行政复议是化解行政争议的有效途径，然而选择它的人并不多。“信访不信法”的现象还普遍存在。 CFP

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行政复议是化解官民矛盾的重要途径，但尚未发挥应有的作用，改革迫在眉睫

如果一家企业被政府吊销了营业执照，又觉得不服，该如何维权？

企业老总可以上法院打官司，但打官司费钱耗时，从一审到二审，拖上几个月甚至几年是常有的事；当然也可以到信访部门上访，但上访的效率非常低，有时解决问题的成本也相当高。

其实还有一个办法：向政府申请行政复议。行政复议不仅不收费，而且按规定60天内就应当办结。高效方便、成本低廉、程序灵活，是行政复议的特点。

不过，这样一条能化解矛盾的有效途径，选择它的人并不多。2010年至2012年，黑龙江全省发生行政争议案件41000多件，其中行政复议解决不到9000件，占21%；行政诉讼解决4300多件，占10%；而剩下的28000多件都涌向了信访渠道，占比将近七成。

今年9月下旬，全国人大常委会行政复议法执法检查组在黑龙江检查时，了解到了这组数字。而在辽宁、上海、山东、贵州等地，执法检查组也发现了类似情况。“信访不信法”普遍存在，行政复议尚未发挥应有的作用。

“未来行政争议只会越来越多，在信访、行政诉讼、行政复议这三个出口中，我认为行政复议的性价比最高。”黑龙江省法学研究所所长王元庆说，“行政复议体制机制已经到了非改不可的时候。只有改革，才能让它成为一条化解行政争议的畅通渠道。”

复议管辖权：集中还是分散？

对“官官相护”的疑虑，或许是行政复议不受青睐的一个原因。

我国对行政复议实行“条块并行”的管理体制：当事人如果对县级以上地方政府工作部门的具体行政行为不服，既可以向本级政府申请复议，也可以向上级政府主管部门申请；如果对地方政府的具体行政行为不服，应向上级政府申请。

在专家看来，这种管理体制虽然便于当事人提出申请，但也容易导致外来干扰。尤其是当复议案件在“条条”系统内运行时，上级主管部门对下级部门的审查容易受到人为干预，增加了压力。

“一些领导干部法治意识淡薄，缺乏必要的行政复议法律知识，往往对行政复议机构提出‘保证政府不输’的要求。”国务院法制办副主任夏勇表示。

黑龙江率先进行的行政复议委员会试点，提出了解决问题的新思路。2009年开始，黑龙江省政府和13个地市政府陆续开展了行政复议委员会试点，其核心是让行政复议权相对集中：行政复议委员会代表本级政府及其所属部门统一受理行政复议，同时取消了政府部门的复议权。

哈尔滨市常务副市长聂云凌介绍，哈尔滨市政府行政复议委员会成立后，复议案件统一由行政复议委员会受理，市政府所属部门不再单独受理。委员会委员主要由法学专家、律师、人大代表和政协委员组成，他们通过投票对复杂案件进行表决。截至目前，哈尔滨市行政复议委员会议决了600多件案件，试点效果明显。

“行政复议的生命力在于制度自身的公信力，只有通过机制设计和程序保障，在复议过程中充分体现公开、公平、公正，才能让群众相信复议。”聂云凌说。

试点也有争议。受理复议案件数量较大的工商行政、国土资源、公安等部门反映，行政复议权相对集中后，一是延长了复议时间，二是加重了基层负担。

黑龙江省政府法制办主任宋伟说：“整体上看，行政复议委员会相对比较超脱，可以极大减少人为干扰，保证案件处理公平公正，消除当事人对‘官官相护’的疑虑，提高社会公信力。建议修改行政复议法，对此予以明确。”

受案范围： “红头文件”能否都审查？

并不是所有的行政争议都能申请复议。行政复议法规定，行政机关作出的查封、扣押财产，以及罚款、限制人身自由、吊销营业执照等具体行政行为，当事人不服的，可以申请行政复议。但交通事故责任认定、火灾事故责任认定等，尚不能申请复议。

公安部常务副部长杨焕宁表示，目前许多行政争议未进入行政复议渠道，是信访案件数量居高不下的重要原因。他建议进一步扩大行政复议受案范围，畅通复议渠道。

抽象行政行为——也就是人们口中的“红头文件”——能不能申请复议，也是一个焦点。上至国务院各部委，下至乡镇政府，都出台了门类繁多的“红头文件”。这些“红头文件”往往是执法的直接依据，但有的本身就是违反国家法律的。

对“红头文件”的监管，现行行政复议法有一个口子，即当事人在对具体行政行为申请复议时，如果认为该行为的依据违法，可以一并提出审查申请，但国务院部委规章、地方政府规章除外。

“在代理行政复议案件过程中，有时确实发现了部委规章、地方政府规章与国家法律冲突的问题，但复议机构解决不了。这个口子能不能再开大一点？”黑龙江朗青律师事务所主任赵建光说。

黑龙江省绥化市市长王金会说：“我认为，‘红头文件’也应该都纳入行政复议的范围。”

执法检查还发现，行政复议的申请时限较短，也使得一些本该进行复议的案件涌向了信访渠道。目前法律规定的行政复议申请期限是从知道该具体行政行为之日起60天。不少当事人表示，由于不了解行政复议，遇到问题并不会马上想到复议。等自己了解了行政复议的好处再想提出申请时，往往已经过了时限，只好去上访。

专家认为，行政复议的申请时限应该适当延长，比如延长为6个月，以方便当事人。

办案方式： 书面审还是开庭审？

我国法律规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，只有当事人提出或者复议机关认为有必要时，可以组织调查，听取当事人和第三人意见。

书面审查存在的弊病显而易见。“书面审查是一种封闭式裁决，缺乏公开性，复议机关难以充分听取当事双方的意见，不利于保护当事人的合法权益。而且行政复议案件有简单复杂之分，对于复杂案件采取书面审理的方式，很难作出准确的复议决定。”国土资源部副部长胡存智说。

在国务院各部委中，国土资源部较早尝试开庭审理，根据案件疑难、复杂、重大程度，运用案件审查会、听证会等形式开庭审理行政复议案件。实践表明，开庭审理能快速查明案情，提高办案效率，增强复议公信力，也向当事人宣讲了法律法规。

黑龙江在试点行政复议委员会的同时，也制定了《行政复议案件听证审查规定》，要求对集体申请的案件、涉及第三人的案件、行政赔偿案件等全部进行公开听证。2008年至2012年，黑龙江省政府办理的2509件复议案件全部进行了公开听证。

“听证会使得办案公开透明、当事人有理讲在当面，有效防止了暗箱操作，增强了办案实效。”黑龙江副省长孙东生说。他建议修改行政复议法，明确对简单案件以书面审理为原则；对复杂疑难案件以公开审理为原则，在当事人充分质证的基础上，复议机构居中裁判。这样既能增加行政复议的透明度、可信度，也能提高权威性。

国务院法制办统计，行政复议法自1999年施行至今，各地方、各部门共收到行政复议案件112万件，近两年来案件数量增长明显，年均收案数量突破10万件，一些地方的行政复议案件数量已经超过法院受理的行政诉讼数量。

王元庆认为，要通过改革，使行政复议的功能从内部监督、自我纠错为主转向化解争议、权利救济为主，让复议这条路真正畅通起来，逐步改变“信访不信法”的状况。

记者获悉，行政复议法的修改已列入本届全国人大常委会立法计划，对此我们将持续关注。（本报记者 王逸吟）

部分国家的行政复议制度

世界上不少国家都有类似我国的行政复议制度，对于化解行政争议、缓解官民矛盾起了重要作用。英国曾设立了大量行政裁判所，2005年以来进行改革，将分散在各部门的行政裁判所整合为在司法部之下的统一的两级行政裁判所。行政裁判所不仅可以审查法律问题、事实问题和政策问题，还能以其裁决来代替最初的行政决定。

行政法法官是美国行政系统内化解行政纠纷的重要力量。行政法法官并不是司法法官，而是由国家人事管理局负责选任。美国的行政法法官受理行政管理过程中的各种纠纷，还处理部分与行政活动有一定关联的民事纠纷。

韩国在1984年制定了行政审判法，并经过多次修改，其行政复议制度被认为是东亚地区的典范。韩国各级政府之下设立行政审判委员会，直接审查和裁决复议案件。2008年，韩国将国务总理行政审判委员会与类似于我国国家信访局、监察部的机构合并重组为国民权益保护委员会，提高了行政复议效率，并成为完全超脱的第三方。（本报记者王逸吟整理）