的合法身份，规范政党活动，使国家社会免于政治动荡，包括政党必须依法组建、公平竞争、平等协商、依法参政等。许多国家通过立法制定了合法政党的具体标准，从纲领到组织、从成员数量到选举得票，对控制政党数量和规模以降低竞争风险有一定作用。同时，为确保政党间的竞争有序、公平，多数国家法律规定，政党必须通过参加竞选来组织和表达民意、参与政治生活，并以民主、和平的方式行使普选权。为防止党争，许多国家还在立法时倡导政党平等合作与协商。如斐济宪法规定，在组建政府及该政府通过制定法律、推行政策来治国理政时，应充分考虑各个政党的利益；利益互相冲突的不同政党，应竭诚协调臻于一致。此外，许多国家还立法资助有较高代表性的政党参与国家政治生活，以整合小党，使政党政治更有利于稳定。如厄瓜多尔宪法规定，没有取得法律规定的最低限度选票的党，便自动解散。①

另一方面，对政党进行立法，实际上肯定了政党促进政治民主的功能，有助于扩大民众政治参与。多数国家都通过宪法、法律肯定政党具有表达和塑造人民政治意愿的功能，承认其在国家政治生活中发挥的作用，以及对于扩大民众参政权利作出的贡献。一是承认政党是民众意愿的代言人。东帝汶宪法指出，国家应对政党对于组织公众意愿的表达……所作的贡献予以肯定。秘鲁宪法规定，政党是民主多元化制度的表现形式。政党有助于人民意志的形成和表达。几内亚等一些非洲国家都在宪法中指出，政党向公民进行政治教育，参加选举投票。二是肯定政党在国家政治生活中的主角地位。莫桑比克宪法规定，政党是政治多元化的表现，通过竞争以形成和表达民意，是公民民主参与国家治理的基本手段。三是承认政党有助于促进政治生活的民主化。墨西哥宪法指出，政党的目的是促进人民参与民主生活，有助于国家代议制的形成，以及作为公民的组织，根据其提出的纲领、原则和主张并通过普遍、自由、不记名和直接的选举，使公民能够参与对国家权力的行使。波兰宪法指出，公民在自愿和平等的原则下加入政党，其目的是以民主的方式对国家政策的形成施加影响。

（二）特殊的背景和原因促成了各国政党立法

从表面看，国外政党立法活动具有一定的普遍性，但各国对政党进行立法往往都具有特殊的背景和原因。影响政党立法的特殊因素要远远大于一般性或共性因素。也就是说，国外政党立法更多的是从本国社会政治发展诉求出发，立法的动机和目的是解决国家政治生活中的现实问题。

一是基于历史教训，通过政党立法防止政党独裁和权力垄断。这一特点在较早对政党进行立法的西方国家中比较突出。这些国家多经历过民主制度的崩溃，政党立法旨在确保政党行为不危及国家现代民主制度。德国《基本法》规定：“凡由于政党的宗旨或党员的行为，企图损害或废除自由民主的基本秩序或企图危及德意志联邦共和国的存在的政党，都是违反宪法的。联邦宪法法院对是否违宪的问题作出裁决。”西班牙《政党法》规定，严重威胁民主制度的政党将被依法取缔。意大利宪法则禁止以任何形式重建已被解散的法西斯党。奥地利1945年通过、1947年修订《取缔纳粹政党法》，不但明令取缔纳粹政党及其附属组织、禁止在奥地利成立纳粹性质的政党或组织，而且规定加入纳粹组织或宣扬纳粹思想将受到法律制裁。葡萄牙《政党法》规定，政党的目标是促进国内的基本权利与自由，使民主机构得到发展；政党必须遵循自由、民主、透明和公民性的原则；不允许武装或军事性质、军事化或半军事化以及具有种族歧视倾向或法西斯思想的政党存在。

二是有强化国家制度认同的特殊需要，即通过政党立法防止党争对制度产生颠覆性破坏，维护现行制度和体制。一般情况下，强调政党活动不得危及现行政治制度，是各国政党立法的通常做法。但是，一些国家在立法时，会有所侧重、各取所需地对这一原则进行强调。有的强调政党活动不得损害王权。泰国宪法规定，每个人享有遵循本宪法规定在以国王为国家元首的民主制度下，组建政党以从事民主政治活动的自由；1981年颁布的泰国第四部政党条例规定，凡对以国王为元首的民主政体有敌对行为和危害国家安全等行为的政党，法院将责令其解散。一些宗教势力强大的国家还通过宪法阻止宗教背景的政党危害世俗政体。土耳其宪法规定，土为民族、民主、政教分离和实行法制的国家，政党不得违反宪法这一规定的限制，违反者将永久取缔。有的现行社会主义国家通过政党立法，确认执政党地位和社会制度。越南宪法规定，越南共产党作为越南工人阶级的先锋队，作为工人阶级、劳动人民和全民族利益的忠诚代表，坚持马克思主义和胡志明思想，是国家和社会的领导力量。古巴宪法规定，马克思列宁主义的工人阶级先锋队组织——古巴共产党是国家和社会的最高领导力量。古巴共产党组织和引导国家和社会朝着社会主义建设和向共产主义社会前进的崇高目标共同努力。

三是出于意识形态原因进行政党立法。在承认政党合法地位和作用的同时，部分国家颁布了针对性极强的政党禁令，以阻止某些意识形态的政党活动。一些国家宪法严格禁止极端主义政党的建立。如欧美一些国家宪法禁止组建纳粹、法西斯模式的政党。但与此同时，也有一些国家通过宪法抑制某种意识形态。美国1954年制定了《共产党管制法》。印尼国会1975年通过政党法，严禁政党宣传马克思列宁主义和与建国五项原则相违背的任何思想，从而使1966年被取缔而转入地下活动的印尼共产党继续处于非法状态。

四是有通过政党立法展示民主、多元国家形象的诉求。相对于西方国家，许多发展中国家在政党立法时，特别强调政治多元化和多党制。如果仅从法律条款内容看，这类政党立法似乎旨在维护西方民主政治思想及其制度、体制，但对于许多国家特别是那些实行过不同于西方政治制度和政党制度的发展中国家而言，其象征意义更大。这些国家要么国弱民穷，国际援助对国家的生存发展至关重要，政治理念、制度、法律乃至政党只有得到西方认可，才能确保国家的政治、经济安全；要么从原社会主义国家转轨而来，旨在通过立法表明与原有制度“切割”和彻底“剥离”的态度，以赢得认同和融入西方主导的国际社会。近些年来，非洲和一些转轨国家均不惜在宪法中以较多篇幅阐述对政治多元化立场和实行多党制的态度，有的还特别表明承认政治反对党，确认其有权存在、开展活动和努力通过民主方式获得权力等。这在西方国家中是不多见的。此外，在一些君主立宪制国家，政党立法也具有同样的象征意义。如摩洛哥《政党法》“绪论”中写道，“穆罕默德六世陛下自登基之日起便视建设现代化民主社会为当务之急，视巩固民主基础、强化民主运作机制、建设法治国家为崇高目标”，以“促进各政治机构的现代化和民主化”。

五是为平息改行多党制后党争混乱的局面，一些国家通过政党立法的形式规范多党竞争。20世纪90年代以来，一批发展中国家改行多党制后，出现了党派林立、恶性竞争、街头政治等无序混乱局面，有的国家还因为党派矛盾爆发战争。出于维护政治稳定的考虑，许多国家加强了对政党的活动立法。刚果（金）1990年实行多党制后，曾涌现出428个政党，真正有影响力的不足10个，而且党争混乱无序。总统洛·卡比拉执政后，一度宣布为期两年的“重新民主化过渡期”，禁止一切政治性游行，并中止所有政党活动。2001年5月，约·卡比拉总统颁布《政党和政治团体组织活动法》，正式解除党禁，同时规定各党需进行重新登记。

　四、当前国外政党立法之评析

从国外政党立法发展的情况看，政党已经出现并存在了300多年，而政党立法的发展却不过是最近半个多世纪以来的事情，其相对活跃发展和普及也只有将近20年。与人们的一般看法相反，在政党政治发展最早、最成熟的发达国家，政党立法并没有想象得那么深入、细致，而引入西方多党政治较晚、甚至政党政治发展十分脆弱的国家，反而更注重政党立法。

（一）政党立法虽然是政党政治发展进程中的普遍现象，但其普及的速度、发生的背景掺杂了意识形态因素，较多地展示着发达国家制度、法律的感召力和示范性

在以往的一些研究成果中，不少学者把政党立法视为政党政治发展的必然现象，甚至视之为民主政治的标志和象征。笔者不能同意这种看法。诚然，政党立法是一种普遍存在的政治现象或法律现象。但仔细辨别国外政党立法的发展轨迹，我们不难发现其中复杂的国际政治背景和意识形态斗争因素。首先，政党立法国家数量的突变性增长，发生在冷战结束后西方民主政治思潮全球泛滥，并成为国际主流意识形态之际。20世纪90年代以前，宪法中对政党进行立法的国家不过50余个，专门颁布政党法的国家也不过一二十个，但冷战结束以来，123个国家通过宪法对政党立法，90余个国家颁布了政党法。其中，发达国家政党立法变化不大，激增的部分大多来自中东欧、独联体、非洲等发展中国家。这与这些国家先后实行政治体制转轨、放弃一党制、改行西方多党制的进程紧密相连。其次，与发达国家相比，发展中国家特别是那些体制转轨、改行多党制的国家在进行政党立法时，格外突出政治立场，维护现行政治制度。众多发展中国家的宪法、政党法往往不厌其烦地强调政治多元化、多党制，并以此对政党作出各种详尽的规定，防止其行为危及政体、国体。第三，发展中国家以发达国家为榜样，其政党立法带有较多的模仿痕迹。一些发展中国家对于政党立法的原则、方式、内容均参考甚至照搬自西方国家。这表明，作为先发的现代化国家，西方各国无论在思想、制度还是法律建设方面，都是众多发展中国家学习、模仿的对象。特别是冷战结束以来，发达国家越来越多地将其持续的繁荣归结为自由、民主思想和完善先进的制度、法律保障，在全球推广以西方多党制为主要内容的“政治民主”，并产生了巨大的“示范效应”。正是在这一过程中，众多发展中国家刻意模仿西方政党政治包括政党立法，形成了所谓政党立法正在成为政党政治甚至民主政治进程中的必然现象这一结论。

（二）在一国内，政党立法也从来都不是单纯的法律活动，而总是带有较强的政治性，既可以用来约束党争、推动政党政治健康发展，也可以是强势政党和执政当局维护主导地位的政治工具

政党立法的进步意义毋庸置疑。但另一方面，政党政治的主要功能之一是为政权与执政者充当政治支柱，因此政党立法也常常是执政当局推进执政进程、抑制反体制行为、维护自身地位的施政工具。与许多国家的情况相似，俄罗斯改行多党制后，一度出现政党林立、政党体制脆弱多变、党争混乱失序的局面。普京当政后，大力塑造有利于政权稳定的政党格局，先后出台《俄罗斯政党法》、《俄罗斯国家杜马代表选举法草案》、《俄罗斯政党法修正案》，修改《俄罗斯政府法》。普京主导下的一系列政党立法活动旨在促进政党对政权建设发挥积极作用，有效地工作并对社会和国家负责。一方面，通过政党法、选举法对政党组成条件、参与国家杜马选举资格作出严格限制，不但使有稳定群众基础的大党成为国家政治生活的主角，而且强化了政党的作用，使全国性政党成为唯一有权从事议会选举活动的主体，改变因个人投机行为造成党内派别林立、党争混乱的局面。另一方面，通过政党立法，不但政府官员参与政党活动合法化，而且使国家政权机关干预政党活动的行为合法化，既建立起政党与政权间的紧密关系，又有利于执政当局加强对政党特别是议会反对派的影响控制。

（三）国外的政党立法活动虽然表现出一定的共性，但其刻意强调的以及能够对国家政治生活起核心作用的内容，却往往是各国的特殊性和执政当局的具体需要

任何一个国家的政治实践，都是根据这个国家政治状况的实际进行的。政党立法活动也不例外。这一点无论在发达国家还是发展中国家的政治立法中，都十分鲜明而突出。德国、西班牙、葡萄牙、意大利、奥地利等国因为历史上曾出现过独裁制度，因此在政党立法时都比较强调防止独裁和确保民主秩序。中东欧等一些转轨国家以及曾经实行过一党制的发展中国家在政党立法时，特别注重防止以往的政党运作模式、执政模式乃至政权体系、政治制度卷土重来。因此，这些国家政党立法的针对性使人一目了然，不但规定政党不能指挥任何国家权力，禁止国家或国家官员创建政党，不允许在行政、司法、地方、军队以及国企、学校等机构建党和开展活动等，而且强调要巩固现行政治制度、政治体制特别是西方多党制。利比里亚宪法规定，任何可能导致一党专政的法律、法规、政令或措施均应宣告违宪。与发达国家相比，许多发展中国家在政党立法时还特别强调“不受外来干预”的原则，这与其受西方支配的外部环境和在国际政治经济体系中所处的弱势地位是分不开的。如突尼斯等国宪法禁止任何政党与外国势力或集团建立附属关系；菲律宾宪法规定，任何外国政府及其代理机构对政党、组织、联盟或候选人捐赠选举经费，均构成对菲律宾内政的干预，如果予以接受，将成为选举委员会取消其登记的理由，此外，还应受到法律规定的处罚。吉尔吉斯宪法特别规定，不允许外国政党活动。一些宗教影响深厚的国家，会对政党的政治理念进行约束，在立法时要求政党不得违背宗教教义。阿富汗宪法规定，政党纲领和章程不得违背神圣伊斯兰教的原则及本宪法的规定和价值取向。一些多民族、多种族和宗教背景复杂的发展中国家在政党立法时都会特别规定，禁止以地区、部族、种族、宗教为背景建党，不得以维护或者促进特定种族、民族、团体、地域或宗教信仰的利益为建党的唯一目的，政党不得煽动种族、民族、社会和宗教仇视情绪。甚至政党组织的名称、符号或标志也不得包含任何种族或宗教含义，或者给人以该组织仅限于某一地区活动的印象。

可以说，在很大程度上，政党立法反映了各国在特定历史条件、环境背景下对政党及其活动的具体要求。在可预见的未来，世界各国的政党立法活动及其形式、内容还将随形势的发展而进一步调整，但突出个性和实用性的特点不会改变。

（四）政党立法不是衡量一国法制程度的标准，也并非政党政治发展的必然选择，更不能被用来随意评判一国政治文明的发展程度。

时至今日，有些发达国家一直没有颁布专门的政党法，但并不影响政党政治的发展和政党在国家政治生活中发挥主导地位作用。相反，一些政党立法活跃、法规健全的国家，其政党政治却并不一定成熟、有序，甚至政党立法活动本身反而会成为激化党争、制造混乱的“导火索”，民主政治也无从谈起。2008年下半年开始，马达加斯加当时的执政党“我爱马达加斯加”与反对派围绕新政党法展开较量。2009年，“我爱马达加斯加”党政府推动出台新的政党法，限制反对派人士以“独立候选人”身份参选，进一步激化矛盾，导致反对党不但置各种政党法律于不顾发动“街头政治”，而且最终自立政权，把民选的总统赶下了台。值得注意的是，一些发展中国家政党立法徒有其表的情况十分普遍，其中不乏展示执政当局民主形象、缓解外部压力等务实主义考虑。近年来，新加坡、埃及、突尼斯等一些长期一党执政的国家不断修改与政党选举、参政议政有关的法律法规，扩大反对党权利，以回应西方的“不民主”指责。这些政党立法活动，都使得政党政治的法治化进程更富于功能性、务实性甚至“戏剧性”。

因此，从某种程度上讲，政党立法特别是发展中国家在西方多党制条件下开展的政党立法活动，实际上再一次强化了对西方政治经济发展道路与模式的认同，强化了发展中国家被纳入西方主导的现行国际政治经济体系中的现实，甚至强化了东、西方社会的“从属”与“主导”角色。如果对这些现实问题视而不见，单纯以西方所谓民主、法治、自由、平等的“普世价值”出发看待政党立法问题，就会忽略其中的政治性，把一个政治问题简单化为政策问题、法治问题。

（作者单位：董卫华，中南大学马克思主义学院，中共中央对外联络部；曾长秋，中南大学马克思主义学院）