决策有名词、动词之分，也有按制定主体、适用领域、时间跨度等标准划分的不同类型。本文从名词和行政决策角度使用决策概念，认为决策是除法律、法规、规章以外行政机关制定的用于解决社会问题、推动社会发展的对策，其载体有方案、规划、项目、决定、命令、通告、办法、规定等，因而本文所讨论的决策问责制是指行政决策问责制。
政治时代是决策时代
在行政法学视野中，决策是行政机关的一种抽象行政行为，与行政许可、处罚、强制等具体行政行为不同，抽象行政行为并不针对特定的人和事，也不直接影响行政相对人的权利和义务。但是，抽象行政行为同样存在合法性问题，违法的抽象行政行为会通过具体的执法行为侵犯行政相对人的合法权益。当违法的抽象行政行为最终成为执法依据时，抽象行政行为的社会危害范围和程度都将是触目惊心的。
在公共政策学视野中，我们所处的时代是政治时代，即政治充满人类生活的时代，而政治时代就是决策时代，决策的社会意义和历史意义都空前突出。“政治时代的一项决策往往涉及到整个政治体系和政治共同体，因此它的影响就格外广泛，格外深远。环视人类世界，政治决策的成功使成千上万人享受着政治活动带来的欢乐和幸福。与此相反，政治决策的失误却带来了短时间难以弥补的灾难和困苦……在政治时代，政治决策尤其需要慎重，要对社会和历史责任有比任何时代都更为清晰的意识”。①
因此，无论是行政法学的视野还是公共政策学的视野，决策都意义重大。多年来，学界和实务界一直在探索减少决策失误，降低专断、刚愎决策的机率，实现科学决策、民主决策、依法决策的途径，而建立决策问责制就是这些探索达成的共识之一。但是，决策问责制不同于其他问责制，其建立有着特殊的困难。本文在界定基本概念的基础上，归纳了建立决策问责制的瓶颈，提出了突破这些瓶颈的路径，旨在推动决策问责制的建立与实施，使决策者受到责任制的约束，并最终推动决策民主化、科学化、法治化进程。
问责、决策问责和决策问责制度
根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）以及近些年来我国行政问责的实践，问责的“责”不是法律责任，而是独立于法律责任、在法律责任之外的政治责任或者道义责任。由此可知，在我国，问责的“责”与法律责任的“责”是两种不同的责任，两种责任相互配合，共同构成了我国行政领导的完整的责任体系。决策问责是指问责主体依法追究行政决策者决策失误责任的活动。从责任属性看，由于决策是一种政治活动，因而决策失误责任是一种政治责任。追究行政决策者的决策失误责任不能随心所欲，必须依靠规范而系统的制度，即决策问责制度这一制度的主要内容有：
决策问责的主体。决策问责主体涉及的是“由谁问责”的问题，即由哪个机关履行决策问责职责，启动决策问责程序，包括案件受理、案件审理、作出处理决定等。根据问责主体所处的地位，问责可以分为“同体问责”和“异体问责”两种。具体到决策问责，同体问责是指由行政系统内上一级行政机关、行政复议机关、行政监察机关等履行决策问责职责；异体问责是指由行政系统以外的权力机关、司法机关履行决策问责职责。当然，决策问责主体也可以是同体问责和异体问责的结合。
决策问责的对象。决策问责对象涉及的是“问谁的责”的问题。决策是一个系统工程，支持这一系统的有信息系统、咨询系统、中枢系统等子系统。决策问责是针对所有参与决策的人，还是只针对其中握有决定权的行政领导人？如果只针对握有决定权的行政领导人，在集体讨论、集体决策的情况下，应当由哪些行政领导人承担决策失误责任？是由正、副职行政领导承担决策失误责任，还是由参加集体决策的所有行政领导承担决策失误责任？遇到跨部门的决策事项又由哪些行政领导人承担决策失误责任？
决策问责的标准（范围）。决策问责标准涉及的是“对哪些决策问责”的问题，即决策失误达到怎样的损害程度才会被问责。按照《暂行规定》第五条的说法，当“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响”时，一些党政领导人要被问责。但是，什么是决策严重失误？决策严重失误有无具体标准？重大损失是以人身损害计算还是以经济损失计算？恶劣影响是以引发社会群体性事件为准还是以媒体曝光度和社会舆论指数为准？没有科学、统一的决策问责标准，必然会导致决策问责的偶然性和随意性，导致问责结果的不公。
决策问责的程序。决策问责程序涉及的是“如何问责”的问题，包括问责方式和问责步骤两大要素。方式是指问责的方法和形式，例如立案要制作“立案决定书”，作出问责决定要制作“问责决定书”等；步骤是指问责过程的各个阶段及各阶段的先后次序，例如包括立案、调查、拟定处理意见、听取利害关系人意见、报主管行政领导批准、送达、执行、结案等阶段。其中，听取利害关系人意见，即在问责程序中设置利害关系人陈述、申辩的步骤，对于保证案件的公正审理和保护当事人合法权益都至关重要。
决策问责的责任承担方式。责任承担方式涉及的是“以哪种方式承担责任”的问题。根据《暂行规定》第七条的规定，被问责的党政领导人的责任承担方式包括责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等五种。从以往我国行政问责的实践看，主要问题是划不清不同责任之间的界限，以至出现了“责任替代”、“责任追究不全”等问题。例如，政治责任和法律责任界限不清，一些行政领导人的行为甚至已经构成“滥用职权罪”，但在对其进行处理时只令其承担了引咎辞职、责令辞职、免职等政治责任而不追究其刑事责任。这种情况使得担任行政领导职务的人比普通公民多了一层身份保护，使其有可能以承担政治责任的方式逃避法律责任尤其是刑事法律责任的追究，这无疑是对法治精神的严重毁损。
建立决策问责制的必要性
建立决策问责制是实现我国全面深化改革的历史任务的必然要求。中国共产党第十八次全国代表大会报告在论及“健全权力运行制约和监督体系”时提出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度”。在如此重要的文件中明确提出建立决策问责制，其原因就在于我国全面深化改革的历史任务。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的时间表和目标：“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。那么，在全面深化改革的历史任务中，建立决策问责制是处于怎样地位的改革？需以怎样的思路推进这一改革呢？
建立决策问责制是行政体制改革的关键环节之一。建立决策问责制不仅基于决策本身的重要性，从改革的角度看，也是政府职能根本转变的保证。2008年2月27日中国共产党十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，对行政体制改革总体目标的设计是：“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府”。在市场经济体制下，政府必须划清其与市场的界限，将职能重心转变到公共政策供给而非事事干预，决策问责恰恰是提高政府公共政策供给质量的必由之路。
建立决策问责制的瓶颈
如前所述，决策问责制的建立有着特殊的困难，这些困难有的与决策实体制度和程序制度不健全、不完善有关，有的与决策本身的特点有关。那么，决策本身有何特点，而这些特点又如何成为建立决策问责制的障碍呢？
决策过程中人的认识的不统一性。从认识论的角度看，决策是决策者对如何解决公共问题的一种认识。由于独一无二的思维定势、知识结构和利益背景，不同决策者之间关于如何解决问题的认识常常是不统一的，甚至是尖锐对立、难以折中的。因此，如果有人激烈反对某项决策，甚至认为该决策纯粹是私利或者党派利益的产物，并动议启动决策问责程序，这种动议很难获得支持。因为，围绕决策产生的各种争论仅仅是认识和观点的不同，在许多时候并无私利和党派背景，而认识和观点的不同在决策过程中是普遍的、允许的，甚至是有益的。
决策过程中人的主观过错难以认定。决策问责归根结底是对决策者的问责，但在对决策者进行问责时，是否要考量主观过错，还是只考量决策失误造成的直接损害、物质损害？从我国现行的一些法律规定看，有些法律责任的承担需考量当事人的主观过错。例如，《行政诉讼法》第六十八条、《国家赔偿法》第十六条在规定“行政追偿”责任时，都规定了当事人“故意或者重大过失”的主观过错。在决策过程中，“故意”是指决策者明知自己的行为可能甚至必然导致决策失误，但仍实施这种行为；“过失”是指决策者对决策可能造成的损害性后果未尽到充分的注意义务。但是，决策毕竟是人脑的活动，人脑的活动天然带有主观性。因此，行政领导人在决策中的强硬固执、自以为是、听不进别人意见等行为，存在多种解释，可能是主观故意，可能是坚持原则，也可能是认识局限使然，因此很难认定其主观过错。
集体决策难以追究个人责任。我国行政机关实行行政首长负责制和民主集中制等工作制度。按照行政首长负责制，行政首长对集体讨论中的不同意见有最后的决定权。但是，行政首长负责制不能理解为行政首长专权制，因为，按照民主集中制，行政机关包括决策在内的各项工作，尤其是重要工作和重大问题不能由行政首长一人说了算，要经会议进行集体讨论决定。按照民主集中制，如果决策议题最终进入到行政机关的会议并进行集体讨论和表决，决策就承载了集体的意见，成为集体大脑的产物，决策失误的责任将变得模糊不清。在集体决策制度下，即使依据行政首长负责制追究行政首长的决策失误责任，行政首长具体承担多大的责任以及如何承担责任等问题都难以确定。如果没有科学、合理的决策问责制，一些行政首长可能会顾忌决策问责而“当决不决”，降低决策效率，贻误决策时机。
决策效果短时期内无法显现。决策问责的前提之一是决策存在失误，但决策是否失误，有许多在短时期内是无法显现、无法判断的。有些决策从短期看可能存在某些消极结果，但从长远看却有利于社会的可持续发展。例如，转变经济发展方式，短时期内可能使经济发展速度放慢，GDP增幅降低，但从长远看，却可以提高我国经济增长的质量和效益。相反，有些决策短时期内即可显现明显效果，但从长远看，却可能对经济社会发展产生消极作用。由于许多决策短时期内无法判断正误，即使这些决策在制定和实施之初就遭到激烈反对甚至强烈抵制，但因缺少决策失误的确实证据，决策问责程序也很难启动。
建立决策问责制的思路与路径
建立决策问责制的总体思路。建立决策问责制的总体思路是将决策问责纳入法治轨道，实现决策问责法治化，避免出现政治迫害和政治专横。决策问责法治化是指通过良法和良法的严格执行，保证决策问责的公平、公正和广泛的社会参与，使决策问责真正成为行政机关科学决策、民主决策、依法决策的约束力量以及社会文明进步和可持续发展的促进力量。据此，决策问责法治化有以下三方面的基本要求：
第一，立法机关制定完备、统一的决策问责法。决策问责的过程也是特定组织依法对不履行或者不正确履行决策职责而损害公民权利和公共利益的决策者追究责任，并使受损的公民权利和公共利益得到最大程度恢复的过程。为了保证这一过程的公平、公正，必须有决策问责的良法框架，在良法框架下统一规定决策问责的主体、对象、原则、标准、方式、程序、与其他责任追究机制的竞合、责任承担方式等问题。例如，“对哪些决策问责”，宜采用列举式和概括式相结合的立法技术，明确列举和概括属于或者不属于决策问责的事项，使决策问责有明晰、具体的操作标准。这就是说，决策问责的范围不能无限扩大，不能将行政官员在决策中的所有瑕疵行为都纳入问责的范围，引起问责的决策必须伴有损害性后果，且损害性后果必须在总量上达到一定规模。事无巨细的问责只会导致人人自危，或者使问责流于形式。
第二，行政系统对决策问责法律制度一以贯之的严格执行。严格执法才能维护法治尊严和法律的权威性，也才能使行政领导人的决策活动受到实实在在的约束。决策问责的对象是握有决定权的行政领导人，包括正、副职行政领导人和参加集体讨论、表决的所有行政领导人。问责适用“特殊过错推定”原则，即不论行政领导人的责任是直接还是间接，是故意还是过失，是滥用职权还是消极不履行职责，只要该决策属于决策问责的事项，参加集体讨论、表决的行政领导人如果不能提供法定抗辩事由，则推定行政领导人存在过错并对其问责。采用“特殊过错推定”原则，既可以对难以得到法律彻底规制的决策权形成有力约束，又可以把判断行政官员主观过错的复杂问题简单化。
第三，全社会有参与决策问责的大量的平等机会。法治化的决策问责体现多数人意志，符合公共利益。全社会广泛、平等地参与决策问责，将对决策活动形成强有力监督，促使决策者必须秉承执政为民的精神，遵从人民意志和公共利益进行决策。
决策问责的基础制度。从系统论角度看问题，决策问责制不能孤立存在，必须由一系列基础制度和配套制度支撑。决策问责的基础制度是决策失误确认与纠正制度，即必须首先确认决策违法和不当并加以纠正，然后才能启动决策问责制。如果不首先辨明决策是否存在失误，则决策问责就是无根据的，甚至可能导致迫害和专横。决策失误确认与纠正可以基于下列法律制度的完善：
第一，行政复议中的决策失误确认与纠正制度。公民、法人或者其他组织如果不服行政机关的具体行政行为，可以向行政复议机关提出行政复议申请，由行政复议机关审查原具体行政行为，并作出审查决定。行政复议机关通常是原具体行政行为机关的上一级机关，包括上一级政府或者上一级主管部门。由于上下级行政机关之间有监督和被监督关系，加之管理业务的关联性，从理论上说，这种审查是比较便利的。根据《行政复议法》第七条的规定，公民、法人和其他组织在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该行为的依据进行审查的申请，但不能直接针对行政机关的各种规定提出行政复议申请。从完善行政复议制度的角度看，如果扩大行政复议的受案范围，允许公民、法人和其他组织直接针对上至国务院部门，下至乡镇政府的各种规定申请行政复议，则行政复议机关就有了审查行政机关各种规定定的法定义务。如果行政复议机关认为行政机关的规定违法，可以决定撤销、改变该规定，相当于确认决策失误并予以纠正。此后，有权机关可以视案件具体情况，尤其是决策的损害性后果决定是否启动决策问责程序。
第二，行政诉讼中的决策失误确认与纠正制度。公民、法人或者其他组织如果不服行政机关的具体行政行为，可以向人民法院提起行政诉讼。但是，根据《行政诉讼法》第十二条第二项的规定，人民法院不受理公民、法人和其他组织针对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的决定、命令提起的诉讼。从完善行政诉讼制度的角度看，如果扩大行政诉讼的受案范围，允许公民、法人和其他组织直接针对上至国务院部门，下至乡镇政府的各种决定、命令提起行政诉讼，则人民法院就有了审查行政机关各种决定、命令的权力。如果人民法院认为行政机关的决定、命令违法，可以决定撤销、改变该决定、命令，相当于确认决策失误并予以纠正。此后，有权机关可以视案件具体情况，尤其是决策的损害性后果决定是否启动决策问责程序。
第三，行政效能监察中的决策失误确认与纠正制度。行政效能监察是指行政监察机关依法对行政机关、政府公务员和行政机关任命的其他人员履行职责的行为和行为效率、效果、效益等情况进行监督和惩戒的活动。从理论上说，由于行政职能复杂宽泛，行政效能监察的内容也复杂宽泛，但从实际情况看，一定时期行政效能监察的内容要有重点，不能面面俱到。当前，我国行政效能监察的重点之一就是行政决策监督检查，内容包括集体决策制度建立情况、决策程序遵循情况、决策档案建立情况、决策是否超出权限与范围、决策结果与国家法律和政党政策是否有冲突、决策与全局利益和长远利益是否符合等。通过决策监督检查，纠正违反国家法律和执政党政策，抑制搞“上有政策，下有对策”的决策行为；制止主观主义、官僚主义的盲目决策行为；查处因部门利益、小集团利益导致决策失误，给国家财产和人民生命财产造成损害的失职行为。
第四，权力机关监督中的决策失误确认与纠正制度。在我国，权力机关监督即各级人民代表大会及其常务委员会监督，简称“人大监督”。人大监督的内容主要是法律监督和工作监督，两种监督都含有决策监督的内容。从法律监督角度，人大有权监督行政法规、规章和其他规范性文件的制定；从工作监督角度，人大有权从决策活动是否合法，是否体现执政党方针政策，是否符合人民意愿和本地区实际等方面监督行政机关的决策活动。人大决策监督的方式多种多样，包括文件备案与审查，文件撤销，听取行政机关工作报告和专项工作报告，审查和批准计划，审查和批准财政预决算，就特定问题进行调查、询问和质询，执法检查，受理公民和组织的申诉、控告和检举，提出罢免案等。如果人大撤销了行政机关发布的不适当的决定、命令，相当于确认决策失误并予以纠正。此后，人大或者其他权力机关可以视案件具体情况，尤其是决策的损害性后果决定是否启动决策问责程序。
决策问责运行的配套制度。决策问责制的配套制度包括政府信息公开制、重大决策听证制、决策案卷制等。其中，决策案卷制的含义是：行政机关对决策过程要有完整的记录，决策问责的证据要来源于行政机关制定决策过程中形成的案卷，决策进入问责程序后，行政机关不得在案卷之外自行收集证据，问责主体对案卷以外的证据不予采纳。决策案卷制要求行政机关准确记录决策过程中的人与事，包括赞同意见和反对意见，这对于决策问责的公平、公正有重要意义。
建立决策问责制是行政体制改革的关键环节之一，对于实现政府职能的根本转变和建设人民满意的政府具有必要性和紧迫性。由于决策本身的特殊性，建立决策问责制存在许多特殊困难。解决这些困难的总体思路是将决策问责纳入法治轨道，实现决策问责的法治化。决策问责制需要基础制度和配套制度的支撑，这两方面的制度支撑都不可偏废。需特别指出的是，决策问责毕竟是事后补救措施。为了避免决策失误而被问责，决策者必须严守有关决策的法律制度，包括实体制度和程序制度。实体制度，诸如决策会同制定制、专家咨询制、决策衔接与协调制、权力机关重大决策审议制、政府法制机构决策审议制等；程序制度，诸如信息共享制、程序参与制、决策试验评估制等。决策者严守决策规则不仅可以从源头上避免决策问责，更重要的是会产生科学的、符合公共利益的决策，这样的决策不仅可以造福国民，而且是政府存在的价值所在。
【注释】
①王沪宁：《比较政治分析》，上海人民出版社，1987年，第130页。
