内容提要 社会管理创新的本质是做好新时期群众工作，扩大民主参与、发展社会主义协商民主是做好新时期群众工作的本质要求和基本实现路径。扩大民主参与以协商民主理论为理论基础，以民主管理为施政方式，以规范有序为基本原则，以理性自律为行动保障，以协商沟通为实现机制，以程序规范为制度前提。当前我国发展社会主义协商民主、扩大公民有序民主参与，应当着力推进协商民主制度建设，将公民参政议政和民主参与纳入法治轨道，制定《中华人民共和国民主议事法》。

关键词 社会管理创新 协商民主 民主参与 民主议事法

党的十八大报告明确指出，要充分发挥群众参与社会管理的基础作用，要健全社会主义协商民主制度，完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。扩大有序民主参与、发展社会主义协商民主是社会管理创新的重要内容和基本途径，协商民主的关键是提高民主参与的有效性，使人民群众的诉求、意见和建议对党委和政府的决策、对政府的管理服务、对执法和司法产生实际作用，为民主参与提供坚实的法制基础和有力保障。同时，十八大将社会管理创新与改善和保障民生一起作为我国社会建设的两大重点。社会管理创新本质上是做好新时期群众工作，而做好新时期群众工作的一条重要途径就是扩大有序民主参与，发展社会主义协商民主，切实构建起“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障”的社会管理新体制。从这个意义来说，扩大公民有序民主参与，发展社会主义协商民主既是中国特色社会主义民主政治建设的重要内容，也是社会管理创新的内在必然要求。当前，发展社会主义协商民主的一个突出问题就是要解决公民参与和民主协商的有效性问题，着力推进民主协商和公民有序参与的制度化建设，提高社会主义协商民主的法治化水平。因此，本文拟对社会管理创新与民主参与的法制化问题进行初步探讨，以实现我国社会主义协商民主制度建设与社会管理创新的有机统一。

扩大民主参与： 社会管理创新的本质要求

社会管理创新是指政府和社会组织依据社会发展规律，把握政治、经济和社会新的发展态势，研究并运用新的社会管理理论、知识、技术和方法等，创新社会管理理念、体制机制、方式方法，以实现社会善治的活动和过程。它是我国社会现代化建设的重要构成部分，其根本价值目标就是推进我国社会管理的现代化，实现社会管理从“为民做主”向“人民民主”的根本转变，从管制型社会管理向服务型社会管理的根本转变，从单纯政府管理向多元社会主体协同治理的根本转变，从主要依靠政策管理向依法治理和综合施策的根本转变。

社会管理创新的主要内容包括： 确立以社会公平正义、社会平安和谐和人的全面发展为根本价值目标，以改善民生、保障民权、社会和谐稳定为基本价值取向，以推进民主管理、扩大民主参与为根本途径，以建设法治社会为必然要求的社会管理理念，建立健全社会管理的法律法规和社会规则体系，完善有中国特色的社会管理法律制度，构建与现代市场经济、民主政治、先进文化、信息社会相适应的社会管理体系。社会管理，主要是对人的管理，说到底是做群众工作。社会管理创新本质上是通过创新社会管理服务的理念、制度、体制、机制、方法，建立和完善与现代市场经济、民主政治、先进文化、信息社会相适应的现代社会管理体系，更好地为人民群众服务，让人民群众满意。因此，社会管理创新的本质是做好新时期群众工作。

1． 做好新时期群众工作是创新社会管理的根本出发点和落脚点，贯彻于社会管理创新的全过程。习近平同志指出，“任何一项社会管理任务，如果离开富有成效的群众工作，就难取得良好效果。”可以说，一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。因此，创新社会管理就是要从根本上坚持和发展党的群众路线，牢固树立群众观念，坚持以人为本、坚持社会主义民主政治的基本原则，将切实维护人民群众的根本利益、充分尊重和发挥人民群众的主动创造精神、及时有效为人民群众排忧解难，为人民群众创造一个公平正义、和谐安宁的生产生活环境，将让人民安心、放心、舒心作为加强和创新社会管理的根本出发点和归宿，将群众观点、群众路线贯彻于加强和创新社会管理的始终。

2． 做好新时期群众工作是社会管理创新的根本要求。当代中国正处于深刻的社会变革过程之中，随着现代市场经济、民主政治、社会结构和文化观念的深刻变化，信息化社会的快速发展，传统群众工作的工作理念、体制机制、方式方法、技术手段都遇到了一些新的挑战，出现了党群干群关系紧张，社会矛盾冲突时有发生，社会安全稳定状况堪忧，社会诚信缺失，腐败现象一定范围存在，社会公平正义难以实现，人民群众对现行社会管理不满意或者满意度不高的问题。分析出现这些问题的原因，一方面是由于面对经济体制的深刻变化，社会结构的深刻变动，社会利益关系的深刻调整，党的群众工作的理念和方式未能得到及时地创新和发展，社会管理理念、体制机制、方式方法不能完全适应经济社会变革的要求。另一方面是由于党的群众路线未能得到一以贯之的贯彻落实，少数领导干部忘记了党的优良传统，他们有的口是心非，说的与做的相背离； 有的与民争利，侵害群众合法权益； 有的贪污腐败，损害党和政府权威； 有的急功近利，群众观念淡漠； 有的脱离群众，不关心群众疾苦； 有的唯我独尊，无视人民群众民主权利； 有的刚愎自用，工作方法简单粗暴。因此，加强和创新社会管理实际上就是要针对目前社会管理中存在的突出问题，坚持和发展党的群众路线，努力建构和谐党群干群关系，积极探索新时期群众工作的内在规律和工作机制，创新社会管理理念、体制机制和方式方法，着力构建具有中国特色的现代社会管理体系，切实做好新时期群众工作。

3． 人民群众满意与否是衡量社会管理创新成效的根本标准。加强和创新社会管理，做好新时期群众工作，关键是要得到人民群众的广泛认同，人民群众的认同与否则取决于社会管理创新是否坚持将切实维护人民群众切实利益作为根本出发点和落脚点，是否切实增强人民群众的社会公平感和安全感，是否切将加强和创新社会管理各项举措落到实处，是否切实解决当前社会管理中存在的突出问题，是否切实感受到社会管理创新带来的成果。尽管评价社会管理创新可以有多种不同的评价标准和方法，但根本的一条还是人民群众满意不满意，在什么程度上满意。因此，人民群众满意与否是新时期群众工作成效的根本衡量标准，也是社会管理创新成效的根本评判尺度。

4． 我国社会管理创新实践经验表明，只要做好新时期群众工作，社会管理创新就能取得好的成效，什么时候做好了群众工作，什么时候社会管理创新就能取得好的成效。近年来，党和国家高度重视加强和创新社会管理，全国许多地方积极探索社会管理创新，取得了显著的社会效果。纵观全国各地的经验，尽管其重点不同，具体做法也不同，但归根到底就是一条，确立群众工作新理念，建构新时期群众工作新机制，打造新时期群众工作新平台，创造群众工作新方法，进一步密切党和政府与人民群众的血肉联系，积极构建和谐的党群干群关系，努力做好新时期群众工作。云南瓮安事件前后瓮安地区的社会状况、安全稳定形势的根本变化，充分证明，只要做好了新时期群众工作，社会管理创新就能取得好的成效，人民就会安居乐业，社会就会和谐稳定； 什么时候做好了新时期群众工作，什么时候社会主义和谐社会建设就会取得明显成效。

做好新时期群众工作是一项复杂的社会系统工程，加强和创新社会管理，必须深刻把握人民群众的新需求，把握新时期群众工作内在规律和时代特征。经过30 多年的改革开放和社会主义现代化建设，我国经济社会建设取得了举世瞩目的伟大成就，全面小康社会基本建成，人民群众对社会建设和社会管理提出了新的期盼和更高要求。这主要表现在： 随着温饱问题的基本解决，人民群众期盼生活更加富裕，生活更加幸福，生活质量进一步提高； 随着市场经济发展和社会风险的提高，人民群众期盼生活更加安全稳定，收入差距保持在一定的范围之内，社会保障水平进一步提高； 随着城乡一体化发展和人口流动性增加，人民群众期盼社会更加公平正义，更加自由平等，基本公共服务进一步均等化； 随着教育文化水平和民主意识的明显提高，人民群众期盼政治更加民主公开，管理更加文明规范，社会法治化水平进一步提升；随着现代化进程向前推进，人民群众期盼发展更加全面协调，更加可持续，和谐社会建设进一步加强。面对新的历史条件下人民群众新的期盼，这就要求加强和创新社会管理，做好新时期群众工作，更加贴近人民群众的需求，更加关注人民群众的意愿，更加注重人民群众参与民主管理，更加重视人民群众的认同。正如胡锦涛同志在纪念中国共产党成立90 周年大会上所指出的： “要把人民放在心中最高位置，尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、执政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中。要高度重视并切实做好新形势下群众工作，坚持问政于民、问需于民、问计于民、真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，依法保障人民群众经济、政治、文化、社会等各项权益。” 从这个意义来说，做好新时期群众工作，加强和创新社会管理实质上就是发展社会主义民主政治，发展协商民主、进一步扩大有序民主参与。

第一，扩大民主参与、发展协商民主是社会主义民主政治建设的重要内容。民主的本质内涵是“主权在民”，是“民有、民治、民享”。发展社会主义民主，就是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一； 就是要“以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明； 就是要坚持国家一切权力属于人民，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。显然，扩大民主参与、发展协商民主是社会主义民主政治建设的重要内涵和必然要求。

第二，扩大民主参与、发展协商民主是新时期群众路线的内在要求和基本特点。做好新时期群众工作关键是推动社会管理服务的民主化。随着我国人民群众生活水平的提高、受教育程度的提高、民主意识的提高，人民群众参与国家管理、社会管理的意识不断增强、积极性日益高涨。加强和创新社会管理、做好新时期群众工作必须切实尊重人民群众对社会管理服务决策和实施全过程的知情权、参与权、监督权； 必须要扩大公民参与范围、创新公民参与方式，构建多形式、多层次的民主决策、民主管理、民主监督的协商民主程序制度和体制机制，构建政府、社会组织和公民之间的沟通、理解、互信、协同的民主参与和民主协商机制，真正实现人民当家作主，凸显人民群众在创新社会管理中的主体地位； 必须将精英政治与民主政治有机统一起来，将党和政府的重大决策权与人民群众的广泛民主参与权有机统一起来，将管理权威和效率要求与科学论证和理性沟通有机统一起来。

第三，只有不断扩大民主参与、发展协商民主，社会管理创新的重大举措才能成为人民群众的普遍共识。胡锦涛同志指出： “在新的历史条件下提高党的建设科学化水平，必须坚持以人为本、执政为民理念，牢固树立马克思主义群众观、自觉贯彻党的群众路线，始终保持党和群众的血肉联系。”在社会管理创新过程中，只有不断扩大民主参与、发展协商民主，充分尊重人民群众的知情权、参与权和监督权，才能使党和政府加强和创新社会管理的重大决策、重要举措得到人民群众的广泛理解和普遍认同，才能使人民群众积极参与到各个层次和领域的社会管理和服务之中，才能使人民群众切实感受到自己是社会管理和服务的主体，才能保持党和政府与人民群众的血肉联系、水乳交融，才能真正形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。这是因为，现代社会结构复杂，主体利益诉求多元，公民民主法治意识增强，社会安全稳定风险增大，管理服务难度增大。人民群众不仅要求享受优质的社会管理和服务，而且要求享受公平的社会管理服务； 不仅要求社会公平正义，而且要求看得见的公平正义； 不仅要求看得见的公平正义，而且要求亲历公平正义的实现过程。

扩大民主参与的基本要素

( 一) 协商民主： 扩大民主参与的理论基础

协商民主是指政治共同体中自由平等的公民，基于权利和理性，以公共利益为共同的价值诉求，通过理性地公共对话、讨论、协商等方式参与政治过程，在达成共识的基础上形成合法决策的民主形式。20 世纪后期，西方学术界开始关注民主理论的一种新动向： 协商民主( Deliberative democracy)。1980 年，约瑟夫·毕塞特首次在《协商民主： 共和政府的多数原则》一书中明确使用“协商民主”一词。自协商民主理论兴起以来，西方学者从不同角度对协商民主的内涵作了界定。总体而言，它强调在多元社会的现实背景下，通过普通公民的参与，就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识。协商民主有助于矫正自由主义的不足，同时也激发了理性立法、参与政治和公民自治的理想。协商民主的基本形式可以归纳为以下三种： 一是作为政府形式的协商民主。毕塞特认为，协商民主就是体现为美国建国者设计的代议民主体制。美国政府体制是基于人民主权原则建立的，既尊重多数又保护少数的政府。二是作为决策形式的协商民主。戴维·米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论———每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点———做出的，那么，这种民主体制就是协商的。三是作为治理形式的协商民主。瓦拉德斯认为，协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。

西方关注并提出协商民主理论，主要是为了破解选举民主的困境，弥补选举民主的缺陷。在我国，尽管选举民主是近些年以来的事情，但协商民主具有一定传统。我党早在建国初期就形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，人民政协成为我国实行协商民主的主渠道。此外，我国在实践中不断探索新的协商民主形式。党的十三大提出了“社会协商”的概念，党的十五届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出了扩大公民有序的政治参与，党的十六大则将扩大公民有序的政治参与作为坚持和完善社会主义民主制度的重要内容。近年来，全国各地在实践中创造了社区议事会、民主恳谈会、听证会、工资集体协商等协商参与制度和机制。实践表明，协商民主遵循了人类民主发展的内在要求和规律，符合中国的基本国情和人民的诉求，在实践中显示出蓬勃的生机和良好的发展势头。正因如此，“中国协商民主除了具有协商民主所共有的特征外，还具有一个更根本的区别于西方协商民主的特征，即现实性。”协商民主在中国具有很重要的利益表达和参与政治的功能。

( 二) 民主管理： 扩大民主参与的施政方式

民主管理是相对于服从绝对权威的集权管理而言的，即管理者在“民主、公开、公平”的原则下，协调各种组织各种行为达到管理目的的一种管理模式。从本质上来看，民主管理就是人民作为政治主体参加国家事务和社会事务的管理，行使宪法赋予的各项权利并承担宪法赋予公民的责任和义务的管理模式，它是扩大民主参与的主要路径。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是发展社会主义民主政治的内在要求。社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主。实现人民当家作主，最为重要的一点就是切实保障和落实广大人民的政治参与权利，不断扩大人民民主。20 世纪90 年代以来，学者们对“治理”的含义进行了新的界定，并被广泛地应用于社会管理领域。社会管理创新迫切需要运用这一全新理念，推动传统的政府管理向现代社会治理转变，形成政府与社会合作互动的共治局面。从社会转型的发展趋势看，社会管理创新的目标，就是要实现从发展型政府向服务型政府转变，实现“善政”向“善治”转变； 就是要不断扩大公众对社会管理的参与，实现“大政府”向“强政府”转变，实现“小社会”向“大社会”转变。治理作为一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共管理，意味着政府将一部分社会公共事务交给社会管理和运作，社会能够参与公共事务的管理是治理得以运转的基础。民主管理是社会治理的必然要求，社会治理反映了社会管理扩大民主参与的价值理念。

( 三) 规范有序： 扩大民主参与的基本原则

在法律规定的范围内规范有序运作，是扩大民主参与的基本要求。让人民群众日益增长的政治参与要求在体制内获得满足，是保持政治稳定的重要前提。扩大民主参与是一国公民民主理念提高和民主政治实践发展的表现，也是一个国家政治充满活力的体现。随着利益主体的分化，人民群众的政治参与要求如果不能够在体制内得到满足，各种社会力量和社会群体就有可能以其他非制度化的渠道来表达和争取各自的利益，从而引发群体性事件。因而，强调规范有序，在现阶段扩大民主参与的过程中，显得尤其重要，这是维护社会稳定的必然要求。党的十八大报告明确指出： “加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”

有序参与是指合法的、制度化的参与。扩大民主参与，必须走法治之路。法治是社会有序运转的重要保证，是社会和谐发展的基础。在和谐社会，人们的利益应该通过规范化和制度化的渠道来表达。公民有序的政治参与是一项系统工程，涉及社会生活的方方面面，如果没有制度保障，就难以达到预期的目的。公民政治参与制度化是政治文明建设的题中之义。公民政治参与制度，就是公民政治参与的各种行为加以程序化和条文化的过程，其实质就是公民政治参与的法制化。目前，公民有序政治参与的实践和创新，还缺乏制度保障，在参与的一些具体操作上，也有待进一步规范和提高。因此，有必要从立法的角度对公民参与政治的内容、方式、形式等做出明确规定，使公民的参政行为进一步做到法律化、制度化、有序化。使公民参与在机制、渠道、方式、保障机制方面实现制度保障，规范公民参与行为，提高参与水平，通过满足公民参与的愿望和要求，激发广大群众的政治参与热情，增强公民的政治效能感和对政治权威的认同，从而推进社会和谐发展。

( 四) 理性自律： 扩大民主参与的行动保障

理性自律是公民参与过程中的主体性因素，也是扩大民主参与的实现条件。公民政治参与中的主体性条件是指公民所具有的参与政治的内在能力与技巧，包括政治认知水平、政治参与态度以及政治参与行为和方式。协商民主是以理性为基础的，理性是保证协商过程能够合理趋向共识并诉诸公共利益的关键条件。协商民主是理性的，参与各方在提出反对或支持其观点时都需要陈述他们的理由，协商过程发挥作用的是合理的观点，而不是情绪化的诉求。“协商过程中的理性还表现在参与者提出自己的理由建议后，能够有机会去倾听和理解他人的观点、要求，并通过沟通达到相互理解和妥协基础上的一致。”在这一点上，协商民主的理性特点与公民有序政治参与都体现为一种公民的政治理性。其一，公民在行使权利时有一定的政治知识，能够独立地进行价值判断而不受他人影响或依附于他人； 其二，公民对公共决策结果的理解，即使最终决策结果未能反映自己的愿望，也能以宽容的心态接受结果； 其三，参与采用的方式是非暴力的，公民通过陈述自己的正当理由，学会与他人沟通、谈判来促进问题的解决。

民主参与应当是一种理性化的参与，这意味着公民应该具有一定的民主意识、参与意识和参与能力，公民能够运用法律制度所赋予的基本权利独立地进行价值判断。民主意识、参与意识是公民参与的重要动力，而参与能力则是公众有效参与的重要基础。受传统文化的影响，我国公众普遍缺乏参与的积极性和自主性，目前动员型参与还是一种较为普遍的现象。多数公民一般都是把参与当作实现具体目标的手段，而不是把参与本身作为一种价值来追求。我国公众的民主参与能力由于长期缺乏锻炼，即使参与热情较高，如果参与能力偏低，也难以发挥积极作用。消除影响当代中国公民参与的观念障碍，需要着力培育公众理性的参与意识，引导他们的参与动机从单纯关心个人利益上升到关注社会和国家大事，在拓展参与的方式和手段的同时，增强公众主动性参与的动力。不论是公众参与行政决策还是参与公共事务，以及开展各种社会自治活动，都需要提高公众的民主参与能力。公众参与能力的提高是一种长期的实践过程，执政党及政府应当通过教育、培训等多种方式提高公众的参与能力。

( 五) 协商沟通： 扩大民主参与的实现机制

协商沟通或公共协商是协商民主的核心概念，是理解协商民主的起点，也是扩大民主参与的实现机制。协商沟通“就是一种带有特定目标的对话，它要通过解决问题或消除冲突来克服问题状况”。其基本含义包括审议、慎重的选择、聚集或组织起来进行对话和讨论等内容。沟通是一种协商的方式，是民主参与和民主决策过程中的互通信息和交换意见。在协商沟通过程中，自由、平等的参与者遵循一系列程序规范，各种观点得到不受限制地充分交流。作为特定社会政治过程的参与者，他们能够在互动过程中根据他人的立场而改变自己的判断、偏好和观点，这种互动依靠说服而不是强制或控制，协商沟通的结果是使各种偏好之间的分歧减少，促进偏好转化并达成共识。对话是协商沟通的一种重要形式。对话是两个或更多的人用语言交流，在民主参与语境中，对话是一种特定的共同活动，有着协商所蕴含的独特特征。对话常常发生在共同的价值和信念的背景之中，通过对话能够达成共识、取得认同，也能缩小相互之间的认识分歧。

协商对话是以公共利益为基准，让各种不同意见和要求在理性的对话中得到系统的综合的反映，在个体利益充分表达的基础上实现新的利益均衡。对话的过程实际是各方展开博弈的过程，博弈中利益与冲突并存。为了实现共同的利益，有的需要做出必要的让步，需要割让部分利益以换取对方的同意，从而在各方利益取得均衡的基础上实现共同利益的最大化，形成各方都能接受的共同决定。我国现有的参与方式主要有听证会、议事会、通报交流会、恳谈协商会等。目前，在我国民主参与中比较有效的协商沟通还停留在政治协商领域，创新扩大民主参与的运行方式重点应放在基层、行政决策和社会组织之间的协商沟通。建立健全社会协商对话制度，推动听证会、议事会、恳谈会等协商沟通形式发展成为扩大公民有序参与的制度化安排。充分运用互联网这种扁平式信息传递方式，使参与者能够同时在一个平台上获取信息、参与讨论、表达诉求、得到回应等，把互联网建设成为公众参政议政、参与公共事务的重要工具。

( 六) 程序规范： 扩大民主参与的制度前提

程序是由法定时间和法定空间为基本要素构成的一种行为秩序或者次序，它能够保持事情在时间上的连续性和空间中的规则性。法律意义上的程序是指人们遵循法定的时限和时序并按照法定的方式和关系所进行的法律行为。具体来说，程序就是事先确定的某种事情进行的次序、范围、规则、方式，执行某种工作秩序、手续等的具体要求和规定等。就其扩大民主参与的性质而言，程序本身是一些形式上的规定，或者说是形式上的民主安排。形式本身有相对独立性，恰当的形式是民主实质性内容的外在表现和实现机制。扩大民主参与的程序性原则，对有序推进社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会具有重大意义。程序规范化是保证民主参与有序进行的重要制度前提。

我们要将公民政治参与的内容、形式用制度化的形态予以明确，用规范化的法律语言阐述，建立专门以公民为行为主体的政治参与体制，同时对原有的参与制度提供一些配套措施，使公民的政治参与得以具体贯彻实施，从而避免参与的随意性与偶然性。一方面要从法律上明确规定人民群众的政治参与权利并保障其实现； 另一方面要保障人民群众政治参与的秩序。为了保障人民的参与权利和参与秩序，必须做到“有法可依，有法必依”，加快政治制度化进程，确保政治参与程序化、规范化，保证政治参与的常态化。协商民主支持公民直接参与政府的管理和决策环节，要使协商民主落到实处，必须要加强协商民主运行机制建设。因此，积极地研究协商民主运转的各个环节，规范实际操作程序显得非常必要。其中，协商机制颇为重要，协商机制对规范参与者的行为，保证公民有序地进入协商程序将提供有力保障。

制定《民主议事法》，着力构建

公民有序民主参与的法制保障

总体而言，我国公民政治参与的基本制度框架已经初步形成，但由于种种原因，各项制度之间的配套性较差，具体制度的规范性、操作性程度较低，所以落实到具体实践环节上，往往仍停留在空泛的原则上。一方面，民主参与行为得不到具体法律法规的有效保障，使参与者丧失民主参与的信心； 另一方面，由于自由裁量的空间较大，参与行为也容易失序，导致非制度性的政治参与在现实生活中不断出现。因此，发展社会主义协商民主，必须加强协商民主的制度保障建设，这一制度应当包含以下四个方面的内容： 一是注重顶层设计，建构规范协商民主程序的制度基础。制度环境是一国的基本制度规定，是一个制度结构中的基础性制度安排。要从国家基本制度层面为协商民主的机制运行提供制度性保障。二是协商民主机制在我国的政治结构中需要构建一个广泛的多层次平台才能发挥应有的作用。除了政治协商会议这一宏大的平台之外，还应在其他领域和基层搭建适合公众参与的协商平台，让更多的公民拥有直接参与公共治理的机会。三是构建统一而稳定的参与协商的秩序和渠道。要为公民有序参与决策提供清晰的路径和指南，说明参与决策的目标、解释协商的过程，包括公共讨论、正式制度的形成和各种决策的方法。四是建立协商结果的转化机制。协商的目的是为了达成共识并加深对公共决策的理解和支持，协商的结果应及时转化为各种决策，对协商结果怎样进入决策程序以及通过何种渠道进行反馈等都需要有具体的制度规定。

当前，我国扩大有序民主参与、发展协商民主，要切实解决社会管理领域法制和配套制度建设滞后，公众民主参与的法律法规不健全、不完善，法制化程度不高的问题。建议制定《中华人民共和国民主议事法》，将中央的政策要求、各地成熟的实践经验上升为法律，通过扩大民主参与、发展协商民主的立法，推动社会管理创新的法制化，推动地方民主政治建设。该法应主要包含以下内容：

( 1) 明确规定扩大有序民主参与、发展协商民主是加强和创新社会管理，做好新时期群众工作，发展有中国特色地方民主政治，推进社会管理科学化、民主化、规范化的基本途径。

( 2) 明确规定扩大有序民主参与、发展协商民主的基本原则。主要包括重大决策、重要行政管理举措、重要行政执法和司法活动进行民主协商参与原则； 依法保障公民和社会组织知情权、参与权、监督权的原则； 民主参与、民主协商平等化原则； 民主参与、民主协商的理性化、规范化、程序化原则。

( 3) 明确规定公民进行民主参与、民主协商的范围。主要包括： 依法应当进行民主议事的范围： 各级政府的重大行政决策、重大行政管理事项、重大行政执法事项、有重要影响的事件的调解、有重大影响的司法案件的审理、基层社区依据有关法律法规应当实行民主决策、民主管理、民主监督的事项等； 依申请进行民主议事的制度； 鼓励各地根据需要扩大民主议事的范围。

( 4) 明确规定民主议事的基本形式。主要包括听证会、议事会、网络互动、专家论证会、行政执法论证会、公开调解、群众旁听庭审、案件讨论会、企业劳动者协商薪酬会等； 鼓励各地创新民主参与、民主协商的新形式。

( 5) 明确规定政府、企事业单位、社会组织和基层自治组织、公民在民主参与、民主协商过程中的职责和职权、权利和义务。政府等组织民主议事的组织和单位的职责主要有： 对依法和依据有关规定应当进行民主议事的事项组织民主议事的义务； 公布信息、说明情况的义务； 参加并主持民主议事活动的义务； 平等尊重和保障每一个代表发表自己意见的权利的义务； 认真听取公民意见和建议的义务； 进行如实记录、形成议事纪要和反馈议事纪要的义务； 如实向决策机构汇报民主议事情况的义务； 决策中对未予采纳的意见和建议进行说明和沟通的义务； 维持民主议事场所秩序的义务； 保障公民在民主议事过程中发言不受追究的义务等。政府等组织民主议事的组织和单位的主要职权有： 主持议事活动或会议的权利； 对公民的批评意见进行说明和辩解的权利； 对民主议事中的非理性行为和违法行为进行制止的权利等。社会组织、公民参与民主议事的权利主要有：公民、社会组织依法要求参与民主议事的权利； 收集民意、征求其他公民就议事事项的意见和建议的权利； 要求政府相关部门和组织提供相关资料的权利； 自由表达自己意见和建议的权利； 向政府相关部门和组织提问并要求回答和做出说明的权利； 参与辩论的权利等。其义务主要是理性表达自己的诉求、意见和建议的义务，遵守民主议事的纪律的义务等。

( 6) 明确规定民主议事的程序。一是代表遴选程序，主要包括申请程序，协商推选程序、在申请人中随机抽取程序等； 二是民主议事会的组织程序，主要包括主持人和组织单位参加人员的条件，相关国家工作人员的回避程序，参加民主议事代表遴选范围确定程序等； 三是会议程序，包括介绍案由、有关法律规定和政府等议事单位的主要考虑等相关情况，参加议事的代表进行发言，表达自己意见和建议，主持人对不同观点进行概括、形成争议焦点，代表对不同观点进行、沟通、讨论和辩论。最后主持人对民主议事情况进行总结，归纳已经达成的主要共识、存在的主要分歧，对主要观点进行明确，并告知代表议事会的讨论情况将如实呈报决策机构和决策会议，作为决策的重要参考，对决策中没有采纳的观点将进行说明，对参加会议的代表进行反馈等。

( 7) 明确规定会议纪要的形式和要求。主要包括民主议事文件的形式。明确规定会议纪要为民主议事文件的形式，会议纪要应当如实反映民主议事过程和情况，明确会议达成的主要共识，争议的焦点，代表提出的主要观点及其理由，建议决策中采纳的观点及其理由等。

( 8) 明确规定民主议事纪要的法律地位，以及在决策机构决策时对议事不同观点的整合和处理。建议将民主议事纪要作为决策的重要参考依据； 明确规定决策机构应当尽可能吸收在民主议事中代表提出的意见和建议，应当对未被采用的意见、诉求、建议进行说明和反馈，做好对代表及相关群众的沟通说明工作，以求得理解。

( 9) 明确规定对民主议事的条件保障制度。主要包括组织保障、经费保障、场所和设备保障等； 条件保障由省、自治区人民政府根据实际设置基本标准和要求。

( 10) 明确规定违反有关规定的法律责任。主要包括应当进行民主参与、民主协商而未进行民主议事做出决定的当事人的法律责任，滥用民主议事权利，破坏民主议事秩序的法律责任，违反民主议事程序的法律责任，决策机构没有对未被采纳民主议事意见进行说明和反馈的法律责任等。