美军之所以保持着较高的军费使用效益，一个重要原因就是它具有强烈的求战欲望，有强烈的作战需求配置资源的导向。谁能占领资源配置效率的制高点，谁就能在未来的战争上赢得主动，占得先机；否则就将惨遭淘汰。

现代军费效益的本质是实现系统效益，而构建现代国防预算制度平台，增强军费与军事战略的联动性，则是提升国防建设系统效益的关键。

通过双重监督制度，审计机构对军费使用的各个环节实施审计监督，将审计监督贯穿于军费使用过程的始终，就能最大限度地保证军费的投向投量符合规划、计划和年度预算的战略意图，就能加快我军战斗力转型升级和体系作战能力生成。

党的十八届三中全会指出，健全军费管理制度，建立需求牵引规划、规划主导资源配置机制，深化预算管理等制度改革。这一重要论述对我国国防和军队改革进程中提高军费效益提出了更为严格的标准和要求。在提高军费效益问题上，寻求科学途径固然重要，但更为重要和迫切的是统一思想认识，牢固确立与现代体系作战能力生成相适应的资源配置理念群。

理念一：以作战需求为导向配置使用军费资源。

军费预算是数字化的军事战略，军费效益本质上是军事经济力向战斗力转化的效率，确立以现代体系作战需求为牵引的理念至关重要。美军之所以保持着较高的军费使用效益，一个重要原因就是它具有强烈的求战欲望，有强烈的作战需求配置资源的导向。笔者前不久曾参观美军太平洋总部，在其作战指挥中心大厅，长期悬挂着一条醒目的横幅：“挑战就在眼前，今夜准备战斗”。太平洋总部的陆军司令部和空军司令部，办公建筑设施都极为简洁实用，而他们的武器装备却是一流、昂贵的，给人留下十分深刻的印象。由此我们想到，对军队而言，从来就没有和平时期，有的只是打仗和准备打仗两种状态。只有一支时刻准备应对战争的军队最注重、最在乎军费效益。在世界军事革命迅猛发展、国家安全面临挑战的今天，应当更好地发扬我军英勇善战和勤俭建军的优良传统，更加牢固地树立以作战需求为牵引的军费分配和使用价值观，引导军费投入由“大水漫灌”向“重点灌溉”，确保“好钢用在刀刃上”，确保宝贵的资源向“能打仗、打胜仗”聚焦。这是我们提高军费效益的重要前提。

进一步看，按照军队“战斗队”的职能定位，能够更好地迈开军民融合式发展的步子。道理很简单，聚焦“战斗队”，我们才会下大决心精简非战斗部门，彻底解决“军队办社会”问题，对军地共有的非战保障单位和附属机构实施“剥离术”，扩大生活保障社会化范围，走开人才培养依托国民教育的路子，从根本上解决“尾巴长”的问题。

理念二：深化军费管理制度改革刻不容缓。

环顾全球，当今世界上几十个国家在新军事革命的较量场上正进行着决定各国未来命运的激烈角逐。谁能占领资源配置效率的制高点，谁就能在未来的战争上赢得主动，占得先机，否则就将惨遭淘汰。在这场激烈较量中，各国武器装备等硬件上的差距只是显性和表面的，而制度管理方面的落差则是隐性和内在的。

目前我国国防建设任务十分繁重，与发达国家相比，具有“补差”和“跨越”的性质，资源需求矛盾特别突出，尤其需要通过制度创新实现效益型发展。

长期以来，我军建设管理模式过于粗放，一讲发展就要铺摊子、上项目、扩编制，过分强调“不惜一切代价完成任务”，不够重视投入产出比。实际上，在当今世界，军费预算是公共预算的重要组成部分，目前正在发生由投入型向产出型的根本转变。俄军所运用的目标纲要法和“效—费—可行性”分析法就是为了把军费投入关注的重点从投入引向产出。我军军费管理模式总体上仍属于以成本控制为主的投入型管理模式，更多关注钱由谁花、花了多少、是否按规矩花，对钱是否用对地方、花出效益把控还不够严。长此以往，后果堪忧。目前我国经济总量早已达到世界第二，军费投入总量也已居世界第二，但我们的军事能力还远没有到世界第二。这种不平衡在一定程度上反映了国防建设效益上的差距。历史要求我们必须尽快放弃粗放型发展模式，在算好政治账、军事账的同时算好经济账，走效益型发展道路，舍此不可能真正实现强军目标。在这个过程中，以加强军费科学管理为核心内容的改革极为重要。如果不加快改革，就不可能适应中国特色军事变革的要求，也不可能为转变战斗力生成模式提供优质、量足和可持续的资源保障，就会在国防和军队建设上进一步拉大与世界新军事革命先行国家的差距，对此必须保持清醒认识。

理念三：以构建现代预算制度提升系统效益。

现代军费效益的本质是实现系统效益，而构建现代国防预算制度平台，增强军费与军事战略的联动性，则是提升国防建设系统效益的关键。俄罗斯著名军事战略学家科科申曾指出，“如果无法保障对预算拨款使用情况实施有效监督，包括总统在内的所有国家高层领导人都将失去有效的战略管理杠杆”，足见现代国防预算制度的重要。目前我国军费管理体制改革成效显著，但军费资源统筹力度仍然不够，预算方法还不够科学，重复建设、资源浪费等问题依然存在，总体上仍处于由传统体制向现代体制转型阶段。

笔者以为，在资源配置制度改革这个事关国防和军队建设全局的重大问题上，任何枝枝节节、修修补补的改革都无济于事；那些偏离系统效益谋划的资源配置，资源投得越多，浪费越大。只有着眼根本和长远，构建并逐步形成中国自己的需求—规划—计划—预算—执行—评估制度，并使之有效运行，才能冲破局部利益的藩篱，才能把军事、政治、后勤、装备各领域以及各军兵种、各战略方向的建设安排和资源配置，汇聚到同一制度平台上进行统筹考量，也才能形成真正的系统效益。这既是我们有效治理重复投入，扭转先分散建设、再集中整合被动局面的治标之术，更是解决分散资源向体系作战能力生成以提高全军建设系统效益的治本之策。

理念四：制度共性尤为重要。

提高建设效益，毫无疑问要立足于我们的国情和军情，但并不能因此而忽视一般规律。在提高军费效益上，没有别的选择，只能走现代军费管理制度之路。在实践中，如果过度强调某些“特殊性”，往往导致制度运行多了“柔性”和“弹性”，少了制度“刚性”和“原则性”，进而为东方人情社会的关系文化与利益交换对现代制度的侵蚀提供土壤。可以说，能否“刚性地”建立和运行现代军费管理制度，是能否大幅提升军费效益的关键所在。比如，以双重监督制度提升军费运行管理效益是世界各主要国家的通行做法。

结合外军经验，着眼我军实际，应积极探索实施内部审计与外部审计相结合的监督制度。外部监督是国家财政部委托国家审计总署中的特设机构对军队执行预算情况进行的审计，主要体现国防财政资源配置中的“委托人”对“代理人”的监督。实践表明，只有当监督者与被监督者处于不同利益共同体、不存在行政组织隶属关系时，监督才是最有效的。通过双重监督制度，审计机构对军费使用的各个环节实施审计监督，将审计监督贯穿于军费使用过程的始终，就能最大限度地保证军费的投向投量符合规划、计划和年度预算的战略意图，就能加快我军战斗力转型升级和体系作战能力生成。