党的十八届三中全会作出了“全面深化改革”的重大战略部署，提出“建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，必须坚持社会主义先进文化前进方向，坚持中国特色社会主义文化发展道路，坚持以人民为中心的工作导向，进一步深化文化体制改革”，充分体现了中国共产党对新的历史条件下文化发展规律的深刻把握和高度的文化自觉。在这样一个历史节点上，回顾并重新审视改革开放以来文化体制改革走过的历程，思考现阶段文化体制机制存在的问题，展望未来的中国文化体制架构，具有重要的理论和现实意义。
首先，我国的文化体制改革借鉴了经济体制改革的经验，采取了先试点、再推广，逐步推进的方式，呈现出明显的“渐进式改革”的特点。“渐进式改革”可以最大限度地减小阻力，但是也积累了很多问题。随着改革的深入，这些矛盾会逐渐凸显。历史遗留问题的最终解决，需要通过超越局部、短期利益的总体布局和规划，以及综合性的配套措施，来保证文化体制改革的正确方向。
其次，从以往的改革历程可看出，文化体制改革的迅速推进很大程度上得力于党和政府的积极态度和强力推动。例如，近十年的改革过程中，中央给予了大量的优惠政策和财政投入。在转制时，帮助转制企业卸下包袱，分担成本；转制后，又提供了税收优惠和项目资助。目前，对于大部分文化企事业单位而言，分类、转制的阶段性任务已经基本完成，由政府主导的改革已经告一段落，但这并不意味着改革的终结，而是意味着我们进入了更为艰难的深层次改革的时期。下一步的改革任务是通过更具可持续性的制度建设来进一步调动基层改革文化体制的动力，重建改革共识，为文化体制改革提供稳定的、规范化的政策支持体系。
再次，在改革过程中形成了一定的既得利益，造成了进一步深化改革的阻力，致使改革陷入僵局。改革意味着对原有利益关系的重新调整，是否能处理好部门利益和国家利益的关系，决定文化体制改革深化的方向和程度。应从社会主义事业总体布局的高度，整体地对目前改革所遭遇的困难进行客观分析，制定具有前瞻性的政策和措施。同时将改革的成果以法律条文的形式确立下来，借助超越部门利益、代表国家利益的制度和法规，为未来的改革提供系统支持。
基于此，只有加强顶层设计，才能破除利益割据产生的改革迷局，克服在思维方式和模式选择上的路径依赖，才能逐步解决我国文化发展中的突出矛盾和问题，圆满完成文化改革发展的任务。笔者认为，未来改革的重点主要有以下几个方面。
一、进一步深化文化宏观管理体制改革，理顺党委、政府、企业之间的关系
党的十七届六中全会形成的《关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣的决定》提出建立健全“党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企事业单位依法运营”的文化管理体制。回溯过去三十余年的改革历程，不难看出，各级党委和政府始终是改革最大的推动力。但“党委领导、政府管理”的目标在具体实施和操作层面并没有得到贯彻。党政不分、政事不分、政企不分、政资不分，上下、条块之间关系未理顺，机构重叠、职能交叉、政出多门的情况仍然存在。
如果党委宣传部门陷入直接管理国有文化资产和企业的微观运营的事务当中，不利于党委管导向、管原则、管方针政策、管重大问题。要通过文化体制改革，使党管理意识形态的执政方式发生战略性转变，即从党管意识形态向党重在抓主流意识形态建设的转变。从管理到引导，这是对党的执政能力进行提升的一个契机。
政府应退出利益角逐的领域，有所为有所不为。在此过程中，政府的职能应完成以下几个转变：在政府管理的范围方面，从全能政府向有限政府转变；在执政的依据上，从行政管制向依法行政转变；在管理方式上，由内部管理向外部管理转变；在管理手段上，从单一的行政管理向综合运用法律、经济、行政、技术等手段转变。如何从制度层面理顺管理职能，以提高效率，减少摩擦，是文化宏观管理体制需要解决的一个核心问题，而这已经触及了政府自身的改革。只有坚持文化体制改革与政治体制改革的相互衔接、同步推进，才能保证改革的成效。
二、健全现代文化市场体系，创造公平竞争的环境
我国在新中国成立后对于文化资源的配置是以行政化的方式，即按行政区划、行政层级、行政部门来划拨，造成文化市场体系分割，大部分文化企业的市场运作水平低下，经营模式单一，产业链短，对相关产业带动作用小，尚未成为真正的市场主体。2005年12月中共中央、国务院颁布的《关于深化文化体制改革的若干意见》要求“打破条块分割、地区封锁、城乡分离的市场格局，形成统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系”。
首先，创造公平竞争的环境，这是现代文化市场体系的基础。由于传统文化体制的积弊，非公有资本几乎被排除在文化投资领域之外，造成了文化投资主体单一、内容单调、品种匮乏的情况。2004年10月18日，文化部制定下发了《关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》，提出一系列具体举措：进一步放宽市场准入，允许非公有制经济进入法律法规未禁止进入的文化产业领域；大力营造非公有制经济发展文化产业的良好政策环境和市场环境；支持非公有制经济参与国有文化单位的重组改造；打破所有制界限，打破地区封锁和部门封锁，坚持非公有制文化企业与国有集体文化企业同等待遇，等等。2005年4月国务院发布的《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》以及同年7月文化部等五部委联合制定的《关于文化领域引进外资的若干意见》，进一步规定了非公有资本和外资进入文化领域的范围和原则。在试点的基础上，2005年12月下发了《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》，首次允许转制为企业的文化单位可以吸收部分社会资本，进行投资主体多元化的股份制改革，为社会资本进入转制文化企业提供政策性保障。值得注意的是，虽然随着政策的逐步放开，外资和民营资本开始陆续进入文化领域，但在一些行业，非公有资本的进入仍然存在障碍过多、运行不畅甚至受阻的问题。逐步打破这些“玻璃门”，破除在一些与意识形态关联不大的文化行业的资源垄断，是下一步改革的关键。
其次，形成良好的文化企业生态布局。很多地方都把组建大型国有文化集团作为壮大和增强文化产业竞争力的一个重要手段。而对于健康的文化市场环境来说，中小文化企业的作用尤为重要，它们对市场更为敏感，生产方式更为灵活，更具有原创能力，与国有大型文化企业之间可以资源互补，形成差异化发展。应有针对性地解决中小文化企业发展中存在的融资难、投资空间狭窄等突出问题。
再次，文化市场要健全，独立于政府之外的第三方文化行业组织和中介机构必不可少。要积极发展版权代理、文化经纪、评估鉴定、技术交易、推介咨询、担保拍卖等各类文化市场中介服务机构，制定和完善文化中介机构管理办法，引导其规范运作，为文化企业提供全方位服务。但有一些中介服务机构是在政府主导下建立的，利用手中权力以服务为名，行管制之实。另外的一些中介机构主要从事版权代理等较为低端的业务，且规范性、专业性、权威性等方面都比较欠缺。应该制定和完善文化中介机构管理办法，引导其规范运作，尽快成长起来，为文化企业提供全方位服务。
三、推动文化立法，提供法律保障
目前，我国在文化领域的法制不健全、政策制定的随意性比较大，特别是管理的非法治化，造成了文化体制改革的制度性缺陷，在客观上增加了文化产业的投资风险。例如，国家财政对公益性文化的投入在财政支出所占的比重，文化产业发展中的投融资政策，网络时代的数字化出版的知识产权保护，以及在国有文化资产管理中的股权重组、资产整合、关联交易等诸多环节，都没有系统的法律保障。随着文化体制改革的深化，依靠政策推动的方式基本告一段落，必须由初期和中期的行政主导向法律主导转变，即借助于超越部门利益、代表国家意志的较高层级的法律，为文化发展提供公平竞争的市场环境，使文化活动有章可循，有法可依，保证文化体制改革的有效推进。
首先，随着政治体制改革的推进，政府由管制型的全能政府向服务型的法治政府转变，国家原来强大的行政控制力量在逐渐松绑，在很多领域存在的管理缺位，市场发展失去约束等问题，需要通过法律的力量对这些市场进行规范，对违规行为进行震慑或惩戒。其次，改革意味着对现存社会关系和秩序的再调整，总要触及各方面的利益。只有通过法律的强制作用，才能排除阻力，为改革保驾护航。再次，从理论上讲，改革的成功与否取决于它的最终结果能否转变和上升为国家法律。从国家文化管理体制的高度建立起有效的文化法律制度体系，是决定文化事业和文化产业健康、有序、高效发展的关键性因素。
例如，为了推动文化产业发展，早在2004年，《文化产业促进法》的立法工作就已列入中宣部《关于制定我国文化立法十年规划（2004—2013）的建议》，但迄今这部改名为《文化产业振兴法》的法律却仍然停留在研究论证阶段。中国社会科学院文化研究中心副主任贾旭东研究员认为：“制约我国《文化产业促进法》立法的首要难点，来自于是政策推动还是法律促进这一推动和促进文化产业发展的方式选择上的不同认识。”文化立法的另外两个难点是：“文化产业是一个关联性高的产业，与科技、教育、金融、信息通信，甚至工业、农业等众多产业都有着密切的关联。促进文化产业发展，不仅要促进文化产业本身的发展，而且要打通文化产业与上下游产业的关联，促进文化产业与其他产业融合发展。”以及“文化产业并不是一个单一门类的产业，而是具有‘文化’这一共性的不同产业门类构成的‘产业群’，且其边界随着文化和科技的发展与融合具有开放性。”（贾旭东、黄玉蓉：“‘文化产业促进法’的立法难点—中国社会科学院文化研究中心副主任贾旭东研究员访谈录”，《中国文化政策研究报告》，社会科学文献出版社2011年版，第14—15页）涉及领域众多、部门利益难以兼顾、文化产业的迅速发展造成的开放性与法律的封闭性之间的矛盾，都是造成新的文化法律法规迟迟不能出台的原因。
2004年中宣部提出了《关于制定我国文化立法十年规划的建议（2004—2013）》，提出建立上起宪法、基本法中所包含的法律法规，下到部门规章等一系列科学合理、层次分明，以保障实现公民的基本文化权利为主线的中国特色社会主义文化法规体系。在文化立法领域，我们任重而道远。加强文化法制建设，充分发挥政策、法规的调节、监管和规范作用，才能为文化的发展繁荣提供有效的体制机制保障。
（李媛媛，中共中央党校文史教研部副教授）
