社会抚养费是否因计征标准不统一，引发社会不公？是否存在层层摊派任务指标，导致乱收费、以罚代管？甚至沦为创收“工具”？近年来，社会抚养费一直备受上述质疑。

9月18日，计征了11年的社会抚养费终于揭开“冰山一角”，国家审计署首次发布了9省市45个县的社会抚养费审计结果，呈现出征收标准不一、违规下达任务指标、擅自挪用资金、截留款项发奖金等“乱象”。

一问 到底是不是罚款？

个别地区既收费又罚款

财政部、原国家计生委在当年联合下发文件，要求各地将之前的“超生罚款”、“计划外生育费”，改为“社会抚养费”。

2002年的《人口与计划生育法》出台，社会抚养费收费行为有了法律依据。

社会抚养费是不是罚款？原国家计生委官员多次称“不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿”。

但审计报告表明，个别地区同时收取了社会抚养费和计生罚款。如云南老集寨乡计生部门，就不开收据或使用普通收据，征收社会抚养费和计生罚款。

观点

曾致信31个省份、要求公开社会抚养费去向的浙江律师吴有水说，起征社会抚养费后，超生罚款、计生罚款随之取消，“既收社会抚养费又收计生罚款的做法，是典型的乱收费”。

二问 是否有收费标准？

存在地区差距和“贫富差距”

《社会抚养费征收管理办法》规定具体征收标准由“省、自治区、直辖市自定”。

审计结果显示，地区收费差异普遍存在。甚至同一省内的各县之间，对同年同类超生行为，执行不同的标准。

除地区差距，审计出的还有“贫富差距”。

按相关规定，对高收入人群应核实其实际收入，提高征收标准。但湖北、河北、四川三省的15县，对高收入人群采用的是按当地年均收入计算出的征收标准，或最低征收基数的固定倍数确定的标准。

而2011年，云南金平县城镇居民应缴纳的社会抚养费，是其收入的8.88倍；而农村居民，则是其收入的9.1倍。

观点

北京大学社会学教授陆杰华认为，地方的自由裁量权过大，“目前不能制定全国统一的标准，但地方的自由裁量权必须细化”。

吴有水说，收费标准不统一，不仅不公，还引导了人员流动，“有的从这个县，迁到另一个县。有一对山东夫妇，将户口迁到了新疆，生完孩子再迁回原籍”。

三问 是否存在行政摊派？

征缴任务列入考核指标体系

媒体多次曝出因行政摊派社会抚养费指标，引发了“被超生”事件，乃至发生自杀悲剧。

2008年，并未超生的河南省淅川县铁僵沟村支书龚国华，为完成乡里分摊到村里的抚养费任务，自掏腰包交了6000元。今年7月，河南西平县居民王茹萍再次接到4万元社会抚养费征收通知单后，自杀身亡。此前，她已为超生的儿子交过1万元社会抚养费。

审计结果显示，行政摊派社会抚养费在各地普遍存在。

如甘肃皋兰县规定，征缴任务基数纳入年度计划生育目标管理责任指标考核体系，对完不成征缴任务的乡镇，缺额部分由县财政部门从拨付乡镇的补助经费中扣除。

为完成征缴任务，有的还借款垫付，有的让财政资金在账户上“空转”，如四川岳池县，将县财政返还的社会抚养费，再次解缴入库，“重复”记账。

观点

吴有水有一张“预借”社会抚养费收据，某地为完成征收任务，向没有超生的居民预借社会抚养费，“说超生时就不用交了。这种‘放水养鱼’无异于鼓励超生”。

四问 是否出具统一收据？

至少1.24亿元涉嫌乱收费

《社会抚养费征收管理办法》规定征收应出具省级财政部门统一印制的收据。

审计报告显示，各地普遍违反征收程序，如未经调查取证就下达征收决定书、未下达征收决定书就“先行”收费；使用行政事业单位往来结算收据、定额收据、三联收据，甚至直接打白条。

初步统计，45县未下达征收决定书就先行收取的费用达7364.47万元，约占收缴总额(24.493345亿元)的3%。

45县使用白条等非社会抚养费收据，收取的费用合计约5022.47万元，约占收缴总额的2%。

仅未下达征收决定书就收费、使用非专用收据收费这两项，涉及金额就约达1.24亿元，占收缴总额的5%。

观点

吴有水说，他经常遇到收到白条的当事人，“社会抚养费方面的诉讼案件和行政复议都很少，一个原因就是当事人拿的是白条，投诉无门”。

五问 是否成创收“手段”？

有的地区擅自“降价促销”

审计结果显示，45县因自行降低收费标准，少征社会抚养费约2.07亿元，占比约8.45%。有的地区擅自降低标准或减免费用，有“降价促销”嫌疑。

如云南彝良县洛泽河镇发文通知“一次性交清应征数的家庭，减免优惠40%；违反计划生育政策的家庭主动来交缴，且交缴一次性不低于应缴数50%的，减免优惠15%”。

有的地区则巧立名目增设收费项目，或擅自提高征收标准。如湖南凤凰县、沅陵县，增设上环押金、违约金、计生投入费、赞助费等收费项目，“增收”了105.11万元。

《社会抚养费征收管理办法》要求，擅自增设收费项目或擅自提高征收标准的，给予降级或者撤职处分。

审计报告表明，湖南凤凰县、沅陵县和甘肃的民勤县，均清退了多收的费用，但未有任何责任人受处罚。

观点

吴有水认为，执法不严也是社会抚养费乱象的一个“成因”，“摊派任务、打白条乱收费，依法不仅应该撤职，还应该追究法律责任。但现实中，有多少计生干部因此受到了处罚？”

六问 钱花到了哪些地方？

多用于“反哺”下级政府

原国家人口计生委2011年发文强调，“杜绝按比例返还社会抚养费，以及以社会抚养费征收数额作为标准拨付计生经费的现象”。

但审计结果表明，各地的社会抚养费全部按比例返还、划拨到了下一级政府部门，社会抚养费是计生经费的重要来源。

初步统计，45县向下级部门划拨的社会抚养费，合计达20.706797亿元，占比约达84.54%。

上述违规返还、划拨的社会抚养费，都用在什么地方？

审计报告披露，45县挪用的社会抚养费金额，不少于2397.68万元。其中，用于计生事业支出的仅一笔。

其他费用多被用于部门工作经费。

观点

“地方特别是欠发达地区，为什么热衷收社会抚养费？主要就是关系到当地利益”，陆杰华说，“断掉县市的财政支配权，那么摊派、乱收费等现象都会有所收敛”。（新京报，记者 王姝）

部分社会抚养费未按规定缴入国库

9份审计调查报告折射出一些地方“社会抚养费”存在征收单位自由裁量权过大、统计上报计划外生育人口的数量不实、社会抚养费征收标准不统一、社会抚养费未按规定缴入国库等问题。

18日下午，审计署在其官方网站发布了对甘肃、云南、重庆、四川、陕西、江西、湖南、湖北、河北9省市社会抚养费审计调查的报告。

这也是自2002年国务院发布《社会抚养费征收管理办法》以来，中央部门第一次发布有关社会抚养费征收调查的详尽报告。

从这9份报告可以看出，审计署是在2012年5月～7月对9省市社会抚养费进行调查的，每个省市都抽取了辖区内的5个县，调查的时间段为2009年～2012年5月。9省市的45个县，从2009年～2012年5月底，共向30余万人征收约27.8亿元的社会抚养费。几年前，被调查的地区中，收取社会抚养费最多的是重庆，约为9.25亿元。

事实上，一直以来，公众都希望有关部门能披露有关社会抚养费的更多细节。不久前，还有多名律师向国家有关部门申请信息公开。国家卫生计生委新闻发言人回应说，社会抚养费征收制度是我国为控制人口增长而采取的一项经济限制措施，是落实计划生育基本国策重要手段，对制约违法生育、规范生育秩序起到积极作用。

社会抚养费在征收过程中究竟存在哪些问题？从9份审计调查报告看，各地的问题大多相似。

统计上报计划外生育人口数量不实

审计调查发现，9个省市均存在统计上报计划外生育人口数量不实的问题，有的是为达到当年计划生育考核指标，将当年计划外生育人口推迟至以后年度补报，还有的为了完成计划生育考核指标，在上报人口变动情况时将计划外生育的人口调整为计划内生育人口等。

重庆由于信息共享不畅，部分县对辖区内计划外生育人口底数掌握不清，统计上报时漏报问题突出。如酉阳县2009年至2012年5月共上报计划外生育人口5142人，该县38个乡镇漏报1095人，占该县实际计划外生育人口的17.56%。

2009年至2012年5月，湖北省栾城县计生部门为完成计划生育考核指标，在上报人口变动情况时将计划外生育的86人调整为计划内生育人口。

社会抚养费征收标准不统一

《社会抚养费征收管理办法》授权省（区、市）规定社会抚养费的具体征收标准，此次9省市的审计调查发现，由于各地社会抚养费收费标准不统一，造成新的社会不公平。有的是同一省市，各县间征收倍数差异较大，造成同类违法行为在不同地区之间执法尺度不一致；有的是城乡居民征收的倍数不同。

还有一些地区，同类型计划外生育行为的计征倍数差距较大。甘肃省对违反规定生育第四个以上子女的计划外生育行为征收社会抚养费标准未作出明确规定，造成实际征收中差距较大。如环县的环城等5个乡镇对生育第四个以上子女的计划外生育行为按计征基数的14倍征收社会抚养费，而合道等3个乡镇按28倍征收。

社会抚养费既存在收得不公平，也存在不按标准收的问题。陕西省规定：计划外生育一个子女的，对夫妻双方分别以所在县城镇居民上年人均可支配收入或者所在乡镇农民上年人均纯收入为基数，一次性征收3倍以上6倍以下的社会抚养费。

但商州区计生局分别于2005年和2009年发布《关于加强计划生育行政执法和信访工作的通知》规定，根据该区2004年收入水平计算，超生一个子女的，农村居民按夫妻双方各0.4万元征收，干部职工按夫妻双方各2.6万元征收，城镇居民按夫妻双方各1.96万元征收。

征收单位自由裁量权过大

许多地方的计划生育条例都规定，如果当事人一次性缴纳社会抚养费确有困难的可以申请分期缴纳，但对分期缴纳对象的具体确认标准、首付金额和缴纳时间无明确规定，以至于给征管人员留下了巨大的自由裁量权，特别是在首付标准等细节上，协商的力度直接影响征收的额度，影响了制度的严肃性。

2009年，重庆铜梁县安居镇对23人办理分期缴纳手续，首付金额均为0元，截至审计调查时，上述23人仍未缴纳社会抚养费。

还有的地方违规减免社会抚养费。2010年5月，云南彝良县洛泽河镇发文通知，“一次性交清应征数的家庭，减免优惠40%”。该镇发路村等4个村委会据此对33人减免了11.21万元。

一些地方还存在未能有效落实对高收入人群的社会抚养费征收政策的问题。湖北5个县均未制定对高收入人群核实其实际收入并征收社会抚养费的具体办法，实际执行中基本按照各地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入计算征收，高收入人群的社会抚养费征收政策流于形式。如2009年至2012年5月，仙桃市仅对1人按照高于计征基数的标准征收社会抚养费10.2万元。

部分地区社会抚养费未按规定入国库

近年来，不断有公众追问巨额社会抚养费的去向，而9份调查报告也直指这个问题。审计调查发现，部分地区的社会抚养费未按规定缴入国库，部分资金被截留、挪用、坐支，而且有的地区，违规按社会抚养费征收额的一定比例向计生部门和乡镇返还拨付计生经费。

云南省规定代征机关应当在收到社会抚养费之日起两日内上缴国库。5个县2009年至2011年分别有10.18%、27.33%、12.41%的社会抚养费年末未上缴县财政，在征收人员、计生部门和财政专户等环节滞留，时间最长的达19个月。未上缴款项中，部分资金被挪用、坐支。

湖南新化、湘潭、沅陵等3个县截留、坐支932.5万元社会抚养费用于乡镇工作经费以及招待费、奖金补助等支出。

重庆社会抚养费6821.87万元未按规定及时缴入国库管理，部分资金被挪用。

挪用的社会抚养费用途千奇百怪，重庆酉阳县龙潭镇为完成“绿化长江、重庆行动”活动任务，2010年10月挪用24万元社会抚养费作为捐款上缴。社会抚养费2757.79万元未按规定上缴国库，部分资金被挪用、坐支。

陕西商州、横山等两个县4个乡镇的计生部门坐支社会抚养费95.38万元用于日常经费支出，商州区杨峪河镇挪用社会抚养费31.5万元用于森林火灾扑救人员的奖励救助支出。

甘肃金塔县中东、航天、鼎新等乡镇计生办将征收的社会抚养费3.1万元直接用于维修和购买家具等支出。（中国青年报，记者 刘世昕）