（原题：制度反腐的美国做法）
[摘要]美国历史上，最腐败的时期，非镀金时代莫属；进步时代反腐的成功经验显示，既要打老虎、拍苍蝇，更要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，使腐败变成高难度、高风险的犯罪冒险，避免其狼牙利齿伤害经济和社会的健康发展。这充分说明，反腐需要领导者的魄力，需要舆论和媒体的监督和支持，更需要科学的制度设计。
[关键词]制度反腐；制度设计；美国经验
腐败曾经是美国的痛。在美国历史上，最腐败的时期，则非镀金时代（1865-1900年左右）莫属。镀金时代尤其是格兰特时期（1869-1877年）的腐败横行，尽管形式多样，原因不同，但都与联邦及地方政府权力缺乏监督有关。20世纪初最主要的政治运动，即进步主义运动的主要目的就是为了消除腐败，进步时代（1901-1921年左右）反腐的成功经验显示，既要打老虎、拍苍蝇，更要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，使腐败变成高难度、高风险的犯罪冒险，避免其狼牙利齿伤害经济和社会的健康发展。
一、领导者要有反腐决心
西奥多?罗斯福总统（1901-1909年在任）的反腐热情说明了领导人的决心在反腐中所起到的关键作用。事实上，在纽约州的时候，老罗斯福就已经是一个反腐的强势人物了，接替遇刺的麦金莱成为总统之后，罗斯福更是大刀阔斧地张开反腐之网。
罗斯福先从最腐败的部门之一——邮政部下手。在与邮政部领导深谈后，罗斯福认识到腐败情况的严重性，经过深思熟虑，他相信来自堪萨斯州的参议员约瑟夫?布里斯托是最合适的人选，因为他有直面现实所必需的钢铁般的无畏精神，并且有着丰富的反腐败经验。在接过调查任务之前，布里斯托特意来找罗斯福总统，说他不想趟这浑水，除非总统明确保证支持他，无论他调查到哪里，都坚定不移地支持他。罗斯福做出了肯定的回答。
事实证明，有了最高领导人的无条件支持，下面的人反起腐败来才会底气十足。在取得总统支持后，布里斯托及其团队开始不留情面地进行彻查，挖掘出数量惊人、情节骇人听闻的腐败案件，这个部门得到了彻底的净化，以往问题成堆的邮政部的腐败问题竟然被彻底斩草除根了。
邮政反腐行动引起了全国的注目，对其他领域的腐败分子产生了极大的震动，最重要的是，它反映出最高层的决心，使人们意识到，罗斯福的反腐是能打苍蝇，更敢打老虎。在罗斯福刚上任的时候，流行着一句话，“大人物和有钱人是不会被投到监狱的”。而令人欣慰的是，罗斯福在任内将很多大人物和有钱人送进了监狱，其中有很多银行家和参议员。
二、账目要公开，财政要在阳光下暴晒
事实证明，“腐败是一种机会主义性质的传染病。哪里的公民和政治制度羸弱无能，哪里就会流行起这种通病。美国城市在腐败和增长方面的经验揭示了地方制度在约束腐败以及促进腐败政府实施良治上的重要性。”一个地方不仅要有廉洁的领导者，更要有反腐败的制度设计，如此才能保持一个地区乃至一个国家长期的政治清明。而为了防治这种“机会主义性质的传染病”，财政公开是最行之有效的办法之一。
在进步时代，公开账目成为城市反腐的关键之举，也是进步时代实施最早、争议最少、最为成功的改革举措之一。该举措先是在个别城市实施，后来在联邦政府的要求下，所有城市都被要求公开账目。1902年，美国普查统计局开始聘请和培训会计师来汇总和审计这些城市账目，并公开城市支出年报。这与30年前特威德集团将纽约市的账目据为秘密形成鲜明对比。美国的反腐败历史证明了，将政府账目视为“城市秘密”，是暗箱操作得以如蟑螂般不绝的重要原因。
财务公开极大程度地恢复了人们对城市的信心。许多城市的信用水平也得以恢复，不仅腐败问题得到最大限度的遏制，而且直到1929年经济危机之前，规模较大的城市都没有出现拖欠债务的情况。以财务公开这种阳光方式进行的反腐败努力，就这样不知不觉地成了防范和化解地方债危机的关键之举。
现代会计制度也应运而生，并不断走向成熟。1900年之后，会计成为社会公认的职业，市政会计作为膨胀的政府合法性的工具，同样有了政治意义，使公民名义上可以要求他们选出的代表对其行为“负责”。到了20世纪头十年，改革者一本正经地宣称，“会计成为了民主的仆人”。
镀金时代的反腐不力也提升了现代会计制度的地位。在许多城市，反腐的成效或者不明显，或者有反复，一个重要原因是缺乏制度设计。到了进步时代早期，越来越多的人意识到，城市政府权限边界的模糊，以及这种模糊形成的灰色地带，是腐败滋生的土壤，以纽约为代表的城市丑闻和腐败，部分原因是城市权力划分不当所致。于是乎，随着19世纪成为历史，围绕城市权力性质以及范围的争论开始集中到城市的财政管理制度上来。事实证明，这种日趋健全和完善的城市财政管理制度，在很大程度上遏制了公共权力成为畸形的半公半私权力的现象，即便还做不到监管无处不在，但至少会让当权者感到社会监督如影随形。
财政公开的光芒照亮了进步时代，也令改革者欢欣鼓舞。在市政改革者看来，公开精确的财政报告可谓一举多得：①会计公开可以使公众知晓他们的政治代表的决策。②它提供了制约公共服务企业的手段（城市公民权的保障），其对城市事务的影响看似日益增长。③它促进金融稳定，加强城市信用。④它提供了城市比较的基础，使得每座城市都可向其他城市学习。⑤通过征收州政府税收等功能，加强州的中央行政管理控制，强化州对城市活动的监督。
也就是说，财政公开的努力不仅加强了民众对政府官员的监督，平衡了民众与公共服务业的力量对比，也有利于城市之间的竞争与学习，有利于州对城市的监督。最重要的是，这种阳光下的政治，最大限度地减少了暗箱操作。
听证会制度也非常有效。在城市反腐的过程中，很多腐败的线索都是在听证会暴露出来的，许多潜在的腐败，也正是被听证会“扼杀在摇篮之中”。一般来说，听证会所能反映出的反腐根源有：将合同分配给亲友、熟人或利益相关方，招标书作假，伪造用于材料报销的凭证，冒领薪水，偷工减料等等。这其实是通过公众和媒体的力量，将原本属于市长或极少部分人的权力公开化了。并且，这种听证会并不是一次性的，如果工程通过，此后还会不断有听证会举行，如汇报工程进展，就工程方案的重要修改做出说明，都在很大程度上减少了工程进度中的腐败，也有效地保障了工程质量和公共安全。
纽约市在进步时代的预算公开尤其值得一提。为了搞好预算公开，从1910年开始，纽约市每年都要举行多次预算听证会，邀请各行各业的市民参加，尽管有些缺陷，比如参加的老人较多，说话也比较唠叨，但纽约市政研究局还是努力地将其发展成为“纳税人一段严肃的、有益的和启蒙的经历”。
益处是显而易见的，由于监督的眼睛越来越多，暗箱操作少了，公共关系的努力多了，政府官员对民众的态度越发诚恳起来，也更加重视与民众的交流。在那以后，很多政府都有了自己的公共关系办公室，重点进行政府形象设计和民意疏通工作。社会也因此变得更加和谐起来，由于民众的很多意见和建议都得到了重视和采纳，不仅使得决策更加科学化了，而且民众对政府的信任感也在上升，久而久之，城市政府也便多了几许公信力和话语权。
与听证会相映成辉的，是预算展览。1908年10月5日，纽约市举办了美国历史上首个预算展览，为时将近一个月的展览描绘了纽约市新的政治蓝图，也让市民更深入地了解到城市预算的方方面面，有7万人参观了展览，超过100万人从报纸了解到情况，激发了更多的人反对政府中的浪费和腐败。此后几年的展览无论规模还是范围都不断刷新记录，1910年的展览吸引了80多万人参观，并吸引了全国范围的注意力。此后，全国城市都纷纷以纽约为榜样，举办各自的预算展览，预算公开也逐渐在全美推开。
预算展览不仅达到了控制政府浪费的目的，也促进形成了普遍的市民认同。出乎很多担心预算展览及预算公开会影响市政发展的人意料的是，由于市民对市政发展前景及细节有了更多、更深入的认识，预算宣传促进了市政扩张，同时也减少了诸多实施过程中的阻碍。这是一个多赢的局面。
从根本上说，这种以预算公开为代表的财政公开，催生了新型城市领导人的出现。与以往习惯于暗箱操作的领导者不同，阳光施政下的领导者，必须具有严以律己的精神，并且要善于说服民众和各界来支持自己的主张，这不仅有利于施政的科学性，而且起到了反腐败的作用。自此以后，越来越多的市长由热心公益事业以及具有管理经验的精英出任，美国的城市面貌由此得以根本改变。
三、稀释审批权，防止“一支笔腐败”
在多数情况下，腐败都与自由裁量权有关。一般来说，有三种自由裁量权容易滋生腐败，一是工程预算和招投标方面的自由裁量权，二是用人方面的自由裁量权，三是将政府资产转移给个人的自由裁量权。而这些自由裁量权，或多或少体现在地方及内阁部委领导人的“一支笔”上，权力高度集中，很难不滋生腐败。
工程腐败曾经将很多地方领导拉下水，而事实证明，市政建设审批权归议会所有，是遏制工程腐败的好办法。尽管承包商贿赂政府主管领导后，也可以考虑贿赂议员，但问题是，这不仅导致“成本”倍增，而且还有被举报和“泄密”的风险。也就是说，你收买一个人时，他可能守口如瓶，但要收买几十、上百人时，就不能排除有人因为不满行贿金额、出于政治目的或者恰恰本身就是一个正直的人而东窗事发。
人非圣贤，难保一支笔下没有私心。
镀金时代美国的教训表明，一旦地方政治家获得了单方面规制公用事业费率的能力，他们就会滥用这种权力来赢取选举或向私人公用事业公司榨取贿赂。这就提高了私人公用事业的经营成本，从而抑制其未来发展。
1872年特威德集团的曝光也给美国城市反腐以巨大的推动。人们开始尝试着限制和削弱市长的权力，将决策权分配给三个相互交叉的局际委员会和审计部门，从而使政府难以肆无忌惮地进行掠夺，一个抵制腐败的现代政府雏形开始形成。
在大城市中，芝加哥走得比较远一些，芝加哥道路也为进步时代的人们津津乐道。当一些地方政府继续将权力集中在市长手中时，芝加哥的改革派却考虑要不断地剥夺市长的权力，直到他成为一个有名无实的首脑，还要不断地将他的权力托付给直接代表民众的市政委员，而那些市政委员年年都在变动。这一制度创新的关键词是“分权”和“年年变动”。前者尽可能地将市长的权力关进了笼子里，后者则最大限度地保证了市政委员的“流水不腐”。
四、文官制度改革与新政治文化
美国反腐败的经验表明，政府质量在很大程度上关系着腐败的存废。如何构建一个好政府，是现代决策者面临的挑战。美国从1870年代开始制度反腐，到1910年左右取得较大成果，用了40年的时间。这也说明了反腐是一个持久战，需要精巧的制度设计，不能治标不治本。美国的经验是：①地方政治家和精英与民众利益的相结合非常重要。②健全且财政独立的新闻媒体，能够抑制腐败和提高政府绩效。③建立一套防治腐败的机制，是一个复杂和长期的过程。而在所有机制中，文官制度改革及其所倡导的新政治文化，起到了关键作用。
美国文官是指“除选举产生的官员，须经议院同意而由总统任命的官员，一般工人及军官以外的所有政府文职人员”。从安德鲁?杰克逊时期开始，美国文官的任命逐步坠入“政党分肥制”的套中，这种体制下选任的官员，任职期间往往是贪赃枉法，无所不为，并且形成了恶性循环，导致官员素质普遍低下，从政也为精英人物所不屑，这一点在镀金时代体现得淋漓尽致。
为纠正这些弊端，美国于1883年颁布了文官制度条例，即《彭德尔顿法》，对文官制度进行了改革，其核心变化是对文官的录用实行公开竞争考试办法，择优录取；对官员进行定期考核，按能力和政绩大小予以升降奖惩；严格禁止进行金钱授受，文官须忠实于政府。作为文官制度的必要补充，美国政府还敢于大胆使用人才，从精英中选拔干才出任政府高官。这也符合“彼得原理”中“每个人都有其不胜任的层级”的理论，也即，如果让一些有抱负、有能力的人一级级地爬上来，可能没过多久就会深陷在不胜任的层级中不能自拔，或者在长年的打磨和等待中失去政治家所必须的霸气和胆识。并且，这种不拘一格降人才的做法还有反腐作用。
自进步时代以来，美国政府的许多高官，尤其是部门负责人，大多来自社会精英，有律师、教授、记者，也有企业高管。这样做的好处是：①由于有着广泛的社会阅历和人脉，他们既容易适应政治角色，也容易打开局面，并且，他们与部门内的人没有太多个人恩怨和利益纠结，所以更能放开手脚。②由于有了相当的物质积累和成功经验，他们相对来说更容易抵御外来的诱惑，也更能够心平气和地享受这段实现自我价值的政治生涯。这一点非常有反腐意义。
充分考虑人的物质需求，是反腐成败的关键。无论是美国，还是新加坡等国的反腐经验表明，让公务员能够有尊严地生活，并且有充足的退休后的生活保障非常必要。在政府工作期间，公务员往往享有高出社会平均标准的工资及其他收入，退休时则不但从此拥有相应社会保障和养老金，而且还能获得一笔数额巨大的退休年金，足够退休后安居和旅游所用。但与此同时，公务员必须遵纪守法、安守本分，一旦徇私枉法，则不仅可能身陷牢狱之灾，而且可能会失去退休后的全部年金，可谓得不偿失。
在社会精英一边，由于他们在各自行业中扮演着重要角色，都是成功人士，收入高，积累多，其从政根本无需考虑钱的问题，因而会一心将工作做好，并且会非常爱惜自己的羽毛。同样重要的是，他们家底殷实，一般的贿赂很难打动他们。值得一提的是，由于这些政治精英有着扮演多种社会角色的能力，在告别政治舞台之后，仍能体面而富有活力地从事其他工作，他们在从政过程中所积累的人脉以及不俗的政绩，也将为他们离开政府后的政治生活赢得更多资本。而社会对这些人的回馈，无论是舆论肯定，还是给予更多的机会，都在事实上激励着大多数政治家们在从政的日子里克己奉公，从而也为自己从容和更具成就感地进行“下一次漂流”打下基础。
五、两手都要硬，法律惩罚与精神折磨并举
对行贿者重罚和重判，也是美国的一项历史经验。1898年，在圣路易斯市，一家地方铁路公司为获得在该市经营的特许权，向当地政客每人支付了3000-17500美元不等的贿赂，这家公司的发起人总共支付了约25万美元的贿赂款。但最终，发起人被判有罪，处5年监禁，该市的几位知名政客也落得同样下场。这类处罚起到了相当程度的震慑作用，也使得行贿者意识到，如果要收买过多的人，就会有很大可能被“泄密”，而自己还可能身陷囹圄，而如此处罚，也反映出美国人对公共事务行贿和受贿者的极大厌恶和零容忍。
事实证明，美国重点打击行贿者的做法，非常有效。由于行贿的风险倍增，企图行贿的人必然慎重考虑法律后果，这样行贿者少了，受贿的毒瘤自然得到了极大程度的遏制。美国学者提出过制约腐败的三大因素：法律惩罚、职业或社会成本、精神折磨。而腐败的总成本取决于各种惩罚的力度及其可能性。这也说明了惩罚在反腐中的重要性，并且它是一个系统性的工程。
如果说法律惩罚是达摩克利斯剑的话，那么职业或社会成本，就是让企图行贿受贿的人感到得不偿失。对于公务员来说，由于自身有较好的待遇和相应的社会地位，所以往往没必要“涉险”贪腐，因为一旦暴露，不仅会面对法律惩罚，而且很可能会失去公职，身败名裂，至于高额的退休年金也将因此丧失。久而久之，公务员队伍就会形成“爱惜羽毛”的风气，这是一种非常有效的“文化反腐”。
精神折磨也值得一提。由于腐败的成本越来越高，那些面临贪腐诱惑的人，以及刚刚坠入其间的人，会承受比较大的精神折磨，对于牢狱之灾的恐惧，对于失去社会地位的忧虑，了解或目睹过的前车之鉴，以及可能会给家庭尤其是子女带来的打击，都会让这些人感到煎熬，很多人在权衡利弊之后就选择了“踩刹车”。
城市之间的信用竞争，也可起到很好的反腐效果。在美国城市腐败高发的后期，城市之间的竞争，有效地遏制了腐败。一方面，政府或高官的腐败作为，会严重影响到外来投资者的投资信心，导致城市招商引资等出现大问题；另一方面，一些城市的腐败和低效，在影响其城市信用的同时，也映射出其他城市的廉洁和高效，这些相对廉洁的城市的信用就会上升，自然就会引来更多的投资，其中很多都是从腐败城市迁移出去，或原本考虑在腐败城市落脚的投资者。这反过来会对腐败、信用低下的城市产生极大的冲击，压缩腐败空间，也引发媒体和民众的强烈不满，进而强化对政府官员的监督和规制。
事实证明，进步时代的制度反腐效果明显。从镀金时代的贿赂横行，到此后腐败成为美国社会和政治、经济生活中非主流问题，都可见“将权力关进笼子里”的重要性，也说明了：反腐需要领导者的魄力，需要舆论和媒体的监督和支持，更需要科学的制度设计。
