改革开放以来，基层普遍推行乡镇改革，打破了原有体制制约，极大地解放了社会生产力，取得了可喜的成就；但同时也产生了一些亟待解决的问题。以我所工作的七星台镇为例，先后经过四次集中改革：1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立，1986年至1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”，1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系，1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。四个阶段的改革对乡镇、农村经济社会发展产生了深远的影响，主要表现在乡镇治权减小、任务增多，对基层的考核越来越严格，基层干部责任大、压力大。当前，乡镇工作面临着一些老大难问题，这些问题都有其形成的深刻原因。要解放思想、实事求是、与时俱进，正视发展中的难题。要立足基层实际，深入调研，科学决策，矢志不渝推进改革与发展，我们可以逐步克服这些困难。
一、乡镇工作面临的突出问题
一言以蔽之，乡镇工作有“四难”。
（一）信访维稳难。一是信访任务重。群众经常到镇政府上访，越级上访、进京上访时有发生；群众上访事由五花八门，无论大事小事，都尝试通过上访解决问题。群众信访不信法的倾向比较明显。二是维稳压力大。伴随经济增长，社会不稳定因素增多，维稳目标任务对人力、财力和物力的消耗也逐渐增高，维稳工作吞噬着全体干部的时间、精力，基层干部分身乏术、工作压力很大。近年来全国其他地方发生的群体性事件中，一些群体在仇官、仇富心理的驱使下，冲击政府机关，攻击伤害无辜干部和群众。这也说明了维稳工作面临的重大风险。
（二）征地拆迁难。一是时间紧、压力大。因建设用地、工业用地等用地指标有限，往往乡镇政府接手的征地拆迁任务都与企业项目用地直接挂钩，与项目建设进度和上级发展目标直接钩挂。这样的任务必须在限定时间内达成目标，工作压力很大。二是推进难度大。老百姓对征地拆迁补偿的期望值比较高，而补偿政策往往滞后于社会发展的新形势、新变化，土地补偿、安置补助、房屋补偿、青苗补偿等征地拆迁补偿标准比较低，致使群众有怨言，工作阻力较大。三是拆迁安置难。安土重迁的传统思想给房屋拆迁工作增加了难度，即使能够顺利拆迁，被拆迁居民会以对提供的新地基不适应为由重新搬回旧居地，这为安置工作带来了麻烦。
（三）基础设施建设难。一是农田水利等农业基础设施建设和管理落后。现在农业生产中发挥作用的大中型农田水利设施主要是上世纪五六年代建设的高、中、低水渠。目前，这些水渠因管理不到位及人为的破坏，损毁十分严重，过去高、低搭配的灌溉及排涝水利体系已支离破碎。保存下来的一些大沟大渠因杂物、污水淤积而阻塞不通，难以发挥提水灌溉的作用。受制于这种农田水利系统的“动静脉血栓病”，农业生产只能靠天吃饭，时旱时涝，抗旱排涝工作疲于奔命，比较被动。曾经开展的“万名干部进万村挖万塘”活动及近年来大力推进的小型农田水利设施建设，取得了不小成绩，但并没有从根本上解决这一问题。二是农村通村公路投入不够。因财政资金不足，农村村组道路“毛细血管微循环不畅”的问题十分突出。只有通村的主干道，而村组间的通道和田间道路大多是土路或踩出来的小道，硬化水泥路、田间碎石路等道路还很有限。三是城镇基础设施不完善。集镇社区主要道路还未实现行车道与人行道分开，道路绿化还很不够，集镇面貌总体上品味还不高。乡镇公共体育设施及文娱活动场所的建设还很滞后，群众的反映也比较强烈。
（四）农民教育管理难。一是农民法纪观念比较淡薄，不服管、不听劝的问题比较突出。二是对特殊农民群体的管理难。一些贫困且慵懒人员不想自食其力，日常事务都要依赖政府；一些智障患者、精神病人无人看护，时常到政府缠访、闹访；失学、辍学社会青年打架斗殴，带来了不安定隐患。对这些特殊农民群体的管理尚缺乏行之有效的手段。
二、对问题的基本分析
乡镇工作“四难”，每个问题都有它自身的原因。然而这些问题不是完全独立的，分析问题也不能割裂开来。特别是信访维稳难，集中反映了政治制度大格局的问题。
（一）信访维稳难、农民教育管理难，根本原因在于基层群众自治制度这一顶层设计落实不力，农村（社区）组织薄弱、权力微小，基层群众自治制度的优势没有发挥出来
我国实行中央、省、市、县、乡五级行政科层制，乡镇政府是最基层一级的政府。在广大农村和城市社区实行基层群众自治制度，成立村民委员会和居民委员会，为一级自治组织，保持乡镇政府与村（居）委会的相对独立，目的是要充分调动人民群众的主观能动性，充分发挥基层群众的创造力和智慧。乡镇对村（居）委会的领导，是通过乡镇党委对村（居）支部委员会的领导来实现。
要有效地解决信访维稳的问题，解决与老百姓切身利益直接相关的问题，必须依靠一个真正自治的、强有力的农村（社区）。自上而下的分级科层制，分工明确，它的巨大优势在于可以有效调动全国各级力量办大事。无论是经济社会发展规划，还是重大工业项目的建设，亦或是建造高速铁路、高速公路，通过科层制的运作都能轻松完成；但要调解好邻里纠纷，解决困难群众家里的生活难题，处理好村公共区域的垃圾清运问题，科层制就显得一筹莫展。从中央到乡镇公务员全部被纳入科层制，每人都有明确分工和具体日常工作，乡镇政府按照上级指挥棒在运转，在这种情况下让政府人员为村民、居民解决具体问题，往往有心无力、力不从心。发生在老百姓身边的具体、直接问题，需要专门人员直接和群众打交道，面对面地来解决，也就是说需要一种扁平化的体制。建立自治的、强有力的村（居）委会，就是要在基层恢复扁平制的优良传统。在革命战争年代，红军、解放军正是靠着贴近群众，与群众打成一片，为群众解决具体问题才赢得了民心、赢得了天下。
从近年来农村（社区）的实践来看，农村（社区）组织薄弱、权力微小的问题十分明显。湖北省推行基层党组织“五个基本、七个体系”建设，全国范围内也在开展“创先争优”活动，这些行动大大改善了部分村党组织的办公环境，提高了村党组织的物质保障水平，增强了工作规范化的能力和水平，但是这些措施对农村（社区）的深层问题而言只是杯水车薪，大多数农村（社区）组织薄弱、力量涣散的问题依然存在。这个问题的根本原因是广大农村（社区）没有获得真正的自治权，基层群众自治制度的优势还远远没有得到释放。大多数农村（社区）党组织选举还未实现公推直选，村（居）民委员会组织法的落实还不够深入，因此不具有自主的人事权。农业税取消后，大部分集体土地所有制的农村几乎没有了收入来源，而且背上了沉重的债务，农村（社区）又几乎没有集体企业，农村（社区）集体经济一潭死水。即使有民营企业在农村（社区）落地，根据现有税制，农村（社区）获得不了税收。因此，农村（社区）财权很小。我国虽然有基层群众自治的制度设计，但是并没有真正的把自治权交到农村（社区）。
一个软弱的农村（社区）必然导致扁平化的自我管理、自我服务功能的缺失。因农村（社区）组织薄弱、权力微小，村（社区）干部没有为群众解决具体问题的积极性，即使村（社区）干部有心，事实上也无力彻底解决发生在群众身边的各种繁琐问题。这就导致本该由村（社区）解决的问题不断上交到乡镇。事实也证明，从村（社区）上交的这些问题，除了有一些是村干部确实无法解决的，大部分是村（社区）干部能解决而没有解决的。这就大大增加了乡镇政府的负担。信访维稳难、农民教育管理难的根本原因就在于强有力的村（社区）的缺失。
（二）征地拆迁难，除了征地拆迁方式方法问题外，主要原因在于征地拆迁政策环境带来的压力
一是涉及土地补偿、房屋补偿、青苗补偿、安置补助等征地拆迁补偿标准是固化的标准，而非随物价水平、生产生活成本指标变化的浮动标准，因此这种政策相对于经济社会发展变化的现实具有滞后性。二是对征地拆迁政策没有建立定期调整制度。三是征地拆迁标准的平衡点不好把握。若征地拆迁补偿标准过高，则各级政府推动征地拆迁的成本和代价过高；若征地拆迁补偿标准偏低，则损害了群众的切身利益，同时征地拆迁的阻力也普遍增大。
另外，被拆迁群众安置难的问题主要在于政策单一，没有综合考虑居民生产生活的全部实际。只考虑居民住宿的问题，而不考虑他们农业生产或者务工的现实需求及便利程度，就难以做好安置工作。既要授人以鱼，也要授人以渔。当然，这意味着更大的投入和持续不断地关注、服务。
（三）基础设施建设难，直接原因是建设资金不足，深层原因是现行国家财税体制使得乡镇财政羸弱，根本原因是现行政治体制在政府职能配置上赋予乡镇最低的权限
无论是农田水利“动静脉血栓病”的问题，还是村组道路“毛细血管微循环不畅”的问题，亦或是城镇基础设施配套不足的问题，都需要大量资金支持才能有效解决问题。然而乡镇财政资金缺口非常大。不论是税收分配，还是财政转移支付，上级对乡镇的支持力度远远不够。
乡镇财政羸弱，基础设施建设难，只是政府职能配置问题的一个缩影。乡镇政府“责任比天大、权力比针小”的矛盾比较突出。从中央到乡镇五级行政中，乡镇政府处于最基层，“上面千条线、下面一根针”，各级各部门、方方面面的工作都要落到乡镇抓落实。然而乡镇政府行政决策权、执法权、财权都是各级政府中最小的。在强有力的农村（社区）缺失的背景下，群众的具体事务大量上交到乡镇政府，而恰恰乡镇政府又是五级政府中权力最小的，既不具有完全的执法权，又没有强大、自主的决策权和财权。很多事务只能向上级请示报告，协助配合上级解决问题。群众上访，乡镇首当其冲，压力最大；各级政策，最终落实都在乡镇，压力也最大。可以说乡镇党委、政府在“自上而下”和“自下而上”两个方向上都承受了最大的压力。
农村和乡镇处于扁平制和科层制的对接部位，本是最关键的环节，可实际上现行体制制造的是严重弱化了的农村和乡镇。现行政治体制结构性、系统性的矛盾集中在农村和乡镇反映出来，因此农村和乡镇坐在中国的“火山口”。
（四）农民教育管理难，除了前述基层群众自治制度落实不力，村（社区）组织薄弱，无法实施有力的自我教育和管理以外，还与经济社会发展大环境及宣传教育方法有关
现在大多数农民普遍还不富裕，有些还非常贫困，在这样的背景下，农民接受学校教育年限和文化程度还不高，从某种程度上给教育、管理带来困难。另外，无论是乡镇还是农村，对农民的宣传、教育和管理的方式方法有待改进。脱离群众生活、脱离群众语言、过于抽象和繁琐的东西，群众自然是不愿接受的。
三、破解难题的主要对策
破解这些发展难题，需要立足当前和着眼长远相结合。既要在现有大环境下，力争上游、有所作为，又要积极谋划将来，为各级领导当好参谋，积极推动改革与发展。
（一）解决信访维稳难问题，要从农村（社区）着手
在现行体制下，要做好六项工作：一是建好农村（社区）干部队伍。把真心为群众干事，有事业心、有责任心、有能力的人选拔到村（社区）领导岗位上去，建成高素质的村（社区）“两委”班子。二是推进基层民主政治。加强对村民委员会组织法和居民委员会组织法的贯彻落实；在民主条件较好的村进行试点，探索推进村党组织公推直选，使村“两委”班子成员反映民意、代表民愿。三是盘活农村集体经济，增加集体收入和干部待遇。千方百计发展农村集体经济，广贴“英雄榜”，发动群众为村（社区）集体发展出谋划策；通过发展集体经济来实现增加集体收入的目的，努力提高村（社区）干部队伍待遇，调动村（社区）干部为集体服务的积极性。四是做好村（社区）干部思想政治工作。扎实开展对村（社区）干部思想教育，帮助他们树立正确的工作原则、工作方法和工作态度。五是引导村（社区）干部为民服务。教育、引导村（社区）干部认真为民服务，在日常工作中开展带队操练和示范，树立为民服务的先进典型。六是强化监督问责。乡镇纪检部门要强化对村（社区）党员干部的监督问责，对关系群众切身利益的重大问题不作为者给予党纪处分，绝不姑息。
从长远来看，解决信访维稳难的问题，必须建立真正自治、强有力的农村（社区），充分发挥基层群众自治制度的优势。这需要中央下决心，充分调研，稳妥推进，拿出科学合理的、可操作性强的改革方案。
（二）解决征地拆迁难的问题，既要改进工作方式方法，更要努力推动拆迁政策改革
在现有政策环境下，乡镇及村干部要不断改进工作方式方法，提高做群众工作的能力。要加大投入，细致入微地做好被拆迁居民安置工作。不断完善以被征地农民基本养老保险和基本生活补贴制度为主体的被征地农民基本生活保障制度，同时，要积极促进被征地农民就业。一旦自治的、强有力的农村（社区）建立起来，征地拆迁在事前的决策上会更加慎重，而征地拆迁工作推进将不再是难题。
从长远来看，要推动征地拆迁政策环境的积极变化。要找准征地拆迁政策的平衡点，建立征地拆迁补偿标准与物价水平、社会生产生活成本相挂钩的动态补偿机制，既让政府能够承受，也使群众满意。
（三）解决基础设施建设难的问题，当前要努力争取项目和资金，积极推动建立区域补偿机制，长远要推动政治体制、财税体制改革，科学调整政府职能配置
一是必须要想方设法争取项目、争取资金，通过项目建设配套来完成项目建设区域的基础设施。二是加强区域统筹和协调，建立区域内的利益补偿机制，加大对不发达地区财政转移支付力度。发达地区早期因有利政策倾斜，先行建设占用了大量的用地指标，不发达地区后发展，按照土地“增减挂钩”的要求，用地指标受到严重制约。城市要反哺农村，发达地区要反哺不发达地区，支持不发达地区的经济社会发展。上级政府要统筹协调，制定良性互补的、长期的利益补偿机制，加大对不发达地区的财政转移支付力度，重点支持不发达地区的基础设施建设。
解决基础设施建设难的问题，根本上要推动财税体制改革和政府职能配置的转变。在保持现有财税体制优势的基础上，研究制定政策使财力向乡镇政府倾斜。要推动上级政府充分向乡镇放权，使乡镇政府有充足的力量来解决问题、推动发展。
（四）解决农民教育管理难的问题，各级政府都要大力支持，根本还要靠自治的、强有力的农村（社区）
一是推动经济社会稳步发展，不断增加农民收入，不断提高农民接受学校教育年限和文化素质；二是加强对农民的知识和技能培训，促进农民向新型农民转变；三是加强对特殊农民群体的社会救济，基层民政部门、福利事业单位、司法部门要做好对贫困、智障、失学人员的帮扶，引导他们自食其力、积极生活；四是要充分发挥基层群众自治制度的优势，依靠真正自治的、强有力的农村（社区）来实现农民的自我教育和自我管理。
（作者单位：湖北省枝江市七星台镇人民政府）
