《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》（以下简称《决定》），涉及范围之广，改革力度之大可谓前所未有。其中关于“国家治理体系现代化”和“法治中国建设”的论述特别引人关注，也十分值得研究讨论。

“国家治理体系现代化”这一概念系首次提出，《决定》第一部分“全面深化改革的重大意义和指导思想”提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。可见，国家治理体系现代化，是全面深化改革的两大总目标之一，而且是与“完善和发展中国特色社会主义制度”相提并论的，足见国家治理体系现代化的极端重要性。那么何谓国家治理体系？如何实现国家治理体系的现代化？其与法治中国建设是何关系？这些都是亟待解答的问题。

“治理”这个概念，据说是美国学者在上世纪八十年代才较为系统的提出和发展起来的，主要是针对具有强烈政治化倾向的“统治”行为和大政府时代政府强大的社会管理权，甚至由于垄断对社会的管理而形成单一的国家管理模式。治理较为中性，而且强调治理的多中心、多主体特征。治理的主体至少包括政府与社会，并可进一步分为社会组织与个人。

在我国以前规范性文件中，并无“国家治理体系”这一概念，十八大报告在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”部分指出，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。这里出现了“国家治理”这一概念，但其是与社会管理相并列的，说明此处的“国家治理”与《决定》所说的“国家治理体系”并非同等概念，也没有取得“国家治理体系”的重要地位。这里“国家治理”和“社会管理”都是一个相对狭义的概念，而《决定》“国家治理体系”至少是将二者包含其中了。可以说国家治理体系的概念是在十八大报告基础上的提升与完善，而且从《决定》的十六部分内容看经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设、国防军队统统归入到了国家治理体系，也就是说这些既是全面深化改革的主要内容和领域，也是国家治理的主要内容和领域。即《决定》所说的国家治理从范围上看是全方位的，涉及国家经济、政治社会生活的方方面面；从主体上说是多主体的、多中心的，包括政府与社会的协调推进，共同治理；从方式上说是多元化的，包括党的执政行为、政府行政行为、司法行为，社会组织的协商自治等等。由是，国家治理体系，是党领导人民对整个国家和社会事务进行有效控制、管理、协商、自治、有序运行的总的制度体系，范围包括经济、政治、文化、社会、生态文明、国防军队；主体包括党委、政府、司法、社会组织和个人；方式包括执政行为、行政行为、司法行为，协商自治等等。

与国家治理体系相关的概念还出现在《决定》第十三部分，即“创新社会治理体制”，该部分提到“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”社会治理体制也是对十八大报告有关社会管理体制的进一步完善和提升，以“社会治理体制”取代了“社会管理体制”，虽是“管理”与“治理”的一字之差，但体现了不同的理念，“管”理，突显强制性与主动性。同时也可以看出，“社会治理体制”显然有别于“国家治理体系”，其明显属于“国家治理体系”的一部分，与“国家治理体系”是从属关系。

过去，我国虽然没有“国家治理体系”这一概念，但国家治理的实践还是存在的，谓之“治国理政”。但我国传统的国家治理是分散的、非系统的，缺乏制度化、体系化安排，而且是以人治和行政化、强制性为主要特征，以运动、活动和会议为主要载体，对国家各方面实行治理。国家治理体系的现代化，就是要打破传统习惯，打破人治思维方式，形成以制度化、体系化、系统化为其外在表现，以法治化、法治中国为其核心内容，逐步破除运动式、活动式、会议式的治理范式的治国理政的总的制度体系。

法治化是国家治理体系现代化的核心。这一论断可以从十八大以来党和国家领导人大力推行法治，建设法治中国的一系列重要论述中得到佐证。在今年年初的全国政法工作会议上，习近平总书记首次提出“法治中国”的概念。2013年2月，中央政治局第四次集体学习时，习近平总书记提出“要全面推进依法治国，必须坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，这也是“新十六字方针”和“三个共同推进，三个一体建设”的首次提出，但其是放在“全面推进依法治国”的要求之下的。那么“全面推进依法治国”与“三个共同推进”中的“依法治国”似有概念重叠、不协调的问题，而《决定》解决了这一问题。《决定》第九部分是专门论述“推进法治中国建设”的，该部分开宗明义提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，首次把“法治中国”与“三个共同推进，三个一体建设”紧密联系起来了。如此以来，法治中国的概念及内涵就清晰起来，丰富起来了。即法治中国的基本内涵、基本框架就是“新十六字方针”和“三个共同推进、三个一体建设”，而且《决定》将习近平的讲话，上升到了中央的决定，这也是对法治中国的正式论述。

再来分析法治化、法治中国与国家治理体系的关系：

首先，从涉及范围与领域看，国家治理体系是最为宏观的，指的是一个国家治国理政，包括经济、政治、文化、社会、生态文明、国防外交以及党的建设，而法治中国则主要集中在法治领域、法律制度体系、司法活动等方面，既包括新十六字方针，即科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，也包括“三个共同推进，三个一体建设”或称“三个依法，三个法治”。

其次，从发挥功能作用的顺序及普遍性看，国家治理体系涉及整个国家治理的方方面面，与国家经济、政治、文化、社会生活息息相关，紧密相联。因此，国家治理活动最为普遍，无处不在。而法治中国则是国家治理体系中上升到法治的部分，依法治理领域，是国家治理体系重要内容和主要手段。

但是，在地位作用、重要程度上，法治化、法治中国则显得尤为重要。首先，从十八大报告确定的全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标来看，其中在民主政治方面提出“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。可见，以全面落实依法治国基本方略为核心，以法治政府基本建成，司法公信力不断提高为支撑的法治体系建设，在十八大报告中十分明确。十八大报告还进一步要求“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”。这更加明确说明法治化在治国理政中不可或缺的作用。十八大报告在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”部分明确提出，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”；“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式”；“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”；“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”这些论述都明确无误地表明，国家的一切活动，包括国家的治理，治国理政，一切主体，包括任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，这也就是要实行法治、建设法治体系，意味着未来中国必将是法治之中国。

此外，从治理手段看，除了法律手段、法治方式，尽管还有经济手段、行政手段，但经济手段、行政手段也要依法采取，而且法律手段和司法程序往往是最后的和最终的手段，即司法具有终局性。

综上，十八大和十八届三中全会确立的法治中国的蓝图和愿景符合人类社会发展基本规律，也是社会政治文明的体现，舍此，并无它途。由此观之，国家治理体系现代化，其核心理所当然应该是一种法治化，应当是以法治思维、法治方式为指导思想和基本原则，以“新十六字方针”和“三个依法，三个法治”为基本内涵的治国理政的制度体系。反之，不以法治化、法治中国为核心、为内容，退回到以人治、以权力、以行政管理为核心的治理体系和治理方式，将对我国民主政治建设和法治中国建设造成的极大损害，并最终损害我国的改革开放、经济发展和国家的长治久安。