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王晓军 乔杨:公务员养老金并轨改革设计建议

 时间:2013-11-20 13:06:00 |  王晓军 乔杨 | 字体:【 】| 阅读: 150

虽然经过了30多年的改革,但是我国公务员和参公管理人员的养老金制度仍然延续着20世纪50年代确立下来的由财政预算支付的退休金制度。随着城镇企业职工养老保险制度改革的深入,城镇企业职工与公务员在退休待遇上的差距日益拉大,养老保险制度的公平性备受质疑,已成为社会矛盾的重要来源。因此,是时候对公务员养老金制度实行并轨改革了。

我国公务员养老金并轨改革的基本思路

在并轨改革的总体思路下,对于公务员的养老金改革,需要首先分析当前的城镇职工养老金制度。我国城镇职工养老保险制度包括社会基本养老保险+企业年金+个人储蓄性养老安排三个层次。其中,基本养老保险实行社会统筹+个人账户的模式。社会统筹实行现收现付制,由企业缴费融资,参保人的待遇与缴费年限及缴费水平挂钩。个人账户在设计上是基金制,实际上是名义账户制(一些地区正在进行做实个人账户的试点),个人账户的缴费全部由个人承担,个人账户累计余额按不低于银行定期存款的利率记账,在退休时个人账户余额按规定的 年金系数转换养老金发放。在实践中,社会统筹与个人账户是混合在一起进 行管理的,这种混合管理容易产生实践中存在的“混账”问题,不利于两类 基金清晰透明的财务管理和风险管理。

基于养老金体系改革的长远目标,和参考世界各国公务员养老金改革的成功模式,我们认为,对公务员的养老金改革可以探索将基本养老保险下的社会统筹与个人账户相结合的模式分离为两个独立的层次,建立公务员基本养老金+强制性职业年金的模式。在未来的改革中,公务员的基本养老金与城镇职工基本养老保险的社会统筹层次并轨,形成全国统一的国民基本养老金。基于这样的考虑,公务员养老金体系应该包括基本养老金十强制性职业年金+个人储蓄性养老安排三个层次,其中,基本养老金和职业年金由政府主办、强制执行,目标是为公务员提供一定水平的养老金替代目标。个人储蓄性养老金由个人自愿选择,包括在法律允许范围内选择个人商业年金、个人银行储蓄以及其他以养老为目的的投资等,在这一层次上与企业职工没有差异,这里只讨论基本养老金+职业年金两个层次。

1.公务员基本养老金

公务员基本养老金制度由政府主办,由当期财政预算支付,并逐步实现社会化发放。公务员达到法定退休年龄退休,可按月领取基本养老金,达到法定退休年龄前调出或退出,可获得既得养老金权益。养老金待遇计发标准与企业职工基本养老保险社会统筹提供的基础养老金一致,即以社会平均工资和个人指数化缴费工资为基数,每工作1年按1%计发。退休后养老金待遇按统计局公布的上年居民消费价格指数调整,如果消费价格指数小于100%,则不调整。这样,一个35年工龄的拥有平均工资的公务员,在退休时可以得到35%的养老金替代率,退休后的待遇随消费价格指数化调整,保证了退休金的购买力。按照我国恩格尔系数进行粗略估计,35%的替代率基本上能够提供基本的生活需要。

2.职业年金

公务员职业年金由政府主办、强制执行,由财政预算拨款和个人缴费筹资,采取个人账户记账方式并且待遇水平预先设定。即采取带有个人账户的待遇预定混合计划类型。采用个人账户记账,使养老金权益透明化,易于被人理解和接受。当参加者退出职业年金时,既得养老金权益等于个人账户余额,个人账户余额可以随同转移。计划的待遇预先设定,使计划提供的养老金待遇有所保证,避免由个人承担投资和长寿风险,保障公务员稳定的养老金待遇。基于我国金融市场不够发达、较高的国民储蓄率以及公务员职业年金部分由公共财政融资等设定,在短期内职业年金可以选择现收现付制,待金融市场等外部条件成熟后,再逐步过渡到基金积累制。

职业年金的待遇目标设定为每缴费1年获得退休前工资的1.2%,这样,退休前缴费35年的人,养老金待遇为退休前工资的42%。退休后的待遇随消费价格指数调整,如果消费价格指数小于100%,则不调整。这样,对于一个退休前有35年工龄的公务员来说,基本养老金和职业年金总和为退休前工资的77%。对于工龄超过35年的退休者,养老金的上限为退休前工资的90%,以避免获得过高水平的养老金。一般认为,考虑人们在年轻时需要在住房、子女教育、职业培训、社会保障缴费(或缴税)、商业保险等方面有较多的支出,退休后在这些方面的开支显著减少甚至为零,从而养老金达到退休前收入的75%左右就基本能够维持退休前的生活水平。为了体现与城镇职工养老保险的并轨,并考虑一定的过渡期,设定改革年职业年金的个人缴费率为1%,以后每两年提高一个百分点,提高到8%后稳定不变。

公务员养老金并轨改革的精算评估

对公务员养老金并轨改革的精算评估依赖于对改革年的选择和改革年对“中人”的界定,对“中人”的界定依赖于对转轨速度的要求,最快的转轨是从改革年一次性转向新制度,所有尚未退休的人员在退休时按新制度计算待遇。最慢的转轨是从改革年新入职者开始转向新制度。如果转轨从改革年y岁以下的人开始,即改革年y岁以下的在职者为“中人”。

由于我国官方公布的数据中没有公务员的在职和退休数据,2008年前国家统计局公布按企业、事业、机关口径统计的分类数据(2009年后不再公布这一数据)。2008年,国有机关就业人数为1 1 56万人,在2000 - 2008年,国有机关就业人数年平均增长率为1%。考虑到我国公务员是一支相对稳定的队伍,这里假设2008 - 2012年公务员每年增长1%,20 1 3年后,公务员就业总数保持不变,每年新增就业人数等于当年减少的就业人数,减少的原因包括退休、死亡、伤残、调离等。另外,我国没有公布的分年龄性别的公务员数据,假设在职公务员的年龄分布与同年城镇职工相同。假设公务员死亡率与同年城镇入口死亡率相同。考虑到当前和未来我国公务员受教育年限较长,公务员至少要求有2年的基层工作经验,以及逐步提高退休年龄的考虑,假设新增就业的平均年龄为25岁,平均退休年龄为60岁。

按国家统计局公布的数据,2008年国有机关单位的职工年平均工资为3.3万元(2009年后不再公布这一分类数据),同年企业职工的平均工资为2.8万元。2000年以来,职工平均工资一直以超过10%的速度增长,国有单位的职工平均工资增长率更高,2000年以来增长速度达到15%。考虑到未来我国经济发展可能放缓,假设未来的工资增长率有所下降,到2020年工资增长率下降到8%,2025年后工资增长率保持在6%的水平上,假设工龄工资增长率为1%。这样,依据分年龄在职人数、平均工资及其增长率、工龄工资增长率就可以估计出各年份年龄的平均工资。我国在2000 - 2010年期间,居民消费价格指数的最低水平为99.2%,最高水平为105.9%,平均为102%。假设未来价格指数保持在102%的水平上。

1.对个人待遇的影响。经过构建模型计算后,得出了新制度的替代率,图1给出了不同工龄的退休者在新制度与原制度下的替代率。从图1可见,新制度使个人养老金待遇明显下降,但降低的幅度受工龄的影响较大,工龄越短待遇降低的幅度越大。现行制度按工龄区间规定退休金,、使工龄区间两端相邻工龄的养老金待遇相差较大,如工龄10年比工龄9年的替代率高出20%,工龄20年比19年高出10%等。改革方案避免了这种不合理的现象,养老金待遇与参加年数挂钩,每多参加1年增加相同比例的养老金待遇。   

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2.满足待遇目标的职业年金缴费率。依据假设和公式计算,如果从201 3年开始改革,为满足设定的职业年金待遇目标所需的缴费率为16%。这样,如果个人缴费率为8%,财政对应的补贴也是个人工资的8%,这一设定正好与基本养老保险个人账户的缴费比例相同。

5.改革对财政支出的影响。如果制度从201 3年开始改革,改革年的“中人”设定为49岁及以下年龄的在职人员,即50岁及以上的在职人员和已退休人员仍然保持在原制度下,按原制度计发和调整养老金,个人不需要为职业年金缴费。改革年49岁及以下的在职人员转向新制度,个人需要为职业年金缴费,缴费比例从1%开始,每2年增加1个百分点,达到8%后稳定不变。由于现收现付制下个人的缴费可以用来支付当期的养老金,从而可以冲抵财政对养老金的支出。按照假设和模型,我们测算了改革使财政支出的缩减额。随着时间的延续,职业年金的个人缴费额不断增加,从2013年的50亿元增加到2050年的14898亿元,从而使财政支出相应缩减。2024年后,随着“中人”在新制度下的陆续退休,财政支出持续降低。2024年在新制度下的退休金支付比原制度降低了56亿元,到2050年,在新制度下的退休金支付降低了8599亿元,加上职业年金个人缴费使财政支出的缩减额,制度总支出可以降低23496亿元。

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