近年，众多专家学者从不同视角研究我国基本养老保险全国统筹层次问题，并取得丰硕成果。在提高养老保险全国统筹层次方面达成共识，探讨了基本养老保险全国统筹的政治条件、经济基础和制度环境，但对基本养老保险全国统筹方案研究上略显不足，有待于进一步深入。养老保险省级统筹为全国统筹提供了宝贵经验，本文依据2008年我国社会经济运行数据，从养老保险精算视角，对基本养老保险全国统筹方案进行系统性研究。

提出统筹方案

基本养老保险全国统筹涉及养老保险的筹集和支付，基于不同的筹集方式和支付方式组合可以构建出不同的全国统筹方案以供选择。

（一）养老保险基金筹集模式

根据我国养老保险现行操作办法，我们可以选择三种模式筹集基金。

筹集模式一：中央财政全额出资，统筹基金留归地方政府。

该模式的优点是可以赢得地方政府的支持，但加重了中央政府的负担。其最大的挑战是中央政府要有足够的经济支持能力，同时，对于全部留归地方政府的社会统筹基金的处置成为关键。鉴于我国长时间的空账运行可能为后期造成支付危机（指由于现期的个人账户空账导致的到支付个人账户时基金短缺的状态），建议可用这部分基金做实个人账户。

筹集模式二：地方向中央上缴部分统筹基金，不足部分由中央财政补充。

这一模式要求省级政府对基础养老金承担部分责任，是将社会统筹基金一部分留在地方，一部分上缴中央，然后由上缴中央的统筹基金和中央财政形成养老金的来源。优点是可减轻中央财政的压力，为基础养老金的支付提供充足的经济支持；缺点表现为省级政府上缴社会统筹基金的比例确定问题。关于这一方面，本着“既要保护地方政府的积极性，又要满足方案顺利实施的资金需求”的依据，经测算，地方上缴8%?9%之间时，中央财政无需为基础养老金支付资金，所以地方上缴中央的比例应小于8%。与筹集模式一相同，此模式也面临着留归地方政府的部分统筹基金的处置问题。建议各省级政府可利用剩余的社会统筹基金，外加地方财政补贴，建立地方附加养老金，并逐步做实个人账户。

筹集模式三：地方上缴中央全部的统筹基金，如有不足，由中央财政补充。

这一模式是将统筹基金的控制权完全收归中央政府，由中央政府对基础养老金的发放负完全责任，可由中央财政和全部的社会统筹基金形成养老金的来源。优点是中央政府的压力大大减轻，缺点表现在面临着地方政府的抵触。鉴于该模式运行下充足的经济支持能力，建议由中央政府做实个人账户。

（二）养老保险基金支付模式

支付模式一：基于全国平均工资计算出全国平均的基础养老金。

这一模式的理论依据是基于国民平等原则，即每个人都能得到相同水平的养老保险金。其计算公式为：全国平均的月基础养老金计算标准=全国社会平均工资×20%÷12个月。选取20%的依据为保持我国当初在“统账结合”方案设计中对于社会统筹部分的替代率。

以2008年为例，全国在职职工年平均工资为29229元，按照此公式计算出全国平均的月基础养老金为487.15元；2008年，全国离退休人员总数为5298.6万人，那么，基础养老金的需求规模为3097.46亿元。

支付模式二：基于各省不同的生活水平计算出各地区有差别的基础养老金。

这一模式的理论依据是各个地区的经济水平不同、消费水平有差异，基于此发放有差异的基础养老金。其计算公式为：各地月基础养老金计算标准=当地城镇居民家庭平均每人每年消费性支出×60%÷12个月。选取60%的依据为基础养老金应该能够满足退休人员60%的消费性支出。

以2008年数据为例，计算结果为月基础养老金北京为1110.35元、广东为987.15元、湖北为589元、陕西为548.25元，四省份年支付基础养老金总额分别为239.97亿元、323.39亿元、178.11亿元、81.84亿元。

综上所述，将三种养老保险基金筹集模式和两种基金支付模式两两组合，可形成一个具有六个方案的基本养老保险全国统筹方案集，如表所示。

方案孰优孰劣

对六个方案进行优缺点分析，可为选择最优方案打下基础。

组合方案一的优点为：首先，中央将统筹基金的所有权下放给地方，这会得到地方政府的支持。其次，相对于每年持续增长的庞大财政收入而言，这部分支出在中央财政的可承受范围之内。同时，该方案可能产生的问题也很明显。比如，所有权下放地方以后会诱发道德风险问题。另外，按照全国均一的标准发放基础养老金，表面上看起来实现了全国统一待遇水平，保障了公平原则，但是细细究来并非如此。原因一，势必会影响原本养老保险待遇高的地区人员的待遇水平。虽然在基础养老金的基础上会辅之以地方附加养老金，但这同时也意味着，地方政府必须提供更高水平的地方附加养老金，无疑给地方财政带来更大压力。相反，对于养老保险待遇原本较低的地区，这一政策是有利可图的。原因二，全国统筹后用人单位和个人仍然按照其相应的工资标准按一定比例缴费，这就在程序和逻辑上决定了基础养老金的计发也应该以当地平均工资和个人指数化工资为基数。

组合方案二的优点在于：可供使用的资金会更加充裕；可以保障社会统筹基金中有固定比例的部分能够作为全国统筹的调剂金；在一定程度上给予地方政府自主权并维护其经济利益，有利于调动地方政府的积极性。其缺点表现在：第一，中央和地方政府应按照科学合理的比例承担起弥补个人账户空账的责任。在基础养老金发放方面，面临与组合方案一相同的困境。第二，中央需要通过严格的监督机制确保地方政府将这部分留存基金用于建立地方附加养老金，并将其制度化。此方案顺利实施的前提是：中央和地方要科学合理地划分上缴资金的比例，据测算，地方上缴的比例控制在3%?4%的规模较为适宜。

组合方案三的优点在于：中央全权掌握了对统筹基金的支配权和管理权，真正实现统筹基金在全国范围内的统收统支，达到互助共济的政策目标。同时，该方案的缺点在于：其一，在现实操作中，会受到地方政府的配合程度、地方附加养老金建设的强制性及可持续性问题等阻碍。其二，地方政府因盈余养老金控制权的上交而将对本地区人员的养老责任一并推出，这有悖于制度设计初衷。其三，如果增加地方附加养老金，势必会增加地方政府的财政负担，其对推动制度运行的积极性必然不高，而且地方附加养老金是否能制度化、比例化等都会影响其可持续能力。其四，如果地方政府要求上缴统筹基金以做实当地个人账户为前提，这对于中央政府的压力是很大的。

组合方案四、五、六三种方式，在资金筹集方面分别面临着与组合方案一、二、三相同的问题，不同的是在基础养老金发放方面均基于各省不同的生活水平发放差异化的基础养老金，这可以较好地解决我国区域经济发展不平衡、区域基本养老保险发展不协调问题。应当在充分考虑养老金替代率的基础上，与个人缴费情况和物价指数挂钩，重在维护老年人的生活水平。所以，实施有差异的基础养老金较为符合实际和制度要求，只是在制度实施过程中，需要保证在全国范围内统一费率和费基。

作出正确选择

在选择统筹方案时，需依据决策的标准即方案选择的原则，筛选出全国统筹的最优方案和次优方案。

其一可行性原则。可行性是方案实施的首要原则，包括两个方面：首先，必要的财政支持是方案良好实施的保障。其次，方案的可行性还表现在管理上。养老保险全国统筹是中央政府和地方政府在政事管理上的一次调整，涉及管理权的变更，当地方政府和中央政府对管理的变更都可接受时，方案可以顺利实施；反之会影响到方案运行的效率。

其二公平原则。此处的公平有两层含义，一是各级政府对养老保险责任分担的公平。为国民发放养老金的责任是既定的，如果责任可以完全量化，那么在方案运行中责任的总量是既定的。因此在方案运行中，中央政府或地方政府因为责任分担的不公平会引起双方合作效率低下，进而将导致行政效率降低，但当双方责任分担公平时，地方政府、中央政府和国民都会受益。二是国民养老保障权的公平。即无论其是否有缴费能力或缴费能力很低，都可以公平地拥有享受国家提供的养老保障权。

其三激励原则。此处的激励是指选择的方案可使各利益主体都有参与到养老保险统筹中的需求。中央政府、省级政府、县级政府、企业、个人等各利益主体的合作是影响全国统筹的重要因素。但是参与主体的行为又受统筹方案预期的影响。如果方案的运行符合其利益，会对其产生正激励作用，进而参与到这一过程中；反之则对其产生负激励作用，进而退出这一运行过程。

从以上三个原则出发，笔者认为组合方案一最优，组合方案五次优，理由如下。

组合方案一。从长远来看，养老保险全国统筹应以保基本为理念，因而应基于国民而不是基于缴费发放基础养老金，让全体国民享受经济增长带来的好处。同时，国民为养老保险缴费来换取获得附加养老保险权益的义务。地方政府根据国民缴费为其设计附加养老保险账户。因而，在此方案下，养老金的差异来自于地方附加养老保险和个人账户积累，基础养老金成为一种中央政府为国民提供的福利。

组合方案五。该方案要求在全国统筹实现之前，个人账户“空账”部分由中央和地方政府按照一定比例出资共同弥补，全国统筹实现之后，个人账户的缴费要严格独立运行，为全国统筹的财务可持续性提供保障。根据测算，将本地社会统筹资金上缴中央的比例可为企业缴费比例中的3?4个百分点。上缴后，各地结余的企业缴费额为16?17个百分点。该方案综合考虑了不同地方的生活水平，同时地方政府可以利用结余的统筹基金建立附加养老金。同组合方案一相比，除了在基础养老金的额度上不太相同外其他都有相似之处。

综上，在养老保险全国统筹过程中，笔者建议采用组合方案一作为最优方案，组合方案五作为次优方案。

根据2008年我国社会保障的数据对组合方案一进行测算，结果表明：在20%的替代率水平下，我国基础养老金年支付总额为3097.44亿元，占财政收入的5.05%（当年财政收入为61330.35亿元）。这个水平在我国是可以接受的。

根据2008年我国社会保障的数据对组合方案五进行测算，结果表明：在60%的消费性支出水平下，我国基础养老金年需求总额为4490.53亿元。若将统筹额中的3%上缴中央，其余部分由中央财政支付，则需要的支付额为4288.247亿元，占财政收入的6.992%；若将统筹额中的4%上缴中央，其余部分由中央财政支付，则需要的支付额为4220.820亿元，占财政收入的6.882%。根据我国现行财政收入量，6%-7%的支出是可以接受的。

随着《社会保险法》的出台，养老保险全国统筹已有法律依据，统筹方案的制定是我们面临的首要问题。该问题关系到养老保险全国统筹的成败，是学术界必须面对的重要问题之一。本文试图对这个问题作出解答。不同的基金筹集模式和基金支付模式可组合出六种方案，按照可行性、公平和激励原则所选择的最优方案为：在基金筹集方面，社会统筹基金全部由中央财政出资，各省的社会统筹基金留归省级政府；在基础养老金发放方面，全国发放均一的基础养老金。同时，选择的次优方案为：在统筹基金的来源和支配方面，应采取省级政府按照一定比例（小于8%）将本地的社会统筹资金上缴中央，和中央财政共同出资构成全国统筹基金的方式；在基金的支出方面应基于各省不同的生活水平发放有差异的基础养老金。

作者单位：西北大学公共管理学院 本文系国家社科基金西部项目No.09XFX024