[摘 要] 近几年，社会各界对城镇职工养老保险制度改革的关注比较集中，围绕应对“老龄化”、“城镇化”问题，社会上对养老保险个人账户“空帐”、“实帐”、预期支付风险高低、退休年龄调整后延、养老服务模式创新等诸多问题展开了广泛的讨论，其中有一些偏颇认识，极易使不知情者过度忧虑形成负能量。澄清一些不客观、不全面的认识，有利于进一步增强养老保险制度改革的社会凝聚力。
[关键词] 养老保险；个人账户；支付风险；退休年龄；养老服务
一、关于个人账户“空账”问题
近几年，社会各方普遍关注养老保险个人账户“实账”、“空账”问题，期间提出了不少建设性意见，也出现了一些偏激认识和过度忧虑。有人甚至认为“空账”就是职工缴的钱被挪用了,就是政府欠账了、国家债务社会摊派了，等等。
首先要说明的是，个人账户是我国城镇职工基本养老保险制度的重要组成部分，是用于记录储存职工个人缴纳基本养老费（单位缴纳划入部分）的记账凭证。职工退休时应领取的基本养老金由基础养老金、个人账户养老金及过渡性养老金三部分组成。①个人账户记账本息额大，退休时个人账户养老金就多。尽管基本养老金计发办法多次调整改革，但个人账户在激励职工早缴费、高基数缴费、不间断缴费上一直发挥着十分重要的作用。
（一）初期制度设计个人账户就不可能是“实账”
基本养老制度的筹资原则是“以收定支、略有节余”。新制度首先要用企业、个人缴费形成的当期基金收入，确保当期2533万企业离退休人员基本养老金按时足额发放，同时还要积累基金解决163亿的历史拖欠。做实个人账户，只要当期基金结余额等于或大于个人账户记账额，即可做实个人账户。若按初期个人缴费11%的规模做实个人账户，至少要使39.3%的当期基金收入沉淀；即使按8%的规模做实，也要使28.3%的当期基金收入沉淀。如果改革初期就用这么多的基金收入做实个人账户，除了再提高企业、个人缴费比例或财政大额补贴外，新制度是不可能正常运转起来的，这绝对不是初期制度设计“略有节余”的概念。
（二）“空账”运转并未损害参保职工的利益
城镇企业职工基本养老保险制度建立运转近30年，个人账户基本上属于空账户运转，但参保职工达到退休年龄，都可按时足额领到基本养老金，没有侵害过任何一位参保职工和退休人员的利益。近10年是养老保险制度大发展的重要时期，从2001-2011年的统计数据看（以下数据除特殊注明外，均出自人社部统计年报），全国参保职工人数增长105%，退休人员增长99%，基金收入增长593%，支出增长440%。个人账户资金主要参与了当期养老金支付，这是“隔代养活”理论在制度设计上的体现，不是挪用，而是使用。因此，大部分人认为个人账户只是个技术性问题，正像到银行存款，老百姓并不盯着我的这笔钱在不在“金库”，而是关心能不能按时兑取本息。养老保险制度是以政府信用做后盾的。对参保人员来讲，个人账户记账本息额度是本质性的利益数据，“空账”、“实账”并没有多少实际意义。
（三）“做实”试点并未引起社会的积极回应
2006-2008年国务院批准人社部在13个省份开展了“做实个人账户试点”，资金由中央负担75%，地方负担25%，试行几年后其他省份并未积极跟进，试点省份也没有大的突破，个人账户做实试点并未引起社会的积极回应。
一是当期基金收支略有结余。中科院《中国养老金发展报告2011》披露，到2011年，全国养老基金结余总量已近2万亿元，扣除各级财政对养老保险累计补贴金额1.2526万亿元，养老保险依靠自身功能结余基金总额7400多万亿元。从理论上讲，各级财政用于做实账户的资金都闲置起来了，这对处处等钱办事的地方政府来讲，实在难以保持持续注资的积极性。
二是对预期风险认识不统一。养老保险基金何时出现缺口、结存基金如何防止贬值，众说纷纭。有专家认为，全国今后10年之内肯定不会出现收不抵支的问题；还有专家表示，近10年来，养老基金的收益率十分低下，年均不到2%，而2001-2012年的通货膨胀率为2.47%，以此测算在10年间养老金的贬值损失大约高达6000亿元。有观点认为，注入资金用于培养经济发展后劲比存在个人账户规避贬值风险意义更大，只要国有资产实力雄厚了，什么时候用钱都方便。
三是财政注入没有形成良性长效机制。地方政府希望根据财政状况确定资金积累速度；国家试点坚持按计划走，地方严重受制于国家做实计划规模。地方也未能形成省、市、县三级财政良性筹资机制，有些领导认为将来的基金缺口问题会通过养老金全国统筹解决，现在拿钱地方吃亏。
2013年国家人社部领导在全国两会上关于城镇职工养老金当期收支不仅没有缺口，还有较大结余的表态，对正确引导社会舆论发挥了重要作用。到2011年底，城镇职工（企业、机关事业）基本养老保险个人账户记账额为2.49万亿，如按基金收支结余和个人账户记录额算大账，个人账户实账率为80.3%，若扣除同期财政资金，个人账户实账率为30%。近30年的实践证明，养老保险制度运行是健康的，社会各界对个人账户空帐运行是认可的。
二、关于预期支付“风险”问题
有人把眼前的“空账户”、未来的“老龄化”和西方国家金融危机、经济持续低迷、养老费用负担沉重等各种情况联系起来，很为我国的老龄化问题担忧。有人甚至测算出若干年后养老金缺口多少万亿，退休人员存在领不到养老金的风险，等等。因此，有必要澄清以下几点认识。
（一）养老制度以确保养老金支付为使命
上世纪80年代中期，企业成为独立承担风险的市场主体，企业离退休人员养老金靠企业发放风险很大，老路子走不下去了。在这种情况下，全国展开了企业离退休人员退休费用社会统筹的试点，各省大都从县级统筹做起，即在一个县域范围内，按统一口径统计退休费用的总额，再除以各企业统一口径的工资总额，计算出县域范围内企业的统一缴费比例，进而形成市、省和全国统一比例。新制度从试点之日起，就是以确保离退休人员养老金按时足额发放为使命的。
（二）制度设计了调控支付能力风险的“按钮”
具体来讲，政府可以根据基金运转情况调整企业、个人缴费比例;可以保障费用足额征缴，即企业欠费不仅“清欠”，还要按日征收2‰的滞纳金，企业破产还要另外再“清算”预期费用；可以适时调整领取养老金的条件；可以适时调控基金支出增长速度；还可以使用基金调剂功能，即当期不足支付的可动用历年积累，区域不足的可以在县、市及省份之间横向纵向调剂。
（三）政府对支付能力承担“兜底”责任
养老保险制度设定，当基金“入不敷出”时由各级政府“兜底”补助。政府“兜底”的手段办法很多，包括当期财政注入；国有资本分红注入；变现国有资产注入；发行政府债券注入；政府信用贷款注入等等，当然也包括启动制度本身调控风险的多个“按钮”等。
三、关于退休年龄标准“调整”问题
（一）我国职工退休年龄的演变
建国初期，政务院规定：“男60岁、女50岁退休。”1955年，国务院将国家机关中女性工作人员的退休年龄从50岁提高至55岁；1978年，确定干部“男60岁,女55岁退休”、工人“男60岁,女50岁退休”。
上世纪90年代中后期，为了妥善解决国有企业下岗失业人员的分流安置问题，国务院决定对111个城市的国有破产工业企业中距法定退休年龄不足5年的职工可以办理提前退休。同时在政府机构改革、事业单位转企、高级专家留任、地方干部任职等诸多方面曾有一些阶段性、区域性的任职、内退、留任的年龄政策，大都在法定退休年龄5~10年之间浮动。
（二）部分国家地区法定退休年龄特点
在228个国家和地区中，有167个国家和地区规定了男性法定退休年龄。其中，60~65岁退休占64.6%；55岁退休的占19.76%。有129个国家和地区规定了女性法定退休年龄，其中60岁及以上的占53.8%，55岁的占35.33%。
总的情况看，越是经济发达的国家退休年龄标准越高；男女退休年龄逐渐走向同一标准；提高法定退休年龄标准大都采用分步调整办法。表1 世界经合组织部分国家法定退休年龄及拟调整标准表
（三）调整退休年龄普遍考虑的几个因素
一是劳动者素质因素。健康水平、劳动能力和社会平均寿命是首要因素。建国初期我国人口平均寿命55岁，当时制定的退休年龄标准相对当时人均寿命显然是较高标准。现在平均寿命74.38岁，比建国初期增长35.2%，但退休年龄标准仍保持建国初期水平，而且有些阶段的实际退休年龄还低于法定标准。据2005年第五次人口普查数据显示，目前退休人口的再就业率高达33%，充分说明中国退休年龄偏低的现实。
二是劳动力供求因素。建国以来我国劳动力供大于求的矛盾十分突出。为了确保职工队伍和社会大局稳定，有些特殊时期还需要“父母内退子女顶替”、“中年为青年让路”，这是中国“人口多、底子薄”国情决定的无奈选择。今后我国劳动力供求关系将发生重大变化。中科院社保中心主任郑秉文表示，“我国劳动年龄人口总量将从2010年的9.7亿减少到2050年的8.7亿，其中减少拐点将发生在2015年，届时将从9.98亿的峰值开始下滑，年均减少366万人。”中科院数量技术分析室主任李军表示，“预计到2050年，我国15岁到59岁劳动年龄人口将下降到7.1亿，比2010年减少约2.3亿元，2030年后，我国劳动力供给将出现严重不足。”尽管两位专家的数据不一，但认定劳动力供给总量今后逐年回落是一致的。
三是社会养老负担因素。社会养老责任不到位，必然会引起社会不稳定；社会养老负担过重，必然要迟滞经济发展。据中国老龄委朱勇介绍，到2020年，全国老龄人口将达到2.55亿，占全国总人口17.8%，到2050年，劳动力人口与老年人口比将由2000年10∶1下降到2.8∶1，社会养老负担费用将十分庞大。
（四）我国调整退休年龄标准的基本路径
综合分析我国经济社会发展的大趋势，提高职工退休年龄标准是必然的。法定退休年龄标准应在劳动力供求关系和老龄化问题出现重大变化之前的2020-2030年之间规范成型。比较可行的调整路径是，先把现在各种提前退休的“口子”统一规范到法定年龄标准上来。再设定提高3~5岁的弹性退休年龄，供劳动者自主选择。进而逐渐以此为标准并争取为社会广泛接受，成为新的法定退休年龄标准。
四、关于养老服务“保障”问题
由于计划生育政策和医疗科技进步、健康水平提高等多种因素的共同作用，今后我国非常多的“421”家庭将出现一对夫妇至少要照顾4~6个老人和1~2个小孩的局面。因此越来越多的人关注、焦虑未来养老服务的“保障”问题。
（一）养老保险制度要保障参保人员退休后的基本生活
凡是参加养老保险的人员，其基本养老金是完全可以保障其退休后的基本生活水准，这是制度设计的底线标准。随着经济社会发展，养老保险还要确保离退休人员及时分享到社会发展成果，近年退休待遇“八连跳”就是“补偿”因素和“分享”因素的体现。城镇居民、农村居民养老保险制度刚刚起步，政府补贴成分较多,计发待遇标准很低，保障生活由自己积存“家底”和养老金共同承担。随着制度进一步完善和国家经济实力增长，这部分老年人口的养老金水平将会较大幅度提高；其他未参保人员，自身能力存在养老问题的，城乡低保制度要负责“兜底”解决。所以，从筹资养老来讲，我国已经有了较严密健全的制度保障，但目前的待遇差别较大，改革发展任务很重。
（二）养老服务由单位转向社会
我国已经开展了企业离退休人员移交当地社会（社区）管理服务的改革，但短期内全部移交困难很大。主要是一些大企业所在的小城市（县城）、小社区，社会管理服务能力远远低于企业的水平，目前只从破产企业离退休人员移交社区管理服务做起。城镇居民和农村农民的养老服务工作，目前仍需更多地依靠家庭，仍需用血缘亲情、传统道德、法律保护和政府支持等多种办法做好老年服务，各级政府要支持老年服务事业的快速发展。
（三）养老模式将多样并举
今后一段时间，中国养老模式将充分利用政府、企业、家庭、个人等多方面的力量，在政府支持主导下，多种模式有机结合、相互通融、相得益彰。
一是居家养老模式。我国今后仍将以居家养老为主，这是中华民族“尊老”、“孝道”最传统、最自然的养老模式。至于今后居家老人多的问题，完全可以通过社会化服务向家庭延伸得以解决。居家养老是政府投入少、社会效果好、老人幸福感最强的养老模式。政府要特别对居家养老家庭在购（建）房、医疗、生活补贴、社会化服务等方面给予更多的倾斜支持。
二是商业养老模式。这是按照市场机制运行的企业经营模式，老人可根据自身情况特别是经济实力选择不同档次的社会养老服务。居家养老的老人，也可能适应子女工作和自身情况，阶段性地选择此种养老模式。此模式正在蓬勃兴起，今后将应运而快速发展。
三是政府养老模式。这是社会保障制度的重要组成部分，孤独老人、子女无力养活的老人及其他原因无力实现居家养老的，政府要通过建设敬老院（养老院），用政府资金实行生活、医疗及养老服务全部包下来的救助保障政策，帮助其安享晚年生活。这种养老模式只能保障其基本生活、基本医疗需求，应该只限于社会特殊弱势群体。
四是自主（自助）养老模式。城乡老年人大都喜欢独立自居养老，大部分人只有在丧偶、失能、疾病缠身或临终关怀时，才需要完整的养老服务。中国乡村规划院院长李昌平提出了建设“养老村”的设想。他把“养老村”定位成介于养老院养老和居家养老之间的村社养老模式。核心是城市老人把财产优势转变为农村养老的消费优势；农民把土地、物产、生态、劳动力等优势转变为服务养老的产业优势，城乡老人享受“养老村”的生活乐趣，农村劳动力得到为老人服务的就业机会，这样一举两得，可有效解决“养老”和“三农”两大社会问题。
五、关于“碎片化、一体化”改革问题
我国社会保险制度改革是在计划体制和城乡二元结构基础上展开的，加之基层单位“摸着石头过河”，顶层设计严重滞后，新制度建设一直处在瞻前顾后、求同存异、多头兼顾、相互掣肘的艰难境地。现存制度的“碎片化”问题和今后“一体化”改革任务，都需要我们有高度清醒认识。
（一）“碎片化”问题
从社保覆盖面上讲，城乡分割问题在制度设计、建设上表现得仍很严重，特别是养老保险一个险种五种制度，相互之间转换过渡十分困难。即使在一种制度框架下，职工在不同区域转换保险关系也很困难。一种制度内部在前期后期、老人新人和行业部门单位之间的制度衔接和利益过渡也十分困难。其他四个险种的制度改革方案也是在不同时期推出的，都具有不同的历史痕迹，特别是“大锅饭”机制和职业身份、城乡差别的表现仍很普遍。
从基金统筹层次上讲，各险种、各制度在不同区域、不同群体差异很大；基金运转实行县、市、省级统筹的都有，而且调剂办法和标准差异更大；特别是条块利益共享和风险共担的科学运行机制还没有规范成型。
从财政补助机制上讲，县、市、省、中央四级政府对如何补偿历史欠账和应对预期风险，还没有形成统一认识和规范制度。具体工作中有原则性政策，缺乏操作性措施，良性长效运行机制更无从谈起。
这些以“碎片化”为主要特征的改革问题，首先是中国国情的复杂性决定的，更是国家层面统筹改革力度不足造成的。
（二）“一体化”改革重点
今后社保制度改革必须以党的十八大精神和科学发展观为指导，以“一体化”的指导思想强化顶层设计，凝聚共识，形成合力，争取在以下几个方面取得重大突破。
一是努力向全民保障过渡。要逐步使全体国民纳入社会保障的制度之内，尽最大可能弥合各种鸿沟和差距，鼓励更多的人参保缴费，享受社会保障带来的幸福生活。这是我国走上全民共同富裕，经济社会可持续良性发展轨道的制度性安排。对于特殊问题和历史遗留问题都要放在这个大背景下进行讨论，积极推动形成社会共识。
二是积极保障参保人员自主流动。只有牢固稳定的社保关系做保障，劳动力关系才能活跃起来，劳动力才能够在城乡之间、事企之间、不同区域之间踊跃流动起来，经济社会发展才能充满生机和活力。社保制度建设必须服从服务于这个大趋势。当前亟需在国家层面加强统筹管理，以促进社会保险制度的全国统一。要综合运用各种手段，积极推开与社保各制度相匹配的其他改革，使之形成改革的合力，为完善社保制度和满足参保人员自主流动提供制度保障。
三是基金筹集、监管和增值要有新突破。要在企业、个人、政府之间找到基金统筹的科学关系；在基金监管上确保万无一失，以健全的制度取信于民；在政府对社会保障支付能力“兜底”责任上形成科学运行机制；在化解老龄化风险、控制基金贬值风险上找到有效的途径。
中华民族繁衍生息、薪火相传几千年，各个历史时期都客观存在养老问题，但各个历史时期均未因养老问题阻止历史车轮的滚滚向前。在中国特色社会主义大家庭中，老龄化带来的一系列社会问题都将得到妥善解决。
