摘要 联合国千年发展目标及相关的指标体系,是世界各国经过政治磋商达成的一种制度化的社会偏好。它奠定了监测和评估发展进程的一个基准。据此观察中国当前的发展状况即可注意到:第一,农村居民和迁移劳动者,在享有必需的人力资本、基础设施和服务、社会经济和政治权利方面,处于不利地位;第二,在农村居民和迁移劳动者当中,穷人、妇女、老人、残疾人和少数族群,遭遇社会排斥的可能性更大。为了扭转这种状况,需要把社会均衡机制的建立纳入发展计划和政策。
关键词 千年发展目标和指标 社会均衡机制 监测和评估
“发展”的度量,指的是采用一套可观察、可测度和可比较的指标,衡量特定社会的发展进程。用以度量发展的指标必须反映社会最关切的问题。若非如此,测量指标也就失去了意义(Marlier and Atkinson,2010)。与指标设定密切相关的研究问题主要在于:第一,如何把“发展”的理念用指标表达出来?第二,怎样因时、因地制宜地选择和构建指标体系?第三,如何针对特定发展政策的实施,选择监测和评估指标?下文将首先解析联合国千年发展目标中蕴含的社会偏好;其次,以欧盟的社会融合进程为例,说明发展目标和对应指标的选择,何以成为多边的社会群体之间利益平衡的过程;最后,基于对构建和谐社会的理解,阐述中国社会经济转型中度量包容性发展的关键指标。
联合国千年发展目标及对应指标
2000年,世界各国领导人在联合国千年首脑会议上商定了一套时限为15年的目标和相应的指标值。其中的8项核心目标为:消灭极端贫穷和饥饿;普及初等教育;促进男女平等并赋予妇女权利;降低儿童死亡率;改善产妇保健;与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争;确保环境的可持续能力;全球合作促进发展①。千年发展目标及指标值经由《联合国千年宣言》发布②,意味着来自不同国度,具有不同社会、经济、政治和文化背景的人们,对发展理念、发展的度量以及发展政策的评估,达成了广泛的共识。为了实现千年发展目标,一方面,需要发达国家和国际组织对发展援助力度及援助方式作相应调整;另一方面,也需要发展中国家采取制度性的和政策性的变革,例如推行“有利于穷人的经济增长”方式、实施“包容性发展”的政策、增加人类发展投资,等等。“千年宣言”的通过,也意味着联合国成员国及其国民对此作出了共同的承诺。
不同国家的社会群体及个人既有千差万别的客观生活状态,又有各不相同的主观偏好。为何能够通过联合国政治程序,选择和确认相同的发展目标及度量指标,从而表达相同的社会偏好呢?
第一,千年发展目标及相关指标的选择,基于人类对现代文明社会的基本价值观的认同。千年宣言的开篇,便申明《价值和原则》,强调自由、平等、共济、宽容、尊重大自然和共同承担责任。这其中,对“自由”的解释是:“人们不分男女,有权在享有尊严、免于饥饿和不担心暴力、压迫或不公正对待的情况下过自己的生活,养育自己的儿女。以民心为本的参与性民主施政是这些权利的最佳保障。”
上述“自由”可谓当代人类正常生活的底线。然而,单个人的未来却有种种不确定性,或者说具有落入底线之下的风险。人们会对处于困境的他人产生设身处地的同情(斯密,2009年中文版),出于这种同情心,人们还会在面临“无知之幕”的情况下,能够设想自己可以忍受的最差状态,并乐意帮助那些处在最差状态甚至更糟境况的同类(罗尔斯,2001年中文版)。事实上,这也是人类认同自由、平等、公正和共济等社会价值的心理基础。
第二,千年发展目标的选定,既要顾及联合国成员国的财政可行性,又要考虑所有国家和地区广泛的参与性。因此,它必然是作为“最小公约数”的目标,涵盖那些已被科学发现证明的、对于人类发展不可或缺的因素。也只有这样,才有可能使最不发达的国家在国际社会帮助下,通过努力而实现相应的指标值。
第三,为实现千年发展目标而需要政策干预的领域,主要是公共产品或社会增益产品(merit goods)的供给与消费③。与此相关的指标,尤其强调脆弱群体(例如贫困妇女儿童)对这些产品和服务的获得,凸显对社会公平和社会包容的关注,从而也符合社会期望。
第四,与联合国千年发展目标相对应的指标体系简明扼要,易于获得所有国家特别是欠发达国家的认可。每项指标值的获得,都需要成员国承担大量信息收集成本。建立“简约版”的度量体系,既可以节省成本,又便于提高基础数据的准确性,还能保证定期监测和评估千年计划执行情况。统计信息和评估结果的透明和公开,有助于全球合作促进发展,这也正是人类的一种超越国界的互助共济偏好。
2015年底,是千年发展计划的终点。2012年,全球已提前实现贫困人口和饮水不安全人口占总人口比重减半、以及改善贫民窟居住环境的目标④;然而要实现产妇死亡率降低3/4和五岁以下儿童死亡率减少2/3等目标,路程依然艰难。因此,联合国秘书长呼吁,进一步强化全球合作,把千年计划的投资焦点,置于尚未达到目标的领域。中国已经提前实现了贫困人口减半⑤、普及小学教育、以及降低产妇和婴幼儿死亡率的目标⑥;撒哈拉以南的非洲国家在千年目标的进展上仍困难重重。尤其是,全球处于经济阶梯底层的群体并未获得显著的生活改善。例如,1995年~2009年期间,在南亚地区位于收入底层的1/5人口当中,儿童营养不足率仅下降5%;而处在收入顶层的1/5人口中,儿童营养不足率下降了30%(Vandemoortele,2012)。可以预见,如何改善底层群体生存和发展状况的问题,将会成为2015年前后国际社会优先关注的议题;一些在多层面和多维度上表达不平等程度的指标,也将引入对发展状况的度量。
和谐社会构建进程的监测与评估
在联合国各成员国实现千年发展目标的进程中,不同经济体实现经济增长分享、社会融合凝聚、生态平衡和资源节约的过程,构成了包容性发展的各种具体形式。所谓包容性,按照联合国1995年哥本哈根社会发展峰会的说法,指的是在一个社会中,每一个人都有平等的权利和责任发挥积极作用。包容性社会的特征在于,超越种族、性别、阶层、代际和地理区位等差别,保证社会成员机会平等(Marlier and Atkinson, 2010)。社会包容的反面便是社会排斥,那么,促进包容性发展也就意味着减少发展进程中的社会排斥。
2000年,欧盟早已超越了联合国千年发展目标中设定的发展阶段。当时它面临的挑战,主要是欧洲一体化进程中成员国之间的政策协调与合作,以及全球竞争和高福利压力下的增长和就业难题。因此,基于“里斯本议程”的欧盟社会融合进程(EU Social Inclusion Process),把社会融入与经济增长和就业目标紧密地联系在一起。为了保证这些目标相互兼容并得以实现,欧盟采用了社会开放式协调方法(Open Method of Coordination,简称OMC)。在尽可能充分公布欧盟机构和成员国政务信息的基础上,通过会议研讨、公开辩论和互联网交流,为成员国政府、社会群体和个人等社会行为者,搭建了一个广阔的磋商平台。
在此交流平台上主要商讨如下内容:第一,设定实现政策目标的指导性原则;第二,选择最佳实施标准和相应的衡量指标;第三,将指导性原则转化为成员国政策;第四,定期监督和评估(Kohler-Koch,2008)。欧盟27个成员国共5亿左右的公民,在实践开放式协调法的同时,实质上也就引入了一种被称为“标准化”(benchmarking)的社会治理机制。即多种利益群体通过自下而上的广泛磋商求同存异,商定共同的目标和标准,遵守同样的规则,调动各自的资源,为实现共同的目标而努力。在此机制下,欧盟从经济增长、就业、创新、环境可持续、经济改革与社会融入共六个方面,为其社会融合进程设置了14个指标。这便为监测和评估提供了量化的政策工具,将成员国政府置于公众的政策监督及欧盟的质量和技术监督之下(Atkinson, 2009)。
欧盟案例显示,第一,在联合国千年发展目标及相应的指标体系提供的基准之上,不同国家和地区有必要根据各自的发展状况及面临的重点难题,添加地方性的目标和指标。第二,在民主参与和社会协商机制运行良好的基础上,发展目标和相应指标本身,即可成为政策制定和执行工具。此外,计量指标统一、统计程序一致和信息公开透明,也为公民有效参与决策过程提供了必要条件。这些政策运行的基础和条件,既可促成不同社会群体之间的利益均衡,又能激励和监督包括政府在内的多边社会行为者,坚持不懈地按照商定的目标稳步促进发展。第三,社会融合进程的指标体系设计,秉承了欧盟缔造者和建设者的一以贯之的社会价值观。60多年来,从最初实行欧洲煤钢联营计划的欧共体,到此后推进欧洲一体化的欧盟,一直强调市场有效竞争、参与者机会平等,以及社会公正、共济和包容。这就使得社会融合指标具有鲜明的延续性,既承接了以往,又延伸至未来,还赋予所有社会行为者相对稳定的政策预期和安全感。
自上世纪80年代以来,与其他国家和地区相比,中国的突出特征在于转型与发展。在此过程中,既有观念的转变,也有制度的重构,还有新旧观念和制度并存的空间。因此,中国的发展目标和指标及其发展实践,虽然并未脱离联合国千年发展计划奠定的基准,却也不似欧盟那般,在目标、指标和实际发展进程之间,保持内在的一致性和可操作性。
第一,用以表达中国发展目标的概念往往欠缺明晰的界定。例如,不同时段的高层决策者分别提出过建设“现代化”、“小康社会”与“和谐社会”的命题。每一种概念最初都经过纲领性的文件表达,此后便有研究机构对其内涵加以阐释,并尝试赋予其学理基础。此外,统计部门也会相应地设计指标体系,试图用数据刻画那些与特定概念相联系的未来社会形态。然而,在实践中恰恰缺少必要的社会机制勾连指标与概念之间的内在联系,促成不同利益相关者通过充分交流达成共识,同时辅之以有效的监测、评估和问责制度,结果,这些概念、指标与具体的发展规划和实际的社会经济活动之间或有隔膜,或近乎脱节。
第二,在正式制度运行中占据主导地位的社会价值观对公平正义强调不足,整个中国社会也相应地缺少达成不同群体之间利益均衡的社会结构。从计划经济时代延续至今的行政性特权和城乡分割,便是一个鲜明的例证。在制度性和政策性的不平等业已存在的情况下,不同的社会行为者之间,例如,政府与民间社会之间、农民与厂商之间、不同所有制的企业和机构之间、雇主和雇员之间,缺少有效的权力制衡。这也是与发达经济体譬如欧盟迥然相异的社会情境。在此背景下,来自不同经济体的学者即使采用同样的术语,探讨同一国度的发展目标、战略和政策的指导性原则,例如,效率与公平的权衡,得出的结论也可能大相径庭。
欧美经济学人对中国转型与发展中的效率和公平的研究,通常是在促进经济增长和降低收入不均等之间寻求平衡(Atkinson,2012)。因此,他们开出的“药方”聚焦于转变经济增长方式、促进有效率的城市发展、壮大中产阶级、强化人力资本投资、改善社会保障和收入再分配等专题领域(林重庚、波特、罗默、斯宾塞,2011)。然而仅有这些药方是不够的,因为不公平并不仅仅存在于财富和收入分配领域。在社会均衡机制缺失的条件下,再分配和社会保障措施在实践中还是向强势群体倾斜,反而加剧了不公平(朱玲,2010)。
可见,在当今中国讨论效率和公平的权衡,需要着重强调的是,创造一个确保所有社会成员平等实现其基本权利的制度环境,以促成市场经济自由(效率)与社会均衡(公平)的兼容(杨春学,2009)。进一步讲,社会均衡意味着任何一个社会群体都不可能利益独大,市场效率主要来自公平竞争对参与者的主动性和创造性的激励。从这个角度观察,无论是2004年“和谐社会”命题的提出,还是2012年“十八大”对“科学发展观”和“权利公平、机会公平、规则公平”的强调,都是对曾经盛行的“效率优先、兼顾公平”的提法的纠正。鉴于此,“构建和谐社会”也可以说是包容性发展的中国式表达。
第三,对于监测与评估和谐社会构建(包容性发展)进程,缺少足够多维的量化指标。首先,在经济指标体系中,经济增长曾经近乎于独占鳌头,乃至成为评估地方政府业绩的一个主要依据。其后果是增长的质量不高,资源消耗过度,生态环境恶化,社会发展滞后。在“科学发展观”提出后,劳动生产率、研发投资、能源消耗和环境保护等指标,才逐渐与国内生产总值(GDP)的地位相平衡。其次,社会包容层面的测度指标不足。和谐社会构建(包容性发展)的特征,在于减少和消除社会排斥,它既表现为个人和家庭基本生存与发展条件的获得,也体现为每个社会成员基本权利的实现。正是在基本权利保障方面,中国至今欠缺系统的量化指标和有效的操作性措施。
为了弥补上述缺陷,我们引入联合国千年发展目标研究小组对人类基本需求的界定,来表达个人及家庭应至少享有的物质和权利:为了保持具有创造力的生活,需要清洁且可持续的生态环境;足够的食物营养;附有租约保障或财产权保障的住所;安全饮水和卫生设施;安全的生活能源;安全的道路和可靠的交通服务;卫生和计划生育服务;基础教育和工作技能培训;现代信息和通信技术服务;资产所有权和租用权保障;包括性别平等、就业与创业机会平等在内的基本权利平等(UN Millennium Project,2005)。
这一定义,突出地阐明了全球化时代下,维持人类的生存和发展潜力所必需的人力资本、基础设施和服务、社会经济和政治权利。如同千年发展目标及其指标体系所示,该定义包含的每一个方面,都可以用量化的指标来表达,指标则进一步显示其对应的制度和政策领域。这不但将发展目标落实到微观分析和政策操作层面,而且还使发展目标因此而不至于陷入空洞。以此为标准即可判断,那些不能满足基本需求的个人或家庭,处在被剥夺、被排斥的状态,因而也正是需要通过发展计划和政策重点援助的对象。
以基本需求定义下的指标群对中国当前的包容性发展(和谐社会构建)略加衡量,不难注意到如下现象:第一,在国家职能范围内需要重点投资的领域,例如人力资本、基础设施和公共服务的改进,皆成绩斐然。这一点,在联合国机构有关千年发展目标实现状况的评估中已得到确认⑦。可是在权利实现方面,例如性别平等、机会平等、资产所有权和租用权保障,则进展迟缓。究其原因,在于前者需要较强的国家执行力(福山,2007),后者还需民间社会的积极参与。然而,社会组织欠发达,以及制度性和政策性的决策过程中社会参与不足,正是中国发展进程中的一个软肋。
第二,如果采用人力资本水平、基础设施和服务享有、权利实现方面的指标,对不同社会群体排序,偏僻地区的农村人口、处于农业生产第一线的农民以及进城谋生的农村迁移劳动者(农民工),通常处于序列的底部。而这些与农村相关联的群体,在总人口中依然占据大多数。这就提醒研究者和决策者,在包容性发展的监测和评估中,仅看平均值是远远不够的。分组统计和反映不平等状况的指标,对于确切地了解发展状况至关重要。
第三,倘若采用上述指标对农村人口、农民和农村迁移工人进一步排序,处于序列底部的,往往是穷人、妇女、老人、残疾人和少数族群等群体。如果一个人同时具有以上多种特征,那就更可能生活在社会边缘,或者说由于受到现有社会政治经济文化条件的限制,不能获得与其它社会群体平等的权利。消除这种状态就意味着,任何一个社会成员都不至于因为其种族、性别、年龄、财富、身体、职业和宗教信仰等特征,得不到为了实现某种最低限度的自由而必需的产品、服务和机会。对此,还可以更通俗地以“思想试验”的方式予以诠释:一个农村户籍的人不必变成“城里人”,就能享受城市的社会保障和公共服务;一个穷人不必变成富人,就能享受基本健康服务;一位女性不必变成男子,就能获得基础教育;一名残疾人不必变成健全人,就能参与自己想往的社会活动;一个少数族群的人不必变成多数民族的人,就能自由迁移和择业,等等。
这在当今中国显然还属于一种尚未实现的理想状态。因此,需要推行发展计划、扶贫项目、社会保障制度等措施,以促进社会组织的发育、社会交流与协作的强化、经济增长中的社会和解。出于社会公正和社会包容的理念,对于每一个接受社会援助的人而言,只要符合受援资格,得到帮助就属于其应有的社会权利,而并非是获得“恩赐”。因此,在设计和实施发展计划和政策的过程中,受援者应当处于主体地位,而不是被动地接受和参与这些发展项目。可是在现实中,受援者多半在社会生活中声音微小甚至失语,这既是他们处在社会边缘的一个原因,又是这种生存状态的一个结果。为了保证社会边缘群体和个人获得主体意识和主体地位,使之得以主动参与决策过程,就必须把改善社会经济政治文化制度的措施,纳入发展计划和政策(Sen,2002)。
结论
度量“发展”,是将发展理念与发展政策,用可观察、可测度和可比较的指标勾连起来的过程。不同社会群体在权力相互制衡的条件下,经过广泛的社会协商而确立的发展理念和目标,筛选的测度指标和制定的相关政策,表达的是制度化的社会偏好。当前中国尚缺少必要的社会机制,一方面,勾连发展指标与发展理念之间的内在联系;另一方面,促成不同利益相关者通过充分交流达成共识;同时,辅之以有效的监测、评估和问责制度。弥补这一缺憾的办法,一是根据中国转型与发展的特点,对联合国千年发展目标及相关指标体系加以适应性调整;二是把改善社会经济政治文化制度的措施,纳入发展计划和政策,以促进社会组织的创新和以社会包容为显著特征的发展。
(本文系中国社会科学院重大课题“和谐社会与社会公平政策选择”的成果之一,在写作过程中,赵人伟、杨春学、蒋中一、韩朝华、张平和魏众曾参与讨论,在此一并致谢)
注释
1 联合国千年发展目标网首页:《千年发展目标》,2012年10月28日下载于:http://www.un.org/chinese/millenniumgoals/。
2 联合国网页:《联合国千年宣言》,2012年10月29日下载于:http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/559/50/PDF/N0055950.pdf?OpenElement 和http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm。
3 这类产品和服务也曾被称为准公共产品或半公共产品。但这些提法容易造成概念混淆乃至政策误导,故而逐渐被弃用。相形之下,社会增益产品(merit goods)的提法逐渐流行,其定义参见:"A Glossary of Political Economy Terms", copyright © 1994-2005 Paul M. Johnson, Department of Political Science, 7080 Haley Center, Auburn University, Auburn, AL 36849, United States, www.auburn.edu/~johnspm/gloss/merit_good;英国商学院互联网教程:"Government Expenditure Theories - Public Goods and Merit Goods", www.bized.co.uk/virtual/economy/policy/tools/government/gexpth2.htm,2012年1月8日下载。
4 United Nations, The Millennium Development Goals Report 2011; The Millennium Development Goals Report 2012; 2012年7月14日下载于:http://www.un.org/millenniumgoals/MDG2011_PRa_EN.pdf; http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=42372&Cr=mdg&Cr1=。
5 中国新闻网2011年11月17日讯:“政府扶贫十年投两千亿 农村贫困人口减少超6700万”和2012年6月21日讯:“中国贫困人口减半实现联合国千年发展目标”,2012年8月27日下载自:http://www.chinanews.com/gn/2011/11-17/3466833.shtml和http://www.chinanews.com/gn/2012/06-21/3979520.shtml。
6 中华人民共和国卫生部:“2012年全国妇幼卫生工作会议在京召开”,2012年8月28日下载自:http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/liuq/ptpjj/201202/54191.htm。
7 联合国开发计划署网页:“千年发展目标在中国”,2012年8月29日下载于:http://ch.undp.org.cn/modules.php?op=modload&name=News&file=article&catid=29&sid=6。
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朱玲(2010):“中国社会保障体系的公平性与可持续性研究”,《中国人口科学》,第5期,第2~12页。
How to Scientifically Assess China's Current transformation and Development
—Research on the Monitoring and Evaluation Mechanisms in the Process of Building a Harmonious Society
Zhu ling
Abstract: The UN Millennium Development Goals and other associated indicators represent an institutionalized social preference evolved through widespread political consultation among world countries. They provide a benchmark for monitoring and evaluating development processes. An observation of the current status of China's development in accordance with the said Goals and indicators shows that (1) rural residents and migrant workers find themselves at a disadvantageous position in terms of access to human capital investment, infrastructure and services, and socioeconomic and political rights; and (2) among the rural residents and migrant workers, the poor, the women, the aged, the disabled and those of ethnic minorities are more likely to experience social exclusions. To reverse this trend, it is necessary to incorporate the establishment of a social balancing mechanism into development programs and policies.
Keywords: The Millennium Development Goals and indicators, social balancing mechanism, monitoring and evaluation
【作者简介】
朱玲,中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员,国务院扶贫领导小组专家咨询委员会委员,联合国大学世界经济发展研究所理事会委员。
研究方向:贫困问题、社会保障和发展政策。
主要著作:《Credit for Rural poor in China》 、《经济转型与社会发展》等。