公报精读1：推进国家治理体系和治理能力现代化

中共十八届三中全会公报12日晚间公布。专设机构统筹改革，首提国家治理现代化，首次强调市场决定性作用……因释放诸多改革信号，这份约5000字的文件备受关注。

首提“推进国家治理体系和治理能力现代化”

“全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”公报中这一对中国改革提纲挈领式的表述，引发热议。

中共中央党校教授张希贤在接受记者采访时指出，这是中共首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，这一新提法应是此次全会公报最为突出的亮点。他说，这涉及到制度体系现代化和治国能力现代化两个方面。

国家行政学院教授、博士生导师许耀桐也表示，这次全会公报一个很新的亮点和突破就是提出国家治理现代化。据记者不完全统计，公报中近10处提到“治理”一词。

“过去我们讲国家和社会、人民的关系，最早说的是国家统治，后来讲国家管理，现在确立为国家治理。治理和统治、管理肯定是有区别的，而且是比较大的区别。”许耀桐说。

在许耀桐看来，一方面，治理强调的是多主体，国家管理者是主体，人民也是。另一方面，治理还关涉渠道，过去多是单向的，从上到下，而治理既有从上到下，也有从下到上，甚至可以从中间向上、向下延伸铺展。

中国社会科学院副院长李扬指出，治理涉及政府、市场和公民社会三者之间的关系，并确认三者关系此消彼长的零和博弈。中国改革需在这三者之间建立整体和谐、相互促进的联合机制，以期获得1+1+1>3的结果。在他看来，这一新提法的研究和落实空间都很大。

“治理现代化就是要更加科学、民主，同时也要更制度化、规范化、程序化。”在许耀桐看来，现代化包含向科学、民主、制度更好的转化、移动。

专设机构统筹改革 彰显中央改革决心

全会公报提到，“中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”

“可以说，这是新时期中国推进全面深化改革的‘总牵头人’。”对于各界抱以期待的这一新设机构，张希贤如是解读。

中央党校报刊社社长兼总编谢春涛教授指出，这充分体现了中央对改革的高度重视，也表明了中央的改革决心。

“这轮改革范围之广、力度之大是空前的。以前统筹各方面的改革主要由国家发改委承担，作为国务院一个职能机构，它在制定发展战略、进行宏观管理上发挥了重大作用。”谢春涛说，但由于改革复杂性和紧迫性，以及加强各项改革统筹协调的必要性，国家发改委在一些方面受到局限。

在谢春涛看来，相对而言，全面深化改革领导小组的成立更具权威性，能够保证改革的设计、协调、推进和监督每一个环节的落实，有助于确保改革的系统性、整体性、协同性。

分析认为，把“深水区”的改革向前推进需具有权威性、全局性和战略性的领导机构进行掌握，因此该领导小组将对改革议题进行整体设定和统筹安排，在顶层设计上把握改革的方向和力度。

“如何推进改革，这需要领导小组既要立足中国实际，同时又要富有远见卓识。” 张希贤进一步指出，领导小组只能提出宏观设计和措施，要取得改革实效，还需要全社会的协同推进，因为长期形成的体制弊端，并非一个改革领导小组就能轻易破除。（中国新闻网）

过去我们讲国家和社会的关系、和人民的关系，最早是国家统治，后来讲国家管理，现在我们又确立了国家治理。统治就是我强你弱，我是统治者，我管着你、管着社会。后来用的“管理”也有管的意思，我管着你，你要听我的。现在用治理，治理是一个新的词汇，现在在全球也是比较流行的。它强调多主体，大家都是主体。国家管理者是主体，人民也是主体，还有各组织、各单位，都是参加管理的主体之一，所以这是从过去的一个主体变为多主体。

——国家行政学院教授、博士生导师 许耀桐

治理现代化就是要更加科学、更加民主，同时也要更制度化、规范化、程序化。这都是我们现代化的含义，不受过去传统的那种生硬的、干巴巴的，或者是非常强硬的方式，向科学、向民主、向制度更好的转化、移动。

——国务院发展研究中心宏观经济部研究员 张立群

公报精读2：市场作用从“基础性”到“决定性”

从市场配置资源的“基础性”作用到市场配置资源的“决定性”作用，专家认为，两字之差，彰显出中国在市场经济体制改革过程中，“市场化”导向的坚决态度。

中共十八届三中全会公报12日发布，会议提出，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起“决定性”作用和更好发挥政府作用。

而在十八大报告中，关于市场作用的表述是“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。

国家发展改革委经济研究所副所长孙学工接受记者采访时表示，在十八大报告中，官方已经提到国内外经济形势出现新变化，而这些变化主要包括人口红利减弱、外部需求减缓等，“从十八大到现在又出现了很多新变化，中央已经意识到需要更大程度地发挥市场作用”。

清华大学公共管理学院院长薛澜接受记者采访时表示，“基础性”作用的表述意味着除市场配置资源的重要作用外，政府也可发挥很重要的作用。而从“基础性”到“决定性”，说明“市场之手”与“政府之手”的作用主次分明，这体现出中国坚持社会主义市场经济方向的坚决态度。

薛澜表示，改革开放35年来，中国已经在许多经济领域进行了市场取向的改革，如价格、企业经营自主权等方面的改革，但仍有很多有待改革的方面，如土地等要素的市场化改革，放宽市场准入等。

从12日发布的三中全会公报看，薛澜认为，公报提出建立商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，“建立城乡统一的建设用地市场”，有可能意味着土地制度改革将有突破，在农村土地流转方面将充分发挥市场的作用，使农村土地和城市土地能够平等地参与市场交易。正如公报所说，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。

薛澜注意到，与十八大报告不同的是，三中全会公报提出“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分”。他认为，从新一届政府上任来不断推进民间资本进入垄断行业的政策措施分析，这有可能意味着在扩大市场准入方面将展开市场化改革，使国企和民企在市场主体地位上是平等的。

但“市场之手”并不是万能的，市场也有失灵的时候，毋庸置疑，政府不仅是制度框架的制定者，也将发挥自己的作用。

公报中重申“更好地发挥政府作用”，这将更多体现在未来宏观调控和政府行政、财税体制改革之上。孙学工指出，在财政改革上，“建立事权和支出责任相适应的制度”亦是本届三中全会首次出现的提法，与十八大报告中“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”相比，其涉及的财税改革动向，值得期待。

“公报只是从原则上阐明了改革的方向，涉及到其中提出的建立城乡统一建设用地市场、财政体制改革、完善金融市场、深化科技体制改革等，都有待于即将全文公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出进一步阐明”，薛澜说。（记者 刘育英 彭大伟）

公报精读3：形成新型工农城乡关系，让农民平等参与现代化进程

公报摘要

——城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。

——要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。

城乡一体

让农民平等参与现代化进程

解读

中国社会科学院城环所所长潘家华：中国土地所有制一是属于国有，二是属于集体，农民在一个集体里作为集体的一员，他对土地是有所有权的。

这个所有权通过两种方式：一是造房子的宅基地。农民是自给自足的小农经济，也属于家庭经营，带有某种私有的或者自我经营的权利，至少经营权是属于农户自己可以支配的部分。

二是联产承包责任田，这部分也是有使用权的。这些权利在我们过去的法律体系中间应该说是不明确的，我们只是说要规定30年不变或多少年不变，但多少年不变并不意味着我们农民有权利支配、拥有或转换这样一些财产权。

实际上这些使用权应该是一种财产权。而这部分财产权，比如讲我们征收农民的土地，如果让农民享有这个土地收益的话，以农民种地所享受的收益，应该说对农民来讲，他享受的是一种财产权的收益，并不一定这个收益是来自于土地开发的权益，还是属于土地租赁的权益，或者自己种地所获取利润的权益。

如果三中全会文件中所讲的，能够让农民拥有更多的财产权，就要有这样一种尝试，让宅基地、农民的自留地、农民的承包地能够以某种形式在市场上流转，形成这样一种收益，能够保障农民的生活，因为土地是农民的生活和生产资料。

从城市发展这个问题来看，三中全会的《决定》是非常明确的，对打破城乡二元结构，促进城乡一体发展规划了非常好的、清晰的蓝图，就是“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。

从这个意义来讲，我们确实有了三中全会规划的这样一个蓝图，我们打破这样的二元结构，城乡一体发展就有了一个非常明确的方向，而且也有了非常明确的以工促农、以城带乡的这样一种可行的方法。

土地市场

建立城乡统一建设用地市场

解读

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田：建立城乡统一的建设用地市场，就必须让集体土地入市。早在十几年前，广东、浙江就有地方提出地方性的集体土地入市法规，全国不少地方也在试点。

但由于各种严格的限制，农民的承包地、宅基地、住房不能作为资本流动，很难带来财产性收入。但现实情况却是农村集体建设用地隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，用地流转权利缺乏可靠保障，如何打破坚冰，让工业化与城镇化过程中农民也能够真正受益，需要进一步改革。

农村集体建设用地流转目前还受到诸多制约限制，如何建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场非常重要，只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”要素市场平等化，才能真正的流转。未来应该允许农村集体宅基地使用权自由转让、抵押和出租。还应该允许农民住房的买卖、抵押和出租。

建立城乡统一的建设用地市场，农村集体建设土地入市是未来的必然趋势，但前提是须明确产权主体及权益分配机制，防止公权力侵占。

目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该确权发证，明确农民的权益，在此基础上建设产权交易市场，开启农村沉睡的资本。

各地农地直接入市试点也有不少问题，比如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清等。这些都应该在未来试验中逐步完善。

“农村土地入市”还需引入竞争机制。农村集体土地的上市，显然不宜走政府拍卖的老路， 必须以打破土地一级市场的垄断为目标，并与政府土地拍卖形成分庭抗礼的竞争态势，地价才有望不受操控。农村土地入市要想真正对抑制房价起效，显然更需竞争机制的引入以及利益关系的重建。

三中全会后，希望土地改革在以下几方面取得突破：一是缩小乃至取消征地规模；二是打破目前分割的城乡二元建设用地制度，让城乡建设用地能够同地同权同利；三是农民承包土地获得抵押权、处置权、转让权。（记者 涂重航，实习生 徐欧露）

案例

广东 农民出租土地赚钱买房买车

有媒体报道，广东农民的私下交易已较为普遍，并自发形成了一个宅基地流转的地下市场，一些村民在靠出租宅基地上所建房屋获得较为长期的稳定收益，而一些村民则将自己手中的宅基地使用权及其附在其上的建筑物通过各种形式出让、出租，再用这些钱在城里买房买车，过起城市人生活。

资料显示，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际已超过集体建设用地的50%。当地规定集体土地不得开发商品房，只能用于以下项目：一是兴办各类工商企业；二是兴办公共设施和公益事业；三是兴建农村村民住宅。

广东的土地改革有不少值得全国借鉴的地方。制约我国城镇化发展的一个重要问题是现行的城乡二元土地制度。目前我国数量庞大的农村集体建设用地普遍存在利用不合理、效率低下等问题。

改革城乡二元结构，促进城乡经济社会发展的一体化进程，为新型城镇化进程找出了一条路，是促进公平正义的一个重要方面。而赋予农民更多财产权利，也为下一步农村改革指明了方向，对于提高农民生活水平，进一步激发农民积极性传递了重要信号。

——中国（海南）改革发展研究院院长迟福林

城乡一体化发展从正面角度破解了很多难题，包括农民如何进入城市、社会福利、城乡两张皮和二元体制发展。这是个非常巧妙的提法，治理层次的提法破解了很多问题，也为未来政策的发展提供了更好的发展空间，如何改革身份制度问题，让乡下人更好地融入城市，让城里人更好地去乡下投资。

——中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙

公报精读4：推动国有企业完善现代企业制度

公报摘录

——必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。要完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展。

——建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，提高资源配置效率和公平性。

资源配置

处理好政府和市场关系是核心

解读

国家行政学院教授时红秀：公报指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。其实，原来的提法是“发挥市场在资源配置中的基础性作用”，最早在十四大时提出的，后来在十五大、十六大提出“进一步加强市场在资源配置中的作用”。

十八届三中全会的这个新提法，意味着本次改革会有推动，会进一步向市场放权，向社会放权，不仅要突出市场的作用，同时加强政府宏观调控的能力。电力、煤炭、矿产、水等资源方面，未来将更加市场化配置，改革开放的空间还很大。

中国国际经济交流中心咨询研究部副部长王军：对市场作用提法的升级，凸显了中央坚持市场化改革方向的决心，打消了一些人对中国未来发展改革方面的疑虑，预计未来经济体制改革将有一系列新的重大突破。

非公经济

混合经济可形成更大优势

解读

中国社会科学院金融所所长王国刚：此次三中全会一大亮点在于强调公有制经济和非公有制经济的公平竞争上。

此次三中全会首次强调，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是经济社会发展的重要基础，放到了同等重要的位置上。

国家发展改革委经济体制与管理研究所所长聂高民：不应当把国有企业和民营企业对立起来，国有企业和民营企业都要建立现代企业制度，都应当平等使用生产要素、平等参与竞争，在此基础上是可以实现融合的，股份制就是一种混合所有制。

国务院发展研究中心企业研究所副所长马俊：混合所有制经济是新提法，是十八大报告里面没有的。混合所有制经济有可能把二者（公有制经济和非公有制经济）的优势结合起来，形成更大的优势。如果把二者结合起来，混合所有制企业的创新能力确实会明显增强。

市场竞争

“纠正多年来‘国进民退’”

解读

国企改制重组专家、上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善：此次在勾勒未来路线的大背景下，系统地将此前提过的、却没能完成的改革再次统一提出，纠正已经存在多年的“国进民退”，具有很大的积极意义。

近几年，由于对产权保护的不到位，导致公有经济和非公有经济的地位不对等，非公有经济无法得到与公有经济相同的地位和利益。此次全会特别强调了对产权的保护，强调积极发展混合所有制经济，是对民资入股国企的促进和推动。

财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜：民营企业在部分国有垄断领域或垄断环节，可能获得更多的发展空间。另外，今年以来已经进行的行政审批权取消和下放，即是此次改革的前奏，让市场在资源配置中发挥更多的作用。（新京报，记者 金彧 李媛 赵嘉妮）

混合所有制对于企业改革发展有何意义？

产权主体多元化已显效果对于公报提出的发展“混合所有制经济”，在国资委研究中心竞争力研究部部长许保利看来，有两层含义，一是宏观层面，是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，有国有、集体等公有制经济，有个体、私营、外资等非公有制经济，还包括拥有公有制和非公有制经济的合资、合作经济，而在中国就是发展以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；二是在微观层次，混合所有制是指在一个企业中，产权主体多元化，由不同所有制性质的投资主体共同出资组建。

“值得注意的是，在国有企业改革发展及做强做优的过程中，产权主体多元化有利于完善国有企业法人治理结构、建立现代企业管理制度。”许保利告诉记者，在国有企业改革过程中，国资委在推进一些有条件的中央企业实现整体上市，且已经取得了效果。目前，对于整体上市的企业，国有股股权的持有者是集团公司，而集团公司基本上已是壳公司，只是一个股权持有者。取消作为壳公司的集团公司便成为一种选择。

去年国资委正式对外公布了《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》，其中提到，民间投资主体之间或者民间投资主体与国有企业之间可以共同设立股权投资基金，参与国有企业改制重组，共同投资战略性新兴产业，并开展境外投资。这意味着有可能将提高民资在央企母公司股权中的比重。

完善产权保护制度的重要性体现在哪些方面？

完善产权保护是公平前提

“要发展混合所有制经济，促进非公有制经济健康发展，完善产权保护制度是一个非常关键的前提，这个前提实现不了，发展混合所有制经济就会面临困境。”国资研究专家、上海天强管理咨询总经理祝波善昨天告诉记者，公报中提到完善产权保护制度是一个极大的进步，同时也是清除市场壁垒、提高资源配置效率和公平的必要条件。

祝波善说，过去诸多国资、非公有制经济混合所有制企业并没有获得应有的成功，法人治理体系并不完善。这是因为在这样的混合所有制企业中，国有股东过于强势，使得民营股东缺乏必要的话语权。

首先，在过去十几年的发展和行政性重组中，国有企业已经积累了许多资源，在融资贷款方面国有企业更受银行青睐，强大的融资能力决定了合资企业中国有股东更为强势；其次，目前许多政策规定和法律法规并不完善，对国有股东的职权没有一个有效的制约，取而代之的则是国有股东用国有资产的一些政策要求挟制公司。第三，也是非常重要的一点，很多国有企业，尤其是央企掌握的是整个产业链的控制权，即使在一些应该市场化的领域，由于其掌握了上游，造成了实质性的产业控制权。（京华时报，记者 廖丰）

公报精读5：建立现代财政制度，发挥中央地方积极性

公报摘录

——必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。

财税改革

明确事权 改革税制

中国财税法学研究会会长、北京大学教授刘剑文：此次全会将财税问题单独放在一段，而不是像金融、企业改革等只是提了几句，摆在了非常重要的位置，超出了过去历届全会。

从中可以看出几个亮点。其一，在财政的重要性上，摆在了很重要的位置，从治理国家的角度来考量，是一个新提法。

其二，公报提到了要建立科学的财税体制。什么叫科学的？这一方面要反映中国实际情况；一方面还要反映国际通行做法。

其三，提到了建立现代财政制度，权力和责任要进行明确，并要有法制保障。

其四，全会讲到要做到事权与支出责任相适应。当前不少事权集中在地方政府，民生改革、教育改革、城乡一体化改革等任务繁重。但同时却没有相匹配的财权，一些基层政府甚至绝大多数财力都是靠转移支付。为此，现在就是要厘清事权和财权，做到有事做就有钱来保障。

公报是宏观的纲领性的，后续肯定会有系列政策出台。要做到事权与支出责任适应，势必涉及税改。当前，包括营改增政策的完善；房产税如何扩围；遗产税和资源税何时、如何开征；个人所得税如何修改，这些都还需要下一步予以明确。但总的来说，就是要实现财权部分下放，事权部分上移，达到一定的平衡。

财税改革强调“花钱责任”

公报就财税体制改革提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，“支出责任”这一新提法说明，党对财政问题进一步强调了在事权落实过程中责任的重要性，将保证各级政府在事权的执行过程中，事情会做得更好，执行力更高。对预算管理制度的改进，也是提高国家治理能力的一项重要工作。只有让预算更科学合理，才能以强大的财力物力保证国家的正常运转与各项事权的充分落实。

“财力与事权相匹配”的新提法意义何在？

强调事权落实中责任重要性

在十七大报告中，财税体制改革问题使用了“财力与事权相匹配”的提法，这次公报进一步提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”，北京大学财经法研究中心主任、中国财税法学研究会会长刘剑文接受记者采访时介绍，从“财力”到“支出责任”这一提法的改变，说明党对财政问题进一步强调了在事权落实过程中责任的重要性。

也就是说，各级政府部门在落实事权时，要更好地以财力为保障。这一提法的改变，将保证各级政府在事权的执行过程中，事情会做得更好，执行力更高。

如何改进预算管理制度，实现透明预算？

三公预算编制应进一步细化

对于公报提到的透明预算与改进预算管理制度问题，刘剑文认为，在如今这个财政增速放缓的时期具有特别重要的意义。包括三公问题在内的各类预算编制确实需要进一步细化，同时要提升预算编制的科学性，提高对于预算审查的监督力度。

只有这样，才能让预算更透明，让预算每一分钱花得更科学，减少浪费，提高资金的使用效率。而对预算管理制度的改进，也是提高国家治理能力的一项重要工作。只有让预算更科学合理，才能以强大的财力物力保证国家的正常运转与各项事权的充分落实。

这次三中全会的公报还提出要建立现代财政制度，改革税制，完善税收制度。

刘剑文分析，这需要我国参考一些国际通行做法，完善一些主体税种和重点税种的相关制度。他提出，营业税改征增值税问题因为分别涉及国地税第一大税种，受影响企业众多，税收额巨大，应该进一步扩大覆盖行业，并通过立法的方式在国内全面推行，进一步为企业减负，使我国主体税种进一步合理化。

应怎样看待备受关注的房产税和遗产税？

房产税应铺开遗产税须谨慎

对于各界热议的房产税，刘剑文认为应结束试点，在全国全面推出，引导住房消费的合理化。同时，对存量房和增量房同步征收，但应设置相对较高的扣除标准，以保障大部分百姓的利益。

刘剑文提出，在目前我国日益重视生态建设的前提下，应扩大资源税征收范围，逐步将水、黄金、煤炭等纳入，进而提高资源的使用效率。

而对于有专家提出的征收遗产税的问题，刘剑文则呼吁国家应谨慎研判有无推出必要，不宜轻易推出。因为这一税种的社会影响力巨大，有关部门应至少再进行三至五年的充分调研，再做出适当的判断。（京华时报，记者 赵鹏）

公报精读6：坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力

公报摘录

——坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。

——要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。

十八届三中全会召开之前，不少媒体分析认为，反腐败将会是本次会议的核心议题之一，其重要性不亚于全面深化改革的其他方面；“中国式反腐”将为经济改革、政治和社会转型“清道”。

十八届三中全会公报明确提出了“形成科学有效的权力制约和协调机制”的目标。专家认为，在下一步的深化改革中，或会对公报中未出现的官员财产申报等比较受关注的问题有所涉及。

如何让权力在阳光下运行？

权力运行禁带个人色彩

“此次公报强调了反腐要用法治的思维和方式来推动，强调了人民的监督。具体来说，是要关进3个笼子，一是要关进民主的笼子，二是要关进法治的笼子，三是要关进监督的笼子，没有监督，是关不住权力的。”北京大学政府管理学院教授、北京大学廉政建设研究中心主任李成言说，“公报着重提出反腐败要重在制度建设，用制度保障来让权力阳光化。”

中国人民大学国际关系学院教授周淑真表示，原来不是没有制度，关键是有些制度没有执行，所以此次公报也提出要构建决策科学的权力运行体系，这和制度建设是环环相扣相互衔接的。

“不同的岗位做不同的事有不同的权力，这些权力怎么去行使，应该做什么不该做什么，都应该有规定。”周淑真表示，制度建设带有根本性、长期性和全局性，权力的产生、授予及运行，都应用制度来规范，而不是带有主观的个人色彩。

权力应该如何制约、协调？

应明确职权责任义务

“所谓科学有效，是指权力的配置、上下级关系、同级关系等相互之间应该分权，应该相互制约，但相互之间又应该有协调，不是无边界的行使权力。”周淑真认为，公报关于反腐最关键的是明确提出了“形成科学有效的权力制约和协调机制”的目标，这也是下一步努力的方向。

现在出现腐败不断就是因为权力不受制约，而用制度管权管事管人，实际上都是在讲权力的制约和协调机制。周淑真表示，目前对于权力的授予、运行和制衡都不明显，一些地区的一把手基本上号令一切，相当于是土皇帝。“比如重庆的薄熙来，比如南京的季建业，行事已经完全不合乎人情事理，就是因为其权力完全不受制约。”

“每个工作岗位都应有相应的职权、责任和义务，并在整个法律制度体系内，不应变成私有的个人的权力。”周淑真说。

反腐体制机制会如何创新？

或在三领域进行创新

“下一步的反腐败机制体制创新，应该会在加大依法治理腐败的力度、推动巡视制和派驻制的体制改革、推动权力科学运行等三个领域来进行。”北京大学政府管理学院教授、北京大学廉政建设研究中心主任李成言说，此次公报提出了要成立全面深化改革领导小组，在下一步的深化改革中，或会对纪检反腐方面的官员财产公开等方面有所涉及。而明年1月将召开的中纪委全会上，应该会有进一步的部署。

周淑真表示，十八大到现在的一年来，反腐败在体制机制上还是有很多创新的，“比如说巡视制度，虽然说以前也有，但执行的力度和巡视的公开性是以往没有的；还有举报制度，中纪委在自己的网站上开通了网络举报专区；还有，以前中纪委的工作是非常神秘的，但现在中纪委揭开了神秘的面纱，让老百姓看到了解中纪委是怎么运行的。”

李成言表示，作为纪检体制改革中的一个领域，以后派驻制可能会实现一个权力上移，“一些权力会收回纪委，整个派驻机构的人员工资发放、资源配置保障都会由中纪委派发，真正保证监督的独立性。”（京华时报，记者 陈荞）

坚持用制度管权管事管人

中国监察学会常务理事、北京航空航天大学廉洁教育与研究中心主任任建明：公报中关于健全惩治和预防腐败体系的上述表述，绝大多数之前都提过，有的出现在十七大、十八大报告里；有的出现在中纪委全会的会议通报中。

但是，将上述内容“整合”到一个文件的一个段落中，十八届三中全会会议公报还是第一次。这些内容实质上讲的都是“权力”，监督权力是反腐的核心和关键。公报把跟“权力”有关的内容整合到一起，体现出的是对权力监督的重视。

如何对权力进行有效监督，会议公报的上述表述，已给出了解题路径：要靠制度，即“用制度管权管事管人”；要靠群众，“让人民监督权力”；要靠权力制约，“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”；要靠作风建设，“健全改进作风常态化制度”。

由于体制上的安排，目前监督机构缺乏相对独立性，所以权威性不足，“未来应该让监督权与决策权、执行权形成有效制约关系”。 （新京报，记者 王姝）

公报精读7：确保独立公正行使审判权检察权

公报摘录

——建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。

——坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。

——适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。要放宽投资准入，加快自由贸易区建设，扩大内陆沿边开放。

司法改革

完善人权司法保障制度

北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任张千帆：当前，我国司法体制的一大弊端是，地方法院缺乏独立性，法官判案极易受到不当干预。虽然宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，但这项规定在司法实践中并未得到完全落实。在法院人事、财政、职权都不独立的情况下，司法审判无法抵制当地党政部门干预。同时，法院内部实行的院长负责制、审判委员会制度、等级管理及各种考核体制虽然一方面有助于监督法官判案，同时也影响了法官独立行使职责。

十八届三中全会提出“依法、独立、公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制”是非常必要的。提升司法公信力，各级党组织应有意识地主动避免干预个案，否则很容易造成在司法实践中违背法律和政策。同时，司法部门应强化垂直管理，减少法院在人事与财政上的地方依附，遏制地方保护主义，为法院依法独立审判营造良好的制度环境。

国家行政学院教授汪玉凯：公报提及的法院依法、独立、公正行使审判权对于我国建设成为法治国家具有重要意义，对我国的长治久安具有深远的战略意义。

人民大学法学院副教授李奋飞：人权司法保障一般主要指国家赔偿以及刑事案件中相关的司法救济事项。这两年来，一系列的冤假错案得到纠正，人权司法保障逐渐获得国家重视。实际上，近年来，我国已在逐步提高国家赔偿数额。三中全会提及这项工作说明国家对司法的人性化提出了更高要求。 （新京报，记者 邢世伟）

强调司法体制改革，独立行使审判权，人权保障，维护宪法法律权威。下一轮司法改革将因此打开空间，在司法的去地方化去行政化方面推行实质性改革。

——北京理工大学法学院教授徐昕

三中全会非常强调制度建设，现在腐败是一个非常严重的问题，也是能威胁党和国家的一个敌人。我想反腐倡廉上最大的一个部署也是用制度来防腐败。因为运动是一波一波的，不是很常规的，有点难以持续，用制度反腐，那就常态化了，而且是程序化的，非常科学。

——国家行政学院教授、博士生导师许耀桐

确保依法独立公正审判

十八届三中全会在司法改革方面，再提“确保依法独立公正行使审判权检察权”，专家认为，司法的行政化与地方化是司法改革面临的主要问题，只有解决这两个问题才能确保依法独立行使审判权、检察权。

如何确保独立公正行使审判权？

基层司法机构应脱离地方

中国政法大学刑事诉讼法教授洪道德表示，司法的行政化与地方化是司法改革面临的主要问题，只有解决这两个问题才能确保依法独立行使审判权、检察权。至于如何解决，他认为，第一步要把基层检察院、法院，从地方横向领导改为由省级领导并负担财政，同时将人事权从地方党委中解脱出来。此外，要强调法院自身的判决裁定要过硬，依照法律规定公正断案，党和国家才敢将彻底的独立权交给法院。

对于如何实现审判独立，北京大学法学院教授姜明安认为应分五步走：第一步，通过修法设置脱离地方行政区域的独立行政法院，以减少干预。第二步，在各级法院内部开展“去行政化”的改革。废除法院院长、庭长对判决进行审批的不成文做法。第三步，要通过党内法规明确政法委不能过问具体个案。第四步，待行政法院试验成功，让所有基层法院和中级法院都脱离地方行政区域。第五步，高级法院也脱离省一级行政区设置。由几个省、市联合成立一个高级法院，以避免高级法院受省级地方当局干预。

行政执法体制改革往哪些方向努力？

应统一执法权保障独立性

中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德表示，目前行政执法存在分散、不独立和效率低的问题，要通过改革，建立一个公正、相对独立、高效权威、统一整合的执法体制，减少执法机关之间的冲突，减少权限的交叉和重叠，从而防止执法过程中各种问题，如不作为、选择性执法、滥用执法权等，最终实现行政机关的公正、规范、文明和严格执法。

马怀德认为，改革有两大方向，一方面是执法权的相对统一，如城管执法机构，就是针对城市管理过程出现的问题，建立的一个相对统一的执法机构，集中了城市管理的多项执法权。另一个方向就是要保障行政执法权的独立性和权威性。他认为，应该建立相应机制，保障地方政府和相关部门，逐步减少对行政执法机构的干预，保证其依法独立、公正规范地行使执法权。

新形势下劳教制度该如何改革？

须改变仅由公安决定劳教

姜明安表示，现在绝大部分劳教所已经停用了，劳教所里的人也不多了。但我国劳教制度改革的方向，目前还不是很明确，他认为首先可以从对象区分来选择改革方向。

首先，对于批评政府、上访的，这部分人员的劳教应该取消。对于吸毒人员，应该进入戒毒所戒毒。最重要的是第三部分人员，即未成年青少年犯罪，按照法律不能判刑的。

姜明安认为，对未成年人，可以组织专家、公安民警、法律人员等共同组成一个类似于法庭的机构，它不是法院，但同时可以审理，经过律师的辩论等准司法程序，对其进行裁决。实行半年或一年的社区矫正，或专门的违法行为矫正所矫正。姜明安认为，必须改变现行劳教制度中仅由公安一家决定，且没有正当法律程序制约的现状。

试点情况

铁路法院移交后审案更独立

过去，我国铁路司法系统的经费、人事由铁路局负责，往往被看做铁路局的下属单位，其公正性和中立性广受质疑。

2012年3月，北京铁路运输检察分院、北京铁路运输检察院移交给北京市检察院。2012年6月，北京铁路两级法院正式纳入北京市法院序列，整体纳入国家司法管理体系，实行属地管理。改制后，铁路法院和铁路检察院人事安排已经脱离铁路系统，完全纳入地方司法体系中；在经费保障方面，改制后根据行政管理体制，经费由同级政府预算予以保障。

据了解，过去很多铁路司法机构都出现过管辖权异议的质疑，甚至有当事人要求全体审判人员回避，理由是全体审判人员都与铁路部门有利害关系。而铁路司法机构涉及的案件均与铁路有关，又由铁路部门养着，独立性比地方法院要小得多，法官办案公正性受人诟病。铁路法院移交地方后，法官审理案件更具独立性，同时，也避免了诉讼当事人对法官“中立性”的质疑。

改革背景

在审判独立公正方面，洪道德介绍，虽然我国宪法、刑诉法等法律规定法院依法独立行使审判权，但现存体制导致的司法权地方化问题却无法实现独立，其原因在财政权受制于地方，人事任免也隶属于地方，如果遭到地方干预，法院很难保持独立审判。

目前，行政机关的执法存在执法力量分散、执法不独立、效率低下的问题。马怀德介绍，目前每个行政部门有自己的执法机构和执法力量，工商有执法人员，城管有执法力量，税务、规划、土地等部门，同样各有各的执法力量，没有形成执法力量相对统一的执法体制。其次，一些地方政府出于经济考虑，实行地方保护，借助各种手段，干预行政部门的执法，对执法机关的独立性产生一定的影响。另外，由于执法体制不顺，一些行政机关在执法中互相“打架”，执法权限出现冲突，部门之间矛盾重重，导致执法效率不高，效果不佳。（京华时报，记者 孙思娅 袁国礼 裴晓兰）