[摘 要]工具主义研究路径中对政府规模分析强调大政府或小政府对经济增长和发展的不同影响，而21世纪金融危机后全新兴起的灵巧型政府理念摒弃传统思维中大小政府之争，并反思政府规模争论中的理论不足和实证冲突，提出未来灵巧型政府改革方向的理论建构。通过梳理国外近年来政府规模问题研究进展，进而分析和引介灵巧型政府建构所蕴含的理念特征及优势，以期为中国政府改革提供理论借鉴和实践素材。

[关键词] 灵巧型政府；小政府；大政府；政府规模

一、导语

当彼时美国总统克林顿在1996年1月23日的国情咨文中激昂宣布：“大政府时代结束了，”到美国2012年大选议题之一即为大小政府的选择，候选人罗姆尼声称将美国带回小政府时代，他批评奥巴马选前扩张性支出、放出“利多政策”等行为一味扩张政府规模和财政支出，增加政府债务和财政赤字，是种政见支票的浮滥。但由于“普勒现象”(Pogo Phenomenon)的存在，人民倾向于政府增加支出提供更多公共服务，而不愿减少公共服务，所以奥巴马选举年政策实践策略明显凑效并赢得选举。而随后美国国会“财政悬崖”（Fiscal Cliff）的艰难谈判并一度陷入僵局则显示“普勒现象”后财政幻觉的代价。

美国选举过程中有关大小政府的政见争论表明：政府规模问题一直存在，其难以随任何人所谓“大政府时代结束”的宣称而结束。对于政府规模的衡量标准，不同人基于不同立场、知识和价值判断而异，加之全球金融危机冲击后世界各国赤字高企，强调缩减政府规模以降低财政开支或意欲扩大政府规模以加强经济治理等不同观点均有支持者。政府规模“越小越好”（Smaller Is Better）还是“越大越好”（Bigger Is Better）依然百家争鸣。

而美国前总统克林顿2011年所出版《重新运作：为什么强劲经济增长需要灵巧型政府（Back to Work: Why We Need Smart Government for A Strong Economy）》[①]指出：当今政府在应对国家社会经济发展所面临的挑战中不可或缺，历史上的反政府情节由于没有认识到何种类型政府匹配对应的国家与社会,[[1]]他认为建立一公私合作灵巧型政府将是一国未来国际竞争制胜的关键因素。基于此，本文通过梳理国外近年来政府规模研究的最新进展，进而在此基础上分析灵巧型政府建构理念，以期为中国政府改革提供理论借鉴和实践素材。

二、需要大政府还是小政府

在人们心目中，政府部门总与繁文缛节（Red Tape），官僚主义（Bureaucracy）、文山会海（Paperwork）所关联。[[2]]如美国政府自身统计显示：为应对联邦政府各类文件、申报表格等文书工作和信息采集，2011年民众和商业机构为此约花费91.4亿小时，比2010年上升四个百分点，与2000年民众花费的74亿小时相比上升近23%，[[3]]由此带来巨大人力和其他辅助成本代价。那么政府究竟在社会政治经济过程中扮演何种角色，其规模发展存在哪些形态呢？类似美国政府这类管理成本代价是否必须？在不同时期，研究者和实践者对其有不同的认识。

1、政府规模的不同认识

伴随国家建立，随之而来的政府通常被认为是一定时间内掌控国家的执行机构，更宽泛角度则将其视为立法者、管理者、仲裁者。大政府(Big Government)之所以称为“大”，其意强调一是政府征收社会资源之多，二是政府主导社会发展之巨，进而由此带来雇员、公共服务支出庞大，政府卷入事务过多等，同时伴有腐败、低效、过多干预地方或私人部门事务、拒绝改革、缺乏责任的官僚、缺乏部门间权力制衡等弊端。[[4]]大政府理念源于凯恩斯理论，因为其认为市场机制中公共物品供应乏力、外部性(Externality)等因素导致市场失灵现象，政府只有以积极财政货币政策来加以干预才能实现国家有序发展。其实早在17世纪大政府就被认为是绝对正面的词汇，[[5]]到1929年世界经济危机中，西方各国政府通过增加支出刺激经济、创造就业机会等成效显著，进而在二战之后形成全球化的大政府时代。特别是欧洲福利国家逆势而上，政府触角不断扩展到社会各个领域，甚至形成保姆式国家（The Nanny State）。

而在自由主义者眼中政府提供过多公共服务是制造搭便车者必要恶的源泉，大政府无法提供对个体基本权利的尊重。所以新的理念有限政府（Limited Government）被视为自由市场主义的重要原则，政府干预公民事务的权力通常被成文宪法等严格限制。[[6]]与传统大政府观念相反的是，有限政府不赞成政府通过财产调节和社会财富再分配促进社会公平。[[7]]伴随政府失灵、让国家回退(Rolling Back the State)、新公共服务等理念的兴起扩散，此后有限政府建设变成为20世纪80年代以来政府改革的主题。

但极端的自由主义者依然不满足于有限政府的建设理念，他们认为小政府才是最终的国家追其目标。小政府主义（Minarchism）概念其字面上由min(imal)、archy(Government)后缀ism(system)所合成，表示最小政府体制（System of Minimal Government）。其主张在自由社会里，政府的大小及所扮演的角色应该最小化——只要有能力保护每个人的自由、防范侵犯自由的行为即可，以此最大化每个人的自由。诺齐克在他的《无政府，国家和乌托邦》一书里定义最小政府角色应该是：“限制在提供保护以制止暴力的最小功能”,并在书最后说“最弱意义国家（Ultra-minimal State）把我们当作不可侵犯的个人，……把我们当做拥有个人权利的人，并带有由此构成的尊严。”[[8]]其他小政府主义者则会使用功利主义或经济学的理论来阐述观点，如哈耶克、艾茵•兰德、弗里德曼等人，但均强调政府应该限制在“守夜人”（Night Watchman）的功能上，实行自由放任的经济政策（Laissez-faire）将促进经济繁荣。因为经济学家认为“小即是美”（Small Is Beautiful），避免大政府增加腐败和寻租几率，或更为温和的观点认为：大政府只是有时推行政策会对经济增长产生反作用。[[9]]美国里根总统时期的小政府改革同时呼应英国撒切尔的政府改革法案在20世纪末期形成一股热潮。

但颇为讽刺的现实是：“美国人一边希望政府越来越小，一边希望提供的服务越来越多，造成依靠政府合同外包业务等为政府服务的影子员工（Shadow Workforce）激增，这些员工甚至超过联邦政府的文职公务员、邮政服务人员及军人的总数。”[[10]]“影子员工”的兴起看似政府不得已而为之的变通，表面上看似政府规模缩减，但为了满足民众公共服务需求不得不招聘大量“影子员工”，也就理所当然的造成政府行政经费运营支出逐年增加。而我们到底需要什么样规模的政府呢？奥斯特罗姆在2009年诺贝尔经济学奖发言中坦言：“学者总是批评政府雇员规模而不是探析其原因”。所以，当前深入总结和分析已有理论实证研究将对我们未来进一步对该问题探索极具裨益。

2、不同视角下的政府规模分析

社会科学研究需要理论的支撑，政府规模研究的理论背景多元多样，较为典型的有：基于民众优先理论（Citizen-over-state Theories），强调政府规模增加是由民众对政府服务项目需求增加而引发的，即需求驱动型，此视角下的政府规模研究认为：政府作为公共产品产品提供者并降低公共产品的负外部性，进行收入分配调节，和解决利益集团问题，对政府规模的扩张持理解态度。而国家优先理论（State-over-citizen Theories）则与上述相反，指政府部门天然具有扩大其规模的内在诱因，即供给驱动型。在此理论视角下论证多从官僚制、财政幻觉、政府垄断及利维坦式国家等出发，对政府规模扩张持批判态度。[[11]]其他还有从历史和经济视角出发的决定论和路径依赖或布坎南分类学来解释政府规模的扩张等不一而足。

虽然有关政府规模问题自其诞生以来一直为历史上研究者所关注，但真正深入的学理分析和实证验证则是出现在各种理论推动下和统计数据发展支撑下20世纪中后期。由于对政府规模的理论假设和实证验证还必然需要涉及衡量其规模的标准。但政府规模的抽象性和难衡量，使得学者通常借用相关数据来间接测算政府规模。一般而言：政府财政支出，行政成本，转移支付和补助，国有企业规模等均易于测算和获取数据，常被用做间接衡量政府规模大小的标准。在此基础上形成分析政府规模大小的溢出效应，特别是分析其对经济社会发展的影响，典型的是通过大量的跨国数据来验证政府规模与经济增长关系。如格鲁斯曼（P. Grossman）通过分析1929到1982数据测量美国政府规模大小指出：政府支出最初对总体经济增长有积极影响,但政府决策不可避免带来效率低下的公共产品进而导致支出增加，其分析证实政府规模增长与经济增长速率负相关[[12]]理查德（Richard V.）和洛威尔（Lowell G.）分析发现精简政府对经济发展和增长都有正面影响，其认为大规模的转移支付对经济有负面影响，因此美国联邦政府1991至1997的连续精简促进了经济增长速率。[[13]]实证研究进而还测算出政府支出占GDP理想比例为15%到25%，[[14]]其中发达国家政府支出占GDP比重至少在20%。

学者进一步研究则通过区分发达国家和发展中国家、人口经济大国和小国的不同政府规模影响，深化了对不同国家政府规模的差异化讨论。如二次方程模型中，经济自由度伴随税收增加而增加，但当税收达到GDP的20%时，发达国家经济自由度开始下降，而其他发展中国家直到税收占GDP的39%时，经济自由度才开始下降。[[15]]也有实证研究强调政府支出和税收增加并不会伤害经济增长，从历史来看，大政府时期的经济增长并没有停滞。[[16]]不但不影响，甚至还促进经济发展，因为更好绩效表现的政府通常是较大政府并征收较高税率，而表现差的政府则相反。所以大政府并不意味是不好，不能将大政府总是与坏政府相联系，问题是如何让更好的政府变得更大才是研究的关键。[[17]]而在对不同规模国家的研究中，使用42个小国的财政数据分析表明，国家规模与政府显著负相关，人口总数在200万以下的发展中国家由于其经济规模倾向于建设大政府。[[18]]

政府规模衡量尺度 跨国研究范围及时间 对经济增长影响 Engen,Skinner(1992) 政府支出 107国家，1970-1985 政府支出与税收增加对经济增长影响为负 Ghura（1995） 政府消费 撒哈拉非洲33国家，1970-1990 政府消费与经济增长负相关 Kelly（1997） 公共投资、社会性支出 73国家，1970-1989 公共投资对经济增长有正面影响 Knoop（1999） 政府支出 美国，1960-1985 政府规模缩减对经济增长和社会福利不利 Dar and Amie Khalkhali(2002) 政府总体支出 19个OECD国家，1971-1999 显著负效应，但1990年代除外 Romero-Avila,Strauch(2008) 总体税收和单项税支 15个欧盟国家，1960-2001 政府消费和转移支付对经济负面影响，但政府投资对经济有正面影响。 Colombier(2009) 总体税收和政府支出 21个OECD国家，1970-2001 政府规模增加有稳定的正面（虽然很小）影响 Bergh and Karlsson（2010） 总体改革收入和支出 24-27个OECD国家，1970-1995,1970-2005 政府税收和支出对经济增长的负面影响稳健 William R. D., Emmanuel A.,(2012) 政府支出和国债 175国家 政府规模扩张对经济发展负效应  

上述分析可见：有关经济增长与政府规模关系的研究结论充满了互相矛盾（表1列出近二十年代表性研究结果），如对发达国家的实证研究有认为政府支出每增加10个百分点，对应的年经济增长率下降0.5到1个百分点。[[19]]也有像学者阿布迪伟(Abdiweli)[[20]]和安德里(Andrea A.)[[21]]等却认为政府部门对经济增长并非总是负效应，其认为司法公正，较低的腐败，良好的官僚层级结果等共同促进经济增长。也有学者指出政府规模扩张的不同阶段对经济有不同影响，在其扩张的初期会促进经济增长，而扩张后期则损害经济增长。这也就形成了由巴罗(Barro)、阿米等(Armey et al.)和瑞恩等（Rahn et al.)、斯库里（Scully)的理论研究和实证验证所呈现的理想政府规模的倒U型曲线，通常称为“BARS”曲线(分别为其名字的首字母)，以统一用来解释阿米（Armey）曲线（衡量政府经财政支出与经济增长关系）和瑞恩（Rahn）曲线（衡量政府支出水平与经济增长关系）（图1）。在政府规模扩张的第一阶段（A到B），政府对经济增长有正效应，但随着政府规模持续扩张，经济增长将出现下降趋势。

图1：BARS曲线，政府规模与经济增长关系

来源：Chobanov D., Mladenova A. What Is the Optimum Size of Government, Institute for Market Economics, 2009; Mitchell, D. The Impact of Government Spending on Economic Growth, The Heritage Foundation, No.1831, 2005.

三、建构灵巧型政府

新世纪后，一场全球性金融危机带来经济迟滞的同时，有关政府监管漏洞暴露无遗，也令学者和实践者重新思考政府规模问题，并反思传统政府规模争论中的理论不足和实证冲突，提出未来政府改革方向应该着眼于灵巧型政府建构。灵巧型政府不同于传统意义的电子政府（E-government）、数字政府（Digital Government）、智能政府（Intelligent Government），更跳出了将政府作为一种工具进而争论大政府小政府的工具主义研究的陈旧思维。灵巧型政府概念最初来自美国科罗拉多州议员2010年提出的《责任、透明、回应性政府审计法案(SMART Government Act)》，该法案名字首字母缩写构成灵巧型政府（SMART Government）理念，到2011年克林顿有关灵巧型政府的新作出版，将灵巧型政府理念从单纯的政府审计和预算扩展到政府的整体改革朝向和目标，进一步扩大该理念在美国各州实践和学术界影响。

灵巧型政府理念强调现代社会中政府建构要具有以下特征：首先是智能化、可扩展性和互通性。信息技术的广泛采用，使得现代政府可以全天候通过网络化的电子政务为居民个人或组织机构提供全天候的公共服务和信息咨询，信息公开和透明化也被认为将“带来政府更加负责的行政行为及效能提升、开支削减”。[[22]]但智能化政府建设背景下却时常遭遇部门分割下的信息壁垒和信息孤岛，不统一的数字化标准、各自为政的数据采集平台无法实现信息共享、互相扩展和联通，并造成数据采集的重复作业。灵巧型政府建设中强调以顶层设计信息共享标准和激励规则，并形成相应的制度保障政府资源可扩展和互通以充分发挥信息时代政府效能。

其次、蕴含政府建构要朝向开放性、合作性和可持续性。开放性与合作性既要对政府内部不同层级不同部门间打破传统壁垒，还要对公共服务对象的个人和组织予以开放和合作。一个开放、协同、合作的灵巧型体系是将政府为主体的政府行政过程转变为以社会公众为主体，政府、市场、社会三方协同互动的公共价值塑造过程。美国学者摩尔（M. Moore）在1995年提出的公共价值（Public Value）作为强调公共管理追求的目标，在这一进程中，灵巧型政府契合公共价值追求，强调政府行为主体人的作用，信息技术和社会工具仅充当催化剂作用，象征着行政部门在政策制定与执行上的一个根本性变革，提升组织能力、获取政策执行的认可度和接受度，降低行政阻碍实现行政过程的可持续。特别是在“政府资金日益缩减时代的行政管理改革目标更要瞄准提升组织能力，以最少公共支出实现公共组织的可持续性”。[[23]]

最后，意在增强政府回应性、灵活性和实用性。辅以信息技术形成灵巧型政府建设框架，通过包括信息交换分析，事件捕捉分析，用户接入等，实现差异性公共服务输出，绩效评估等。当前经济压力驱动下的政府服务需要更多的创新型思维和解决方案，不断回应和灵活满足不同公民的不同服务需求。而实用性则强调制度刚性和执行弹性，以实现政策有效性和真正的因地制宜因时制宜的采取最适合策略，即使在信息时代，不同国家的不同类型政府也趋向于采取不同的政策工具，信息流动全球化并没有改变政府政策工具使用的路径依赖和习惯。

实践中，《前进，加州（California Forward）》灵巧型政府框架勾勒重组州政府与地方政府关系的改革方案，以期为纳税人和公民提供更好的公共服务。其改革方案包含五个要素：聚焦结果、调整责任与权力、调整州政府角色、促进区域合作、鼓励州与地方政府部门整合，并在市一级层面破除乡土观念（Parochialism）。通过这些调整减轻政府财政压力，[[24]]同时还达到促进就业，提高教育、减少贫困，降低犯罪，提高医疗健康服务水平等五大政府目标。加州一向作为美国政府公共创新的发源地和试验地，其不断推动的灵巧型政府建设实践正在引领未来政府改革的方向。

综述所述，创造更好的持续经济增长和公民服务质量提升是源自灵巧型政府而非小政府或大政府这种机构组织外部形态变化，灵巧型政府并非一味要求政府规模的缩减或扩张，。[[25]]其通过对市民需求灵活、现实的回应更能提升公共服务满意度，全新组织架构下合作型公共部门更易提供无缝隙服务并提升政府效率。正如学者通过对71个发达、发展和转型中不同类型经济体1996到2003年的实证研究表明，政府规模和政府质量都对经济增长有重要影响，但改善国家层面的政府治理能力是促进经济发展的首选，[[26]]而灵巧型政府恰恰着眼于国家层面的治理能力改进，在给定成本收益比率中实现政府改革价值最大化创造。

当然，本文并不是要给出一实现此目标确定性路径，因为对公共部门而言，现实也许永远不存在合理的规模，政府改革也永无止境。希望通过不同理论借鉴和互动，取经世界各国改革理念的合理内核，给中国未来改革提供新思维。虽然“中国行政管理改革有着强烈向西方学习模仿的过程，特别是向英国和美国，但改革设计毕竟发自内部，中国特有的结构性因素和文化因素依然影响改革方案设计”。[[27]]未来实践者和研究者需以中国现实背景考量下的改革设置长远战略目标，推动各方利益攸关者的参与互信、分享与整合以创造更好的公共价值。

[①] 在2012年出版该书中文版时，翻译名为《重返工作：为什么强劲的经济增长需要一个开明的政府》，笔者认为该翻译不妥。克林顿所借用的灵巧型政府概念，最初来自美国科罗拉多州议员马克（Mark F.）在2010年提出的《责任、透明、回应性政府审计法案(State Measurement for Accountable, Responsive, and Transparent (SMART) Government Act)》，择取该法案名字首字母缩写意在通过信息时代预算与审计改革构建灵巧型政府（SMART Government），该理念随后在美国各州实践并在学界产生广泛影响，在2011年克林顿采用该概念进一步扩大其影响。

[参考文献]

[References]

[[1]] Clinton, Bill. Back to Work: Why We Need Smart Government for A Strong Economy. New York: Knopf, 2011.

[[2]] Anne Kim. When Paperwork Attacks! Five Ideas for Smarter Government, Policy Brief, March, 2012.

[[3]] Information Collection Budget of the United States Government for Fiscal Year 2012, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/inforeg/icb/icb_2012.pdf.

[[4]] Micheletti, M. End of Big Government? Governance. 2000(2). pp265-278. [

[5]] Argyriades, D. Good Governance, Professionalism, Ethics and Responsibility. International Review of Administrative Sciences, 2006(2). pp155-170.

[[6]] Cima, L. R., & Cotter, P. S.. The Coherence of the Concept of Limited Government. Journal of Policy Analysis and Management, 1985(2). pp266-269.

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[[17]] La Porta, R., et al. The Quality of Government. Journal of Law, Economics, and Organization. 1999 (1). pp222-279.

[[18]] Medina Cas S, Ota R. Big government, High Debt, and Fiscal Adjustment in Small States. IMF Working Papers, 2008. pp1-45.

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[[23]] Brown M. Enhancing and Measuring Organizational Capacity. Public Administration Review. 2012(4). pp506-515.

[[24]] California Forward, Smart Government: A Conceptual Framework, Nov.2,2011, CAFWD.org.

[[25]] Harlan Green, Smart Government Creates Better Growth, Popular Economics Weekly, January 18th 2012.     

[[26]] Cooray, A. Government Expenditure, Governance and Economic Growth. Comparative Economic Studies. 2009(3). pp401-418.

[[27]] Christensen T, Lisheng D, Painter M. Administrative Reform in China's Central Government . International Review of Administrative Sciences. 2008(3). pp351-371.

(作者:臧雷振，北京大学政府管理学院博士生，哈佛大学访问学者，北京 100871；黄建军，河海大学马克思主义学院博士后研究人员，南京 210098)

Smaller Government or Bigger Government: Study on Smarter Government

Zang Leizhen Huang Jianjun

[Abstract]  Previous Studies on instrumentalism approach tend to focus on the different impacts of different sizes of government on economical growth and development. However, since the 21st century, especially influenced by global financial crisis, scholars and practicers has rethought profoundly about the traditional arguments on the smaller or bigger government inundated with theoretical insufficiency and empirical conflict. Currently, smart government has been put forward as a unique new concept with greater effect and staying power, which has been regarded as the foundation of government reform in some states of USA recently. Based on the review of current research progress in government sizes, this paper analyzes and introduces the construction idea of smart government, aiming at inspiring Chinese government reform to make more achievement.

[Key words] Smart Government; Smaller Government; Bigger Government; Government Size

[Authors] Zang Leizhen is a Ph.D. candidate at School of Government, Peking University; and a visiting scholar at Harvard University, Beijing 100871; Huang Jianjun is a post-doctoral researcher at School of Marxism, Hehai University, Nanjing 210098