民主质量是民主巩固研究的深化和扩展，其研究旨趣在于通过一系列指标评估民主国家的政体稳定性和民主治理绩效。在民主质量的理论构建上，拉里·戴蒙德(Larry Diamond)和莱昂纳多·莫里诺(Leonardo Morlino)的研究具有重要地位。在民主质量的量化测评方面，戴维·坎贝尔(David F. J. Campbell)的研究更具说服力和影响力。本文从民主质量研究的缘起、理论构建、量化测评等方面勾勒了民主质量研究的基本现状，同时还对民主质量研究的理论与现实意义、存在的问题以及未来的发展前景进行了分析。
一、民主质量研究的缘起
第三波民主化浪潮后，许多新兴民主国家虽然实现了从非民主政体向民主政体的转型，但却并未达到民主的“巩固”状态，反而出现了经济停滞、政局动荡、公职人员腐败、公众参与度和满意度低等民主失范现象，某些国家甚至出现了民主崩溃和民主化回潮。民主的巩固不仅成为新兴民主国家紧迫和艰巨的任务，也相应地成为比较政治学中民主转型理论研究的焦点所在。如果说民主转型理论更多关注非民主政体如何向民主政体“过渡”的“结构性”和“策略性”问题[1]，那么民主巩固理论则倾力于研究新兴民主国家民主体制的稳定性和有效性。也就是说，民主的巩固不仅意味着新兴民主国家必须完善民主制度的基本结构，也要培育和开发支撑民主政治有效运转的一系列政治、经济、社会和文化条件。
从理论上看，民主巩固理论似乎为新兴民主国家摆脱上述困局指明了方向，但实际上，这可能是“一种静态的、目的论式的想法”[2]。许多新兴民主国家长期处于“未巩固”状态，如果仅用“巩固”还是“未巩固”对这些国家进行贴标签式的处理并无助于它们民主的成长，于是就需要更为细致精确的民主理论对这类国家进行分析和评估。与此同时，随着民主巩固研究的扩展和深入，一些学者将民主巩固等同于民主化转型后对这些转型国家所有政治问题的研究[3]，从而使民主巩固理论的解释力大打折扣，正如施德勒(Andreas Schedler)所批评的那样：“民主巩固作为一个万能的概念，一个垃圾箱式的概念，内涵丰富却缺乏一个核心，这就使得它的理论解释力受到质疑。”[4]
针对民主化回潮的事实和民主巩固理论的缺陷，西方政治学者开始对既有的理论进行反思和创新。在民主巩固理论的基础上，学者们尝试引入更多的相关因素来分析民主体制的稳定性和有效性问题，其中重要的研究就是对民主的治理绩效进行评估，这种评估不仅有利于对不同国家的民主程度进行横向比较，探究与民主有效运转相关的因素之间的变量关系，也有利于判定民主政体的稳固程度。正是在这样的构想和方法启发下，有关民主质量的研究应运而生。民主质量的研究不仅关注如何巩固新兴民主政权，那些传统民主国家也在其研究对象之列，因为传统民主国家同样出现了政治参与度和公众满意度低的民主衰落问题。“如果注意力仅仅局限于如何巩固新生的民主政权的话是不够的”，“巩固的民主政体仍然需要继续提高其质量”。[5]因此，“在政治和学术方面的一个急迫任务是，研究如何提升大多数巩固的民主政体的质量”[6]。现在，越来越多的学者、政治家和援助计划的实施者开始对如何评价和改进民主政府质量的选题产生了浓厚的兴趣。[7]
二、概念化与多维度体系：民主质量的理论构建
在已有的民主质量研究文献中，戴蒙德和莫里诺对民主质量的理论构建具有代表性。他们首先对“民主”和“质量”两个概念进行了明晰的界定，在此基础上将两个概念融合衍生出更易把握的民主质量概念。在民主的定义上，戴蒙德和莫里诺通过经验性界定认为，民主需要具备普选权、自由和公平竞争的定期选举、至少存在两个实力相当的政党、可选择的信息来源等至少四项基本条件。只有通过考察是否满足上述四个基本条件才能进一步确认某一政体是否达到了理想民主的三个目标，即人民主权、政治自由和政治平等。对于“质量”的定义，他们受到工业产品质量检测的启发，将产品质量检测涉及的程序、内容和结果引入到民主质量的理论研究中。其中“程序”是指产品生产过程，需要一些规则的规范；“内容”涉及产品的结构属性、材料和功能；“结果”则是通过消费者的满意度来考量。由此引申，他们对民主质量也依照程序、内容和结果进行划分。从程序意义上来看，民主质量包含了五个维度：法治、参与、竞争、垂直问责和横向问责；从内容角度来看，民主质量包含了两个维度：政治自由和政治平等；从结果来看，民主质量的优劣取决于回应性。回应性提供一个基础，据此可以测量公共政策(包括法律、体制与预算开支)在多大程度上回应了通过政策过程而整合起来的公民需求和偏好，从而把程序和内容联结了起来，因此，回应性也是最关键的一个维度。[8]
由于这八个维度是理解和分析民主质量的重要变量，因此，戴蒙德和莫里诺对这八个维度做了详尽的阐释。这项研究工作浩繁复杂，戴蒙德于2003年在斯坦福大学民主发展与法治中心(CDDRL)召开了一场关于民主质量的专题讨论会，邀请众多政治学者分别对八个维度进行论述。与会者达成了以下共识。
法治。法治是民主质量其他维度的评估基础。奥唐奈(Guillermo O' Donnell)认为，关于“法治”评估的经验性指标包括六个指标域：法律制度、国家与政府、法庭及其辅助机构、国家机构、社会环境和公民权利、人权。[9]当然，当今世界也存在许多“不自由的民主国家”。在这些国家中，竞争性选举和公众参与中存在着相当程度的违法行为，权力滥用问题同样存在。这样一来，这些政体的非自由性(包括缺少真正意义上的法律基础)破坏了其民主特性。而低程度的法治则可能意味着贫困人群和边缘群体难以实现真正的参与，个体自由得不到保证，一些公民团体难以组织起来以表达利益诉求，而资源丰富、联系紧密的群体则得到了不应有的偏爱。进而，腐败和权力滥用行为猖獗，政治竞争缺乏公平性，选民很难使统治者对其负责。
参与。一个政体只有赋予其所有成年公民政治参与权，包括公民权，才算得上是一个民主政体。但一个好的民主政体必须保证所有公民真正能够用这种权利影响决策过程，这包括投票、结社、集会、抗议、为自己的利益游说。就参与而言，如果在现实政治生活中参加投票、参与政党活动、组织公民社会、讨论公共政策问题、与当选代表交流并要求他们对选民负责、监督政府行为、对地方公共事务直接介入等事务中都能体现出广泛的公民参与，那么就可以说这一民主是高质量的。
竞争。为了成为真正意义上的民主政体，一个政治体制中的政党之间必须有定期、自由并且公平的选举竞争。民主政体随其竞争程度的不同而不同，这主要受到如下因素影响：新兴政治力量进入选举领域的开放度，现任官员被罢免的难易度，以及相互竞争的政党获得大众媒体支持和竞选资金的平等性。根据选举体制的类型，民主政体在关键性选举上可能或多或少地允许有一定的间隔。基于比例代表制的选举制度可能在竞争的一个维度上表现很好，但它却会以牺牲竞争性的另一个维度为代价，因为拥有相对有限选票的众多政党倾向于产生一个拥有稳定政党联盟的联合政府。所以，没有一个客观的方法来决定哪种选举制度会产生高质量的民主。
垂直问责。问责是当选的政府和公职人员有义务就其公共政策和政治决策回答选民或宪政团体的疑问。一般意义上的问责被认为是自下而上垂直性的，它关涉权力来源和受托者明确的利益关系和责任关系。正如菲利普·施密特(Philippe C. Schmitter)所指出的那样，在现代民主政体中，代表在公民和统治者之间的负责关系上扮演着关键的调解者角色。[10]政治竞争和参与是垂直问责的关键条件，选民关心度、信息和选举结果是否经得起推敲也同样重要。同时，垂直问责要求政治竞争和权力分配足够公平，从而使得使各级政府都有可替代的选择，以及使选举结果发生改变或至少存在改变的可能。同时，选民和社会组织(媒体、利益集团、智库等)在进行质问和责难时享有行动上的自由，法律保护他们不受胁迫和惩罚。
横向问责。问责制的运作过程要求在位官员行为守法、恰当，不仅要回应支持者，也要回应反对者以及拥有监督资格的专家和合法机构。由于政府中的某一官员或部门大多以平行的方式而不是作为通常的“命令与服从”关系来回应其他官员或部门，因此，这种形式的问责被称作横向问责。横向问责机构的例子包括立法部门中的反对派、立法机构组成的特别调查委员会、法院、审议机关、反腐败委员会、中央银行、独立的选举机关、政府调查舞弊的官员以及其他旨在检查和限制执政者权力的部门。
自由。政治自由包括三种权利：政治权利、公民权利和社会权利(或是社会经济权利)。政治权利包括选举权、被选举权、竞选权和组织政党的权利；基本的公民权包括个人的自由、安全和隐私等；社会经济权利主要包括私人的财产权和经营权。这些权利使得广泛的政治参与和竞争以及相应的垂直问责成为可能。确保政治和公民权需要许多公平的体制条件以及上面提及的横向问责，包括对参与、竞争和垂直问责的尊重。同时，体制上最重要的是拥有一个独立的、有能力的和被赋予宪法上权威的司法机关。
平等。前面讨论到的许多维度都暗含着或需要——民主这个词本身通常也体现着——所有公民正式的政治和法律上的平等。虽然平等是永远无法完全实现的理想(即使是从严格的政治意义上讲也是如此)，但是，好的民主却要确保每个公民和团体享有同样的权利，受到同样的法律保护，都能真正地、便捷地与司法机关和权力机关接触。民主并不要求一套特定性质的社会或经济政策，但它在实践中的确预示一定程度的政治平等，尽管这种政治平等在财富和身份不平等过于悬殊的情况下很难实现。
回应性。回应性与垂直问责极为相似，它涉及公民对政府表现及其合法性的满意度。当民主过程促使政府“制定和实施公民需要的政策”时，民主政府是回应性的。然而，在现实世界中，回应性很复杂，难以评价。即便是受过良好教育、消息灵通的公民也不是总能识别他们的利益，政策选择需要技术专家的评价。政策制定者必须做出权衡，在公民短期偏好和长期利益中做取舍。有利于回应性的因素包括活跃的公民社会、功能良好的政党组织等等。[11]
从逻辑和事实来看，这些不同的维度彼此密切影响、相互强化，最后形成一个体系，任何一个维度缺失或不合格，都可能会影响到民主的整体质量。当然，需要指出的足：“好的民主并不是在民主质量的每一个维度都表现出色，而是在各种维度之间达到一种合理的平衡状态。”[12]从戴蒙德和莫里诺的观点来看，一种优质的民主应当可以为公民提供高度的自由和政治平等，并通过立法对公共政策和政策制定者进行普遍的控制，而且权力机构也在依法运行。如果从评估民主质量的程序、内容和结果三个角度来看，优质的民主首先从结果意义上来看，应该是一个公民对其治理普遍满意的合法体制。其次，从内容意义来衡量，优质的制度民主中的公民、团体、组织可以享受广泛的自由和政治平等。最后，从程序意义来看，好的民主应当是：人民可以通过主权来评判政府是否依法为公民提供自由和平等的保障；公民及其组织可以通过政治参与来制约民选官员的行为和政策；公民可以监督法律的效率和公平、政府的效率以及政府官员的政治责任感，并且(在法律和宪制框架下)政府机构之间也能相互制约和监督。
戴蒙德和莫里诺的努力使民主质量研究受到越来越多的学者的关注，在众多的相关研究中，他们的概念维度和分析框架得到广泛借鉴和应用，在2003年CDDRL召开的主题为“民主质量：改进还是转换?”的学术会议上，他们较为完整地阐释了其理论框架。此外，本次会议还收集了一组关于民主质量的比较研究成果，来自亚洲、非洲、南美洲和欧洲等地的学者分别就本地域的民主质量进行了有益的比较研究。
三、优质与劣质：民主质量的量化测评
作为一个经验性命题，民主质量研究本身需要大量的经验材料作为支撑，因此，缺少必要的可操作性评估标准和可量化数据则难以展现民主质量理论的合理性和适用性。在最新的一项量化研究中，奥地利学者戴维·坎贝尔及其研究团队关于民主质量全球排行的研究引起了学术界的广泛关注。为研究方便起见，坎贝尔首先对民主质量概念予以“操作化”，将民主质量等同于政治质量与社会质量之和，即民主质量=政治质量+社会质量。在该公式里，民主质量取决于政治质量与社会质量的加权，其中政治质量取决于自由和平等、法治等其他民主体制的属性，社会质量则主要表现为经济发展和社会秩序稳定等非政治领域的绩效。因此坎贝尔的公式就演绎为：民主质量=(自由+民主体制的其他属性)+(非政治领域的绩效)。[13]
在坎贝尔研究团队的课题设计里，民主质量量化测评的标本按照自由之家(Free House)的划分原则只选取了“自由”或“半自由”的国家和地区，在他看来只有这些国家和地区才符合民主的基本要素，因此可使得研究的对象性和目的性更为明确。他确定了测量民主质量的六个指标，分别是政治、性别、经济、知识、健康和环境。这六个指标是从其界定的民主质量概念中引申出来并与之相互对应的，政治、性别、经济、知识和健康涉及自由和平等的政治价值，性别、经济、知识、健康和环境则与民主的社会功能相联系。这些具体指标在各个维度中所占的权重各有不同，具体设计见表1。
坎贝尔运用了一系列数理分析来对民主质量进行测量，并尽量使用广为人知的政治和社会经济发展等综合性指标来衡量一个民主体制中的政治质量和社会质量，进而在此基础上衡量出民主的质量，这使得坎贝尔的研究相比于那些仅限于某个领域的单项研究更具有科学性和可操作性。对于民主质量的量化研究而言，最大的困难并不是量化指标体系的设立，而是原始数据的获取和处理，后者不仅需要大量的人力和物力来实施，而且需要数据来源国的支持和合作。值得称道的是，一些国家或国际性的政治和政策研究机构通过经常性的数据收集，已经积累了与民主质量研究相关的丰富的原始数据和文献。坎贝尔就充分利用了已有的数据和材料，基本上来自人类发展报告(HDR)、世界发展指数(WDI)、全球自由度排行(Freedom in The world)以及透明国际报告(TI)等国际研究机构。这些具体指标所占权重各有不同，其中政治性指标的权重相对偏大，这样分配的目的是为了确保对民主质量的测评不至于演化为单纯的公共政策的绩效评估。
坎贝尔通过其设计的指标体系对世界上共97个标本国家和地区的民主质量进行了测评，具体的测评办法是首先对每个单项指标打分，最后将所有分数汇总得出民主质量的最终排序，通过最终的民主质量排行可以直观地获知优质民主与劣质民主的各自所在。在六项指标得分基础上，他将各指标相加取平均值后，得出97个标本国家民主质量的总排行，排名前十的国家分别是瑞典、挪威、丹麦、芬兰、荷兰、瑞士、新西兰、德国、奥地利和比利时；排名后十位的国家分别是吉尔吉斯斯坦、约旦、布基纳法索、赞比亚、肯尼亚、布隆迪、冈比亚、埃塞俄比亚、尼日利亚和也门共和国。从坎贝尔的民主质量排行榜中，我们可以得到以下信息。
(1)优质民主国家在六项指标上皆表现优异。这些国家的民主体制多是在第三波民主化前就已经确立，相比新兴民主国家而言，它们的民主体制更为稳固有效，并在社会、经济、教育等非政治领域也有良好的治理绩效。非政治领域的治理绩效反过来又强化了民主的稳定性和有效性，使得优质民主国家的民主政治运行处于良性循环的状态。优质民主国家的典型代表就是北欧的斯堪的纳维亚半岛国家。
(2)对那些仅仅在非政治维度指标上得分较高的国家来说，尽管它们在社会经济方面有一定的成就，但在政治领域里依然存在威权、控制和腐败等现象，因而仍无法被认为是优质民主国家。这类国家的典型例子就是科威特和新加坡。因为只有充分体现基本的政治权利和公民自由，民主体制才具有评估的意义，这也正是坎贝尔的民主质量指标体系中政治维度权重最大的原因所在。
(3)那些排名靠后的劣质民主国家，普遍的问题并非源于民主体制本身的结构，而是非政治领域的绩效太低，无法提供民主体制有效运行的经济社会条件，这就导致民主体制的稳定性受到严重影响，这种恶性循环使得民主质量长期处于劣质的状态。这类国家不是来自资源匮乏、社会落后的非洲地区，就是从共产主义转型而来的新兴民主国家。对于这些国家来说，坎贝尔认为现在最主要的任务是尽快发展经济，建设社会，唯有如此，民主体制才可以得到进一步巩固。
通过对民主质量进行排行，可以非常明晰地看到，民主质量的优劣不仅取决于民主体制的稳定程度，还取决于民主体制的治理绩效，在某些特定的时期和阶段则主要取决于治理绩效。如果一国的民主体制相对稳定，但治理绩效差强人意，则不能称之为优质民主。反之亦然，一国的经济成就斐然，而体制的民主程度很低或是并不稳定，也依然被认为是劣质民主。坎贝尔的研究带给我们一个强烈的信息，即优质民主必须依赖于民主体制的稳定和有效运行，并且需要民主体制发挥良好的治理绩效。政治质量和社会质量任何方面存在缺陷和不足都说明民主质量堪忧，可能会使得民主体制在劣质民主的状态下摇摆不定，最终会威胁到民主体制的生存，最极端者甚至会导致民主政体的崩溃。
四、民主质量研究存在的问题与前景
从学术发展的历程看，民主质量研究总体上还处于前期阶段，依然存在一些规范性和经验性问题。例如，施密特就指出，民主质量的研究用不现实的标准衡量所有现存的民主政体，显得过于理想主义了，因为任何民主体制都存在一定程度的不公正、公民参与冷漠、政治不平等、官员自利等现象。而民主仅仅只是一个概念，用来表明一个可以达到却在实践中从未完全实现的规范目标，因此，民主质量本身就没有一个最好的标准可资对比。同时，由于成熟的民主国家与新兴民主国家在时空因素、社会结构、文化传统等方面都有巨大的差异，所以民主质量研究事实上也难以形成一个普适性的标准或指标来测评各国的民主质量。[14]此外，在确定测评指标和获取原始数据时，研究者本身也难免会带有自己的主观价值判断，这也会使研究结果的客观性和合理性大受影响。
从某种意义上说，民主质量研究是西方学者在民主巩固理论面临困境时在理论和方法方面主动进行的拓展和创新，这种变化既有现实目的方面的考量，也是学术研究深化的需要。尽管存在着诸多的问题和不足，民主质量研究还是受到政策层和学术界越来越多的关注。从政策层面讲，政策制定者需要了解新兴民主国家(特别是美国帮扶的那些国家)民主质量的优劣，探究这些国家民主体制的治理绩效，发现其存在的问题，从而有利于政策层作出适当的政策应对。同时，一些新兴民主国家也在为巩固民主体制而苦寻良方，它们对民主质量的研究也给予了积极关注和支持。现实的需要反过来又不断推动学术研究的进展，民主质量研究的前景正如普拉特纳(Marc F. Plattner)所期待的那样：“希望我们能够对民主质量的问题展开热烈的讨论，并努力找寻更科学合理的理论和方法评估一些国家的民主绩效。”
注释：
[1][2][美]吉列尔莫·奥唐奈、[意]菲利普·施密特：《威权统治的转型：关于不确定民主的试探性结论》，新星出版社2012年版，第3、118页。
[3]Paul Barry Clarke, Joe Foweraker, Encyclopedia of Democratic Thought, London and New York: Routledge, 2001.
[4]Andreas Schedler, What Is Democratic Consolidation?, in Larry Diamond, Marc F. Plattner(eds. ), The Global divergence of Democracies, Baltimore and London: The JohnsHopkins University Press, 2001.
[5]Marc F. Plattner, “A Skeptical Afterword of‘The Quality of Democracy’”, Journal of Democracy, Vol. 15, No. 3, 2004, p. 106.
[6][美]胡安·J. 林茨、阿尔弗莱德·斯泰潘：《民主转型与巩固的问题：南欧、南美和后共产主义欧洲》，浙江人民出版社2008年版，第7页。
[7]Larry Diamond, Leonardo Morlino, “An Overview of‘The Quality of Democracy’”, Journal of Democracy, Vol. 15, No. 3, 2004, pp. 20-30.
[8]Larry Diamond, Leonardo Morlino, “An Overview of‘The Quality of Democracy’”, Journal of Democracy, Vol. 15, No. 3, 2004, pp. 20-30.
[9]Guillermo O' Donnell, “Why the Rule of Law Matters”, Journal of Democracy, Vol. 15, No. 3, 2004, pp. 32-45.
[10]Philippe C. Schmitter, “The Ambiguous Virtues of Accountability”, Journal of Democracy, Vol. 15, No. 3, 2004, p. 47.
(11)(12)Larry Diamond, Leonardn Morlino, “An Overview of‘The Quality of Democracy’”, Journal of Democracy, Vol. 15, No. 3, 2004, pp. 20-30.
(13)David F. J. Campbell, “The Basic Concept for the Democracy Ranking of the Quality of Democracy”, Vienna: Democracy Ranking Working Papers(September, 2008), http: //www. democracyranking. org/downloads/basic_concept_democracy_ranking_2008_A4. pdf.
(14)Philippe C. Schmitter, “The Ambiguous Virtues of Accountability”, Journal of Democracy, Vol. 15, No. 3, 2004, p. 51.
[15]Marc F. Plattner, “A Skeptical Afterword of‘The Quality of Democracy’”, Journal of Democracy, Vol. 15, No. 3, 2004, p. 110.
(弓联兵，中国海洋大学法政学院讲师)
