摘要：当前农地纠纷处于高发期。根据农地用途处置不同，农地纠纷主要存在农地流转纠纷、农地征用纠纷、国土整治纠纷、农村建设用地纠纷等四种主要形式。当前农地纠纷多发与相关政策法律变动、农地利益释放和农村资源输入分利等因素有关。化解当前农地纠纷的关键在于继续完善农地政策和法律制度，增强政策与法律预期的稳定性，构建合理的平衡农户利益的平衡机制，严控分利集团参与农地利益分配。
关键词：农地纠纷、化解办法、平衡机制
中共十八大报告再次强调要以改善民生和创新社会管理为重要抓手来推进社会建设。我们知道，加强和创新社会管理工作中最重要的环节之一就是要化解矛盾纠纷，调节利益冲突。对于农村社会来说，同样如此。当前农村社会管理所面临的突出问题就在于农村社会已处于矛盾纠纷多发时期，各种利益冲突增多。而在这些矛盾纠纷和利益冲突中，涉及农地纠纷的情况占据半壁江山甚至更多。因此，比较全面地了解当前农地纠纷的基本形式并寻找化解办法就显得十分重要，也是加强和创新农村社会管理的题中应有之义，本文试图就这一问题展开探讨。
一、当前农地纠纷的基本形式
当前农地纠纷形式多样，根据不同的标准可以划分多种类型。如有学者从农地纠纷主体的角度将之划分为农户与农户之间、农户与集体之间以及农户与国家之间等几种基本形式（郭亮，2010:10-15）。本文根据农地用途处置将农地纠纷划分为如下四种基本形式。
（一）农地流转纠纷
我们知道，政策界部分人士或学界一些学者总是试图制定或设计从而推动出台政策文件以刺激农地流转，尤其是刺激农地流转后能够大规模集中从而形成所谓高效、高产和高收益的规模经营。事实上，农地自发流转在民间一直普遍地广泛存在，但与规模经营的含意关系不大。民间自发的农地流转主要有四种情况。
其一，一些人少地多的家庭耕种不过来，从而以适当的价格流转给信得过的村民特别是一些人多地少的村民耕种。这种情况流转的价格一般不高，大多在每亩100斤稻谷以内，因此，这种流转带有一定的赠予性质，所引发的农地纠纷也不多。
其二，主要劳动力外出务工或举家外出务工，以口头协议的形式委托村民代耕，收益归代耕者所有，代耕者仅负担部分税费。这种流转情况所导致的纠纷也不多。
其三，在1990年代中后期也即二轮延包前后几年，因为农业税费负担较重，一些农户为躲避税费负担将农田抛荒然后外出务工，其农地经由乡镇政府引导和村组集体具体负责流转给外来农民或本村农民尤其是本村的村组干部。由于这些流转处置在当时比较仓促，村组多未与原承包人签订严格的合同，一般均以电话口头授意为主，以致在1997年二轮延包或税改前后完善二轮延包时将承包关系发生了变更，此后，随着农业税费的取消，农地原承包人与新承包人以及村组集体甚至乡镇政权之间发生了一系列的纠纷。
其四，在地方政府和村组集体介入下，以现代农业规模经营为幌子，而实际则是想坐地生财或套取国家惠农补助，由村内外资本采取以租代征的形式进行的带有半强制色彩的农地流转。这种流转情况在流入方能按时兑现租金的时候不会产生问题，但当流入方因为诸如土地开发、资金不足或其他不可预测的原因从而导致租金不能兑现时会引发一系列纠纷。
当前涉及农地流转而引发的农地纠纷主要是前述后两种流转形式所造成的。从农地纠纷主体来说，有本地失地村民针对流入了土地的外来户的纠纷，有失地村民针对乡镇政权和村组集体的纠纷，也有本地失地村民针对流入了他们土地的本地村民的纠纷。前述第三种情况所引发的纠纷主要存在于我国中西部地区的非城郊农村，第四种情况则主要存在于东部地区农村和中西部地区的部分城郊农村。
（二）农地征用纠纷
因为各种公益事业或公共事业建设的需要，农地征用不可避免。抽象来说，几乎每一起征地事件都会引发纠纷，但带有普遍性的纠纷的主要有如下三种形式。
其一是农村内部公益事业建设征地而引发的纠纷。取消农业税以来，农村基础设施建设加快，公共财政的投入加大，这对农村来说当然是好事，但也不可避免地引发了一些纠纷。这些纠纷情况众多，十分复杂。有一些是直接针对征地补偿标准的，一般来说，这类纠纷往往也容易解决。而有一些是借征地之机而要求公权力解决生产生活中的困难的，如涉及一些地块征用的农户除了要求按正常标准赔偿外，还要求获得低保指标、困难补助指标等情况。还有一些则是在村庄内部产生其他纠纷而没有能力解决的情况借征地之机而要求有关方面出面解决问题的。
其二是村外公共设施建设征地而引发的纠纷。近年来，高铁、高速、省道等各种交通要道的建设或改造工程越来越多，在涉及征地方面往往也会产生一系列的纠纷，而这些纠纷最主要的诉求主要是征地赔偿款问题。
其三是原来已经合理合法解决了的征地问题但在新形势下引发的新的纠纷。一些地方，在取消农业税前便已建设了多项公益事业，如道路修建，也因而占了不少农用地，因为之前一直可以收取税费，不少地方在处理占地问题时往往由受益户来分摊被占地农户的税费负担来解决问题，然而，取消农业税费后，由于不需要再承担分摊的税费，而耕地的被占用又往往是长期性或永久性的，从而使被占地农户感觉吃亏或不公平，因而要求重新补偿而引发的系列纠纷。
（三）国土整治纠纷
国土整治在近几年来亦大幅度加快。国土整治的初衷是好的，其目的在于改善土地肥力，平整耕地，以方便农业机械化的操作，并节余部分平整后所多出来的土地，从而增加耕地面积等等。国土整治从政策设计目标来说，是一项善政。然而，在具体操作中，仍然造成了一些问题，并因此而引起了一系列农地纠纷，择要来说有如下两种主要情况。
其一，国土整治打着为农民服务的幌子不给予农民补偿从而引发纠纷。我们在一些地区的调查中发现，在国土整治项目中，农民不能得到任何补偿，而有关方面的理由是国土整治是帮农民“做好事”，不收农民的费用就已经不错了，更不可能有所谓补偿。然而，在操作过程中，由于国土整治会涉及土地平整后要重新建设机耕道路以及灌溉水渠，而这势必会使得有的农户的土地不会被占用，而有的农户的土地则恰好被占用。因此，在即使是同样的善政框架下，由于受益与受损的具体农户不同而会产生问题，一些利益受损农户也即农地被无偿占用的农户强烈不满，他们通过诸如阻止施工、上访等措施进行抗争，其纠纷针对主体既有施工方，也有地方政府部门。
其二，因为严格的国土整治工作不到位，从而造成成事不足败事有余的窘况，以致引起众多纠纷。一些国土整治项目存在比较严重的腐败问题，由于项目经过层层转包，每一层转包主体又都要从中分取项目利益，到最下一层的具体施工方就只好偷工减料或敷衍塞责。这种状况最严重的在于因工作不到位而改变了农地原有格局，如农田水系被破坏、土壤肥力被破坏、机耕道路设施被破坏等等。从而使得国土整治后的农地比整治前的情况更差，以致造成农作物严重减产，农业收益下降，农业耕作不方便等一系列新的问题，也因此而引起了一系列后续纠纷。而这类纠纷所针对的主体往往是农户针对政府有关部门，尤其是地方国土部门。
（四）农村建设用地纠纷
本文所说的农村建设用地主要指农民的宅基地。农村建设用地的处置所引起的纠纷也是农地纠纷的一种主要形式。这一纠纷情况主要包括以下两种主要类型。
其一，同样导因于1990年代中后期沉重的农业税费负担，一些农户采取以卖房屋的形式免费搭售耕地的办法将房屋转让给外来农民，而地方政府同样为应对农业税费的收缴难题而默认这一行为并为外来人口办理户口手续以便他们落户。但是，取消农业税费后，一些卖房农户以宅基地不能买卖为由重新找买入户要回宅基地甚至包括承包地，从而引发纠纷。
其二，导因于城乡建设用地增减挂钩的政策实施，一些地方为了获得更多的城市建设用地指标，不顾自身财力而强力推进农村的集中居住和拆村运动以腾出更多的宅基地土地并将之复垦为耕地。农民在失去自己原有宅基地的时候，需要支付比补偿款更多的资金以获得集中居住地的宅基地使用权，并需要支付比其原有房屋更多的资金用于建造新的房子。这对于一些因为正准备改建新房的农户来说不成太大问题，但对于一些既不急需改建新房同时也无力承担建造新房开支的农户来说就成为极其严重的问题，并因此而引发一系列纠纷。
二、当前农地纠纷产生的主要原因
在较为详细地梳理清楚当前农地纠纷的几种基本形式后，我们有必要就这些农地纠纷形成的主要原因做进一步的分析。
（一）政策法律变动
政策法律改变中的首要一点是农业税费政策的变动。
前述农地纠纷中，大部分或直接或间接或多或少地均与这一政策的变动紧密相关。一般而言，自1995年左右开始，农业税费在各地迅速走高。如我们在湖北京山等地调查时发现，1990年代中后期亩均税费达到300-380元不等。当地户均耕地在12亩左右，因此，因亩平基数过高，导致户均总体承担的农业税费太重。为躲避上缴农业税费，迫使为数不少的农户直接将农地抛荒然后外出务工，抛荒面积在一些村庄达到30%以上。当时的所谓抛荒，实际上蕴含了农户将农地承包权退还给村组集体的真实意涵。然而，这种意涵均为口头表达，或仅是行为表达。在民间的习惯法中，这种表达是有习惯法的效力的。但是，从国家法的角度来说，这种表达显然没有任何“证据”可言，也就不具备真实的法律效力。不过，当时的地方政府和村组集体为了应对补足因大面积抛荒而造成的农业税费缺口而考虑不了那么多。他们想出各种办法进行补救，如招来外来移民，为他们安排落户，让他们先对抛荒地进行代耕并垫交农业税费，或者强行流转给村组干部或村中有余力耕种而缺乏能力外出务工的农户，被流转的抛荒地的农业税费则由他们垫交。1997年的二轮延包时将农地承包权重新确权到抛荒地的被流转户，原承包户与自己的农地没有了任何关系。这种情况一直延续到2002年前均未出现过纠纷。2002年费改税政策出台，农业负担开始降低，一些抛荒外出的原承包户开始回来索要自己原有的承包地，农地纠纷随之出现，并随着税费的降低而逐渐加剧。取消农业税时，这类纠纷达到顶峰，有些地区甚至酿成流血冲突。2009年金融危机爆发，部分农民工开始返乡，农地纠纷再次大规模爆发（刘燕舞，2011）。目前来看，随着城镇化加速，农地升值预期加快，部分地区将可能会迎来第三轮农地纠纷高潮。
除此之外，农业税费政策的变动还影响到了诸如征地纠纷。很多地区在没有取消农业税前，在村庄公共品供给事业上，都是采取由受益户分摊被占地农户的农业税费来实现的。我们知道，如果法律允许村组集体调整土地，那么，在村庄公共品建设上，如果涉及到征地就可以采取调地的办法实现。然而，一些政策或法律事实上是越来越倾向于阻止村组集体调地的，这在农地承包时间预期比较长的地方如贵州地区尤其突出。因此，农业税费就成为了一个利益调节的杠杆，从而能够平衡村庄内部各成员的利益。然而，取消农业税后，这一平衡被打破，被占地农户因而强烈不满，如以此为理由来损坏建好的公共品设施或因此而上访等。
法律政策改变中的第二条便是涉及农地的法律或政策的直接改变。
其实，每一轮农地纠纷高潮与政策调整都有一定的关系。1980年代初期，刚分田到户时，由于对原有制度体系预期的改变，在如何分田的过程中产生了一系列纠纷。随后，因为政策调整逐步到位且开始巩固，纠纷开始减少。1997年二轮延包政策开始实施时，同样导因于政策预期的改变，农地纠纷开始增多，但因为当时高额税费的压力，使得农地纠纷相对不是非常突出。2002年开始启动费改税和《农村土地承包法》的出台，使人们对承包期的长期不变的预期更为清晰，从而引发了新一轮的农地纠纷。2005年取消农业税后，围绕农地承包而发生的纠纷进一步加剧。此后，《物权法》的出台，使得农地承包权成为一种用益物权，农地纠纷再次加剧。此外，《物权法》的出台，因为强化了附着于宅基地上的建筑物的农户权利，实际上也间接地使得宅基地使用权物权化或准私有化，这样所形成的后果是，一些废旧建筑物无法拆掉，因为面临高额赔偿问题，而新的宅基地无法供给，以致引发有宅基地建房需要的农户与村组集体之间的纠纷，这在我国北方农村尤其突出。总体而言，在政策与法律调整的同时，原来抱有观望态度的农民逐渐意识到，农地承包权或农村建设用地使用权一旦放弃或失去就可能很长时期内不会再拥有，因而，对农地权利的伸张，不管是合理的还是不合理的，突然急剧增多，纠纷亦随之而来。
（二）农地利益释放
引发农地纠纷的第二大主要原因就是农地利益的释放，又主要包括如下两个方面。
其一是农地升值所带来的利益释放而引发农地纠纷。
伴随经济加速发展与城市化速度加快，农地升值亦连年跃升。农地不断升值会改变农民的土地观念以及农民对农地变现的预期。一些地区，在农地升值没有预期之前，农地仅可能用于农用而获得有限的土地收入，因而，农民对农地的观念也会相对淡薄。然而，当大量基础设施建设或工商业建设用地而需要征用土地时，相较于仅能用之于农用从而获得有限的土地收入而言，农地的工商业用途转变的可能性或现实性就会刺激农民的利益神经。因此，一些地区在风闻农地有可能被征用而还远没有征用时，就开始为被征用而做准备，如此一来，涉及农地各种权利的界定或获得而引发的纠纷就开始增多。而当征地一旦开始，农地升值变现在即，围绕利益分配而展开的纠纷就更加势所难免。尤其对于一些农地的所有权和使用权均属于集体的情况，围绕农地升值的利益分配的纠纷更为剧烈。每一农户都想将自己的利益最大化，以致任何一个分配方案都会遭到部分农户的否决。我们曾经就某条高铁所经过的五个乡镇的众多村庄做过调查，结果发现，每个村庄都存在因为围绕如何分配集体土地被征用后的利益而产生的系列纠纷，且每个村庄都存在征地赔偿所得无法分配下去从而只能“挂”在银行账上的情况。也因此，每个村庄的村组干部都为此而感到焦头烂额，工作十分棘手。任何一种分配方案都会面临诸如上访、自杀的威胁或斗殴暴力的实践。
其二是外来资源输入分利而引发农地纠纷。
中国农村的发展已经进入到以工补农和以城带乡的阶段。也因之，在这样的阶段中，输入农村以扶助农村发展的外来资源就日益增多。然而，如何分配这些输入的资源以及农民是否能够真正获得这些资源就是一个极其现实且严肃的问题。就我们的调查来看，当前农村的实际情况是，众多自上而下的资源并未能直接分配到农户，而是被各种分利集团将之瓜分掉了（贺雪峰，2011：47-56）。更严重的还在于，一些分利集团在瓜分这些资源利益的同时，还会以为农民输利和服务为幌子而侵害农民的利益，如国土整治中的诸多猫腻即是如此。调查发现，国土整治项目中，农户不仅无法获利，甚至还会受损。因国土整治的推行而使得原有的农田水系破坏、农地土壤改变使得农业生产的便利性大打折扣，乃至造成农产品减产的现象层出不穷。而真正能够分食这部分利益的在于涉及国土整治的相关部门和地方黑恶势力。一般而言，地方土地部门包括国土局和国土所会分得其中的大部分利益，乡村两级组织会以管理费和协调费的名义分得部分利益，一级承包商会分得部分利益，二级甚至更多级承包商也即工程层层转包的承包商会分得比一级承包商略少的利益，利益链末端的负责具体操作实施的黑恶势力会分得底端的部分利益，农户不仅无法获得赔偿，还会因为慑于黑恶势力的直接威胁而会受到各种损害，因而纠纷不断。除此之外，诸如小型农田水利工程、一般的修路铺桥等公共品供给的建设过程中，均存在此类现象，尽管形式不一，而各种分利集团排斥农户对自上而下的输入农村的各种资源的分利的实质是相同的，并因此而造成各种涉及农地的纠纷。
三、当前农地纠纷的化解办法
针对当前多发的农地纠纷，我们认为可以从以下几个方面入手进行有效化解。
其一，进一步完善农地政策与法律制度，重点是要加强农民对农地政策与法律预期的稳定性。
事实证明，每一轮农地政策与法律的调整都会带来一系列农地纠纷，相反，每一次农地政策和法律的稳定和巩固都会使得农地纠纷下降。过去的实践表明，政策法律的调整过于频繁，围绕农地利益的预期被不断改变。这也从另一个角度揭示出，我们在制定相关的政策制度或法律时既应符合现实情况，又需要有一定的超前思维。否则，每一次政策法律的制定都会在很短的时间内面临多次调整的命运。这一方面降低了政策法律的公信力与合法性，另一方面也容易形成利益冲突和纠纷。
农地政策与法律制度完善的基本策略是，既要尊重历史，也要照顾现实，还要顾及未来发展的方向。所谓尊重历史，就是要对过去众多形成既定事实且在过去的具体实践中没有争议的问题进行确证和保护，而不容推翻历史。如对祖业权的伸张（陈锋，2012:68-75），就不应受法律保护，对于据此伸张权利且无理上访的部分农户，完全有理由按相关法律法规进行处理，而不能担心其影响社会稳定而随意迁就，以致形成示范效应。如果一切关于祖业权的伸张能够获得不得已的保护，那么，新中国成立以来的所有农地制度都将失去其基本的法理基础。又如对于税费时期修建公共设施而以平摊税费来完成村落内部征地的，就应该肯定当时的实践的正确性，否则，同样上溯历史，每一过去的历史时期总有具体的实践远慢于当下现实的情况，如果都否定过去，那么现在也将没有合理性和合法性。所谓照顾现实，就是要看到某些现实权利诉求的合理性，并给予积极回应。如当前的各种国土整治项目的实践，从宏观方面来说，其基本立意和出发点都是好的，但是不能因此而损害农民的利益，对于农民的合理诉求应该正面回应，并应有相应的政策和法律进行保障。又如农地流转中的纠纷问题，对于那些当年确实因高额税费所而迫不得已抛荒以致丧失农地承包权的，在当前的现实情况已经改变的前提下，应该有所合理安排，如给予他们部分口粮田以维持其在特殊时期（如金融危机失业返乡）的最低生计水平，但同时又要如前述尊重历史，也即不能完全主张让其全部要回其原有的所有农地的承包权。所谓顾及未来发展方向，就是指我们的农地制度与法律应有较为长远的顶层设计，一旦制定，就应能管很长时期，而非朝令夕改，让农民无所适从。
其二，要尽量构建平衡各方利益的调节机制。
一些农地纠纷的发生，从根源来说与农村的利益平衡机制被打破有相当关联（刘岳、刘燕舞，2010:42-45）。中国农民历来不是患寡而是患不均，这种朴素的平等观念经由新中国成立后的社会主义新传统的强化更进一步为农民所内化。所以，农地纠纷中为数不少的情况与村外因素无关，相反是村内的利益平衡被破坏后而导致的。如原来公共品供给过程中，因为有税费作为杠杆进行调节，能够让被占地农户感觉到利益基本平衡，取消农业税费对于这类农户来说，原本并没有失去什么，但因为利益平衡被打破却让他们感受到了机会成本的丧失。同样，对于国土整治来说，所有农地占用如果按总量减少后再重新平分一般会较少出现纠纷，但如果占某一户就白占，而其他农户却没有占，即使国土整治所带来的从总量上来说均是利益，但从被占地农户个体来说，其同样会感受到利益的不平衡。在现实条件下，一切通过调整土地或平分土地从而实现总量内部的利益平衡是不现实的，唯一可行的办法就是通过财政转移支付的办法，以财政补贴的形式弥补受损农民，从而让财政转移支付替代性地起到调节利益平衡的杠杆作用，以尽可能地化解基于村庄内部利益失衡所引致的农地纠纷。
其三，要严格控制甚至严厉打击一些分利集团分食自上而下的输入农村的资源。
无论是农地征用，还是国土整治项目推行，或城乡建设用地增减挂钩的实践等，都应严格控制层层转包的现象发生，严防各种土地开发中的腐败，坚决制止黑恶势力参与到工程项目中。黑恶势力的加入既损害农民利益，同时又会逐渐成为权力机构自身引狼入室而生长成的毒瘤，轻则损害公权力的威信，重则损害公权力的合法性。在城乡建设用地增减挂钩的实践中，对于那些没有足够财力的地方政府，要严格控制其推动大规模的拆村运动，侵害农户的建设用地权益。此外，对于农地流转中的借规模经营为幌子而实为套取国家惠农补贴的既坑害国家公共财政又坑害农户权益的现象更应强力打击和坚决查处。总之，要尽可能地维护农户合法的农地权益，最大程度地阻止各种势力侵蚀分利。
四、结语
当前农地纠纷已经处于多发时期。随着农地升值预期继续加快，农地承包权的稳定预期持续巩固，如果不设法进行调整和规制，当前已经多发的农地纠纷还会在新的条件下进一步加剧。尤其是城镇化将作为未来十年乃至更长时期的新的经济增长极而成为必然的趋势下，农地征用、农地流转、国土整治从而置换更多农地用于城镇化建设等农地实践仍将大规模持续进行，农地纠纷也就潜在地存在着更大程度和更广范围地发生的可能。本文根据农地用途处置的情况，将当前农地纠纷划分为农地流转纠纷、农地征用纠纷、国土整治纠纷、农村建设用地纠纷等四种主要形式。本文认为这些类型的纠纷的出现，与农地政策法律制度的变动有紧密关联。每一轮农地政策或法律的调整，都会改变农民对农地利益的预期，也因而会引发一轮新的纠纷，而每当农地政策或法律趋于稳定时，农民对农地利益的预期也比较稳定，农地纠纷亦会随之而减少。此外，导因于农地利益的释放以及自上而下的各种资源输入农村，一些分利集团分食各种利益，因而引发农民不满而产生纠纷。要化解当前农地纠纷困境，其办法一是要继续完善农地政策与法律制度，增强政策法律预期的稳定性，二是要尽力构建平衡农民利益的合理机制，三是要严控分利集团参与农地利益的过度分利从而损害农民利益。
参考文献：
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[2]陈柏峰.对我国农地承包权物权化的反思[J]清华法律评论，2006年，第一卷，第一辑。
[3]刘燕舞.农地确权确地：实践及其出路——基于湖北省五个地区的调查思考[J]中共宁波市委党校学报，2011（2）
[4]贺雪峰.论利益密集型地区的农村治理——以河南周口市郊农村为讨论基础[J]政治学研究，2011（6）
[5]刘岳、刘燕舞.当前农田水利的双重困境[J]探索与争鸣，2010（5）
[6]陈锋.“祖业权”：嵌入乡土社会的地权表达与实践[J]南京农业大学学报（社会科学版），2012（2）
* 本文为国家社会科学规划基金重点项目“社会管理科学化的指标体系研究”（项目号：11AZD023）的部分成果。
** 刘燕舞，男，湖南平江人，社会学博士，武汉大学社会学系讲师，主要从事农村社会管理、农地制度、农民自杀等领域的研究。王晓慧，女，湖南长沙人，教育学博士，华中农业大学马克思主义学院讲师。
