《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立更加公平可持续的社会保障制度，并提出了养老金改革方面的一系列重大设想和举措。我国的养老金改革进入了一个新的历史时期。

中国养老金改革肇始于20世纪90年代初颁布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33 号）。这一具有里程碑意义的文件，突破了计划经济时期的企业保障模式，以实现政府、企业、个人三方共担缴费，建立多支柱养老金体系为主要目标，是中国养老金改革的一次关键性的顶层设计。沿着既定目标，中国养老金改革已走过了20多年的风雨历程。

现行养老金体系有待校正

对任何改革成败的评价，都不可脱离其特有的历史条件和背景。我国养老金改革至少在三个方面取得了决定性的进展。第一，改变计划经济时期企业保障模式下，企业负担不均的现象，使现代市场经济的微观主体——企业的活力得以迸发，为现代企业制度的确立扫清了障碍。第二，实现向政府、企业、个人三方共担模式的转变，在经济发展中动态地紧缩福利开支，为整个福利体系的可持续发展奠定了基础。第三，多支柱养老金体系的建立，顺应了市场机制的强化，为进一步养老金改革提供了可能。

20年来的养老金改革，基本顺应了同时期我国内外部经济社会环境的巨大变化，初步实现了改革之初的预设目标。然而，随着人口老龄化、经济增长速度的减缓，养老金体系正面临新的严峻挑战，自身体系设计存在许多亟待完善的环节。我们亟须对养老金体系格局进行一次关键性的校正。

从全球范围来看，养老金改革主要有三条路径。第一，从传统的依赖财政的现收现付制，转向依赖金融市场的积累制。这一改革策略被称为系统性改革。第二，调整养老金制度中的参数设计，以便在未来较长时期内，使养老基金恢复收支平衡，被称为参数改革。第三，优化社会保障管理，在节约管理成本的同时，改善管理效率，特别是确保基金筹资稳定和提高基金投资回报率，此所谓管理改革。各国养老金改革路径，多数不外乎上述三者的选择。

系统性改革转型成本庞大

系统性改革的目的，在于提高社会总储蓄率，以应对人口结构变化，具体可以采用增加政府储蓄，如建立储备养老基金，或者提高个人储蓄，如建立积累型个人账户等。在我国，系统性改革的焦点问题是，要不要做实个人账户。批评现行名义账户体系的观点，视养老金“空账”如仇寇，认为是对个人产权的剥夺。其实，是否应做实个人账户，取决于对整个国民经济运行和金融环境的判断。

2010年诺贝尔经济学奖得主戴蒙德认为，对中国这样的高储蓄率国家来说，转向积累制并不是一个好主意。的确，我国当前社会资本存量偏高，继续增加储蓄实无必要。现实的金融环境也难以为养老基金提供合适的投资渠道，故而短期内做实个人账户的时机并不成熟。另外，由于年轻人缴费将进入积累型账户，而不能用于偿付已经退休一代人的养老金，系统性改革还面临庞大的转型成本。这也是改革的巨大障碍。

参数改革已无太大空间

参数改革虽然不需要解决转型成本问题，但面临的政治压力往往远胜于系统性改革，因而需要政府具有较高的政治技巧。总体来说，当前我国养老保险缴费率较高，待遇又较低，传统参数改革已无太大空间。相对必要的参数改革，主要在于延迟退休年龄和适度紧缩公共部门雇员养老金。

参数改革应当注意如下五点。第一，采用渐进的先慢后快的改革方式。参数改革的收益是分散的、长远的，而改革的痛苦则直接施加在特定群体身上，必须考虑改革对象的承受能力。第二，改革时机的选择至关重要。如延迟退休年龄应当选择在劳动力供给减少、人口红利消失时实施，这时对年轻人就业冲击较小。第三，改革中应设定一些自动平衡机制。如芬兰采用了养老金待遇与预期寿命挂钩的方式。自动平衡机制的优势在于使参数改革超出政治过程之外，由外部环境变化自动触发改革，避免了政治博弈。第四，改革产生的收益尽可能在养老金体系中内部化。如通过降低缴费率将延迟退休产生的新增盈余，直接惠及参保人，实现边改革边受益。第五，改革中要注意政治技巧。如最常见的分化、补偿和模糊策略，在改革中区分“老人”、“中人”和“新人”即是典型的分化策略。对“中人”实施过渡性补偿，以换取长远制度设计的改进，则是补偿策略。2005年国务院38号文件的出台是一次重大的参数改革，但改革过程相当平顺，部分原因就是改革策略的统筹考量，个人账户养老金减少的同时伴有基础养老金的增加，模糊的政策效果降低了改革阻力。

投资管理改革争议大

就管理改革而言，在过去几年中，随着征缴技术的改进，养老基金筹资更加稳定，但未来在缴费管理方面还有很多值得完善之处，如最低缴费年限要求偏低等。然而，基金投资管理方面的争议则更大。截至2012年，我国地方养老基金结余已达到2.39万亿元，但投资渠道仅限于银行存款和国债，回报率偏低，保值压力大。

养老基金的目标是对冲人口老龄化、经济增速减缓的风险。我国养老基金的多元化投资，受制于本国金融市场的深度、跨国资本流通管制和管理者的风险控制能力。在金融成熟度和稳定性不高时，扩大投资范围，需要三思而后行。另外，当前基金管理的碎片化，也不利于政府有效的投资监管。

中国养老金改革前途光明

如前所述，参数改革和管理改革中的缴费管理，在我国尚有部分可为之处，而系统性改革和投资管理改革，尚不太适用于我国时下的经济、金融状况。然而，中国养老金改革前途依然十分光明，因为我们拥有三类他国不具有的庞大资源，即居民储蓄、国有资产和外汇储备。

与其他国家不同，中国时下最重要的改革方向，其实应是第四条道路——权益改革，即将已有的社会资源锁定用于养老金体系。权益改革没有改变社会资本存量，也不依赖于金融发展程度，特别适用于我国这种社会积累较高而金融不发达的国家。

可能的权益改革包括三方面。第一，可以通过税收递延型储蓄计划，鼓励个人为养老储备资金，使银行储蓄变为养老储蓄。第二，利用庞大的国有经济和国有资产来充实社保基金，如提高国有企业利润上缴和国有股转持。在历史上，智利和澳大利亚都曾利用国有资产为养老金改革筹资。第三，可以将部分外汇储备改造为主权养老基金。2006年，挪威政府将石油基金改组为政府养老基金，就是一个很好的例子。

当然，这并不意味着永远不需要系统性改革。未来随着储蓄和金融发展状况的改变，向积累制的转型将逐渐显得必要。当前系统性改革方面的要务是，深化金融改革，完善金融监管，繁荣金融市场，培育改革的外部条件。

    （作者单位：上海财经大学公共经济与管理学院）