我国自1996年起进入城市化中期加速发展阶段，按目前发展速度(十二五规划年均提高0.8个百分点)，这个阶段将持续至2035年，期间会有大量农业人口转为城镇居民。据预测，到2020年将有3亿—4亿农民转为城镇居民(即农民市民化)。最近10年来，各级政府都在积极推进城镇化和农民市民化。总体上看，政府积极推动城镇化和农民市民化符合历史发展潮流，但也引发或产生了一系列片面乃至错误的看法和认识。归纳起来，主要表现在五个方面。

误区之一：以土地换保障

进入2 1世纪以来，一些地方在探索农民市民化时，通常是让农民放弃其土地权利后再转为城镇居民，享受城镇社保权利，即通常所说的“以土地换保障”。最近几年来，一些新的做法开始流行，比如以宅基地换房，让农民脱掉农村“三件衣服”后穿上城镇“五件衣服”等。所谓脱掉农村“三件衣服”，是指让农民放弃土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益分配权。所谓穿上城镇“五件衣服”，是指让农民享受与城镇居民同等的就业、教育、社会保障、住房保障、低保等权利：表面看，农民似乎占了便宜，用农村“三件衣服”换得城镇“五件衣服”。实质上，这种做法严重损害农民利益与权利。寻根究源，“以宅基地换房”和“脱三穿五”政策设计思路也是源于“以土地换保障”。

江苏省社会科学院学者陈颐比较早地(2000年)提出“以土地换保障”设想，他认为，农村土地保障职能体现在两个方面，即养老保险和就业保障;所谓“以土地换保障”就是农民在转让出承包地或土地被征收后，应得到经济补偿，并用经济补偿为农民建立社会保险。

陈颐有关“以土地换保障”的政策设计存在两个明显缺陷。第一，“以土地换保障”注意到了土地保障功能，却忽视了土地财产属性。我国法律规定，农村土地属农民集体所有，是农民集体和农民个人的重要财产。特别是在土地不断升值情况下，土地财产属性越来越明显。第二，“以土地换保障”忽视了获得基本社会保险是农民应有权利。农民无论是从事农业生产还是从事非农业生产，理应与城镇职工一样享有基本社会保险权利。在乡镇企业或城镇工作的农民职工，其社会保险费用筹集也应由企业和个人共同负担。至于从事农业的农民是否应加入社会保险，可由他本人决定。

我们且不论农民用多少土地换得什么水平社会保障，单从逻辑上讲，“以土地换保障”政策设计就存在明显逻辑错误，用农民自己的财产去换取农民自己应有的权利，逻辑上讲不通，也完全没有必要。一个最具说服力的事实是，中国有很多城镇居民移居国外，有的还取得其他国家的国籍，这些人并没有因为在他国享受到了更好社会保障和公共服务，就需无偿交出或低价出售其在国内的房产。

有人甚至认为，如果农民市民化不采取“以土地换保障”或者“脱三穿五”的做法，就会产生新的不平等。他们认为：长期以来，我国城市化过程中产生了大量失地农民，这些失地农民在转为城镇居民并获得城镇居民待遇的同时，都放弃了他们原有的土地、房屋和集体资产权益。如果现在允许转为城镇居民的农民保留这些权益，对原来那些早已转为城镇居民的失地农民来说，是很不平等的。实际上，对传统农区农民来讲，其土地市场价值有限，保留土地承包经营权和宅基地使用权也不会产生多大的财富差异。建设性的做法应该是消除对农民的剥夺，对原来已受剥夺的农民给予必要补偿，比如提高他们的社会保障水平等。

误区之二：现行社会保险制度并不歧视农民

在谈及城乡居民社会保险权利不平等时，一些人认为我国现行法律、法规并没有歧视农民，其依据是我国现行《社会保险法》并没有歧视农民条款。

从法律条款看，确实没有歧视性规定，可事实却是残酷的，进城务工农民工参加城镇职工基本养老、基本医疗保险的比例很低。据国家统计局调查，201 1年雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别只有13.g%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。农民工参加城镇职工社会保险的参保率远低于城镇职工。

法律上不歧视，可为什么农民工参加城镇职工社会保险的参保率却远低于城镇职工呢?主要有两个原因：

首先，从我国城乡居民社会保险制度发展历程看，政府对城镇职工社会保险的重视程度远高于农民工。城乡职工社会保险在起步时就存在差异，中央政府重点关注城镇企业职工基本养老保险，对农民工(包括进城农民工和乡镇企业职工)养老保险关注不够。各级政府社会保障部门在监管、督查养老保险缴费时，也重点关注城镇职工，对农民工养老保险缴费一般不予关注。

其次，与制度设计有密切关系。一方面，根据规定，缴纳基本养老保险的个人必须缴足1 5年保费，达到法定退休年龄后才有资格按月领取基本养老金。农民工很难确定自己能否在城镇稳定工作1 5年，因此，他们本人也不太关注养老保险。另一方面，农民工只有与用人单位签订劳动合同后才可缴纳养老保险。因此，虽然法律不歧视农民工，但实际制度设计却导致了歧视发生。

误区之三：城镇只能建在国有土地上

长期以来，我国土地管理法规都明确规定：城市市区土地属国家所有，农村和城市郊区土地(除法律规定属于国家所有的除外)属于集体所有。根据这项规定，我国城镇的主体部分(即市区)只能建在国有土地上。静态看，这种制度安排不存在问题。动态看，由于城市市区不断扩张，原来的城市郊区会逐步变成市区，原来的农村会逐步变成郊区，再过一段时间后又变成市区。接下来的问题在于，原来的农村和城市郊区变成城市市区后，其原来的集体土地是转为国有呢?还是继续归集体所有。我国选择的是前者，即将集体土地转为国有土地。为保证城市土地国有性质，国家专门设计出了两项制度，即国家垄断建设用地市场和集体土地征收制度。

事实上，我国现行国家垄断建设用地市场与农村集体土地征收制度在逻辑上并不完全自洽，这两项制度并没有实现无缝对接。一方面，国家垄断建设用地市场，任何单位和个人进行建设必须使用国有土地。也就是说，不管是公共利益还是非公共利益，都必须使用国有土地。另一方面，集体土地征收制度规定，国家只有为了公共利益时才征收农村集体土地。问题的关键在于，城市建设用地既有公共利益用地，也有非公共利益用地。对城市公共利益建设用地，有集体土地征收制度安排。对于城市非公共利益建设用地，却并没有相应的制度安排，只是笼统地规定只能使用国有土地，至于如何获得这些国有土地并没有进一步规定。

由于公共利益界定不明确，政府仍将城市生产经营需要的建设用地纳入征收范围。似乎只有集体经济组织和农民用地不属于公共利益，其他任何建设用地都可视为公共利益，国家土地征收权被各级政府滥用，地方政府从农村集体土地征收中获得巨额收益。

事实上，城镇并非一定要建在国有土地上，在农村集体土地上也可以建设出很好的城镇，这种例子在全国很多大中城市都可找到。当然，城镇也并非一定要建在公有土地上，世界上那些城市建设搞得好的国家，城镇还是建在私有土地上的。一句话，城镇肯定要建在土地上，但城镇建设的好坏与土地所有制性质没有直接关联。

误区之四：农地规模经营的希望在于农民市民化

自上世纪80年代实行家庭承包经营以来，农户取代原来的生产队或生产大队成为农业生产经营主体，农业生产经营主体数量骤增30倍。1983年以后，农地经营规模呈现逐年下降态势。全国农村固定观察点农户调查数据显示，1986—2003年全国经营耕地农户户均规模由9.4亩降为8.2亩，2003—2009年间，经营耕地农户户均规模才逐年恢复到9亩。虽然农户经营耕地规模已由原来的逐年下降转为扩大阶段，但农地平均经营规模扩大速度非常缓慢。针对这种状况，人们把农地规模经营的希望寄托在农民市民化上，认为依托农民市民化就可实现农地规模经营。

客观地讲，农民市民化可以减少农民数量，但减少农民数量并不意味就一定会减少农户数量，或者说农户数量下降速度要远低于农民数量下降速度，因为有许多农户只是部分成员进入城镇，转为城镇居民。即使农民数量或农户数量出现下降，也不一定就导致农地规模扩大，因为根据现行《农村土地承包法》规定，农民只有整户迁入设市的区后，集体经济组织才可以将其承包地收回重新发包。也就是说，整户农户迁入县、镇或者农户部分成员迁入设区的市，农户原有承包地仍由其继续承包。更理想化一点，假设所有农户都是全家迁入设区的市，其原承包地都可以由集体经济组织收回重新发包，我国农地经营规模的扩张程度也是有限的。假设2020年全国总人口为14.5亿人，实际城市化水平达到60%，那时全国还有5.8亿农业人口，按户均4人计算，全国还将有1.45亿农户。按全国耕地面积保持在1 8亿亩计算，户均经营农地规模为12.4亩。因此，农民市民化对农地规模经营的贡献是有限的。

误区之五：农民愿意转为市民

自上世纪50年代至本世纪初，城镇居民在经济、社会和政治等各方面享有比农民更多权利，农民非常愿意转为城镇居民。特别是上世纪90年代中期以前，农民为获得城镇居民待遇，不惜花费终身积蓄购买非农业户口。21世纪以来，情况开始发生改变，有些农民特别是经济发达地区的农民不愿转为城镇居民，因为转为城镇居民后可能彻底丧失原来作为农民身份所享有的权利。有些地方还出现了原来购买城镇户口转为非农业户籍的人，想重新转为农业户籍，个别地方甚至还出现了出售农业户口现象。