虽然现代政府管理从来都应为适应性调整形态而非自主性变迁过程，理当建立公平且高效的运作机制，然而在现实生态中，政府机构有时其实并不必然力图在应然性价值下管理社会和服务公众。当前政府编制管理“讨价还价”的惯常现象很大程度上显现的就是政府部门自主臆断的主观化定势思维及妥协式惯性姿态，必然难以为构建政府编制合理约束机制提供导引，更遑论根除宿命性的“减而复增”的运行轨迹。而在十八大报告“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”指引下，有必要在“路向——路径”分析框架下，重新审视政府编制管理中尤为关键的编制定位和编制标准，以达致政府编制规划由经验式向科学化的衍变。
一、主观博弈下政府编制的数量规划
（一）政府编制的主观博弈格局
虽然目前关涉政府编制管理的理论阐释自不同政策维度、治理取向、利益需求有着“丛林式”的论断和主张，但从内在机理上看，实质却是缺乏客观化编制规范约制下政府或部门之间利益化追逐中错综复杂的主观博弈。尽管政府编制管理是行政资源配置的有效途径，但在目前政府部门缺失切合时宜的编制定位和标准的情势下，编制决策时常并非目标认知倡导下的科学理性，却是依据自主臆断的主观化定势思维。
毕竟，在没有客观性标准约束而使编制决策部门行为边界模糊的条件下，其基于自身特殊利益效用目标，总是倾向于最大限度地扩张和利用这种自主性空间进行编制具体规划。而编制执行部门对于显而易见的决策者编制偏好，通常都不会完全遵从，而是对应性地以自主性扩张机制和政治动员能力推行其私利性行政目标。但编制决策部门必然不会对此自我强化行为听之任之，一般会采取行政、法律或经济手段予以干涉或制止。由此，政府编制管理通常最终演化为对立各方多轮次主观博弈下的“讨价还价”惯常格局。
正是在编制决策和执行部门之间利益追逐的过程中，出现了擅自增设机构、在行政机关使用事业编制、超编制配备人员、超职数配备领导干部等编制混乱现象，从而导致编制决策部门被动管理中为防止员额或职数超编而顾此失彼，编制规划通常难以虑及其他而仅只停留于控制编制总体额度上。因而，尽管主观博弈态势下由于片面化思维而使政府编制管理所侧重的总体额度控制方案时常乏善可陈，总体额度控制效果也饱受诟病，但却是政府部门历来尤为偏重的编制管理路向。
（二）政府及其部门的编制数量规划
政府部门主观博弈逻辑下编制数量规划由于所关注的是政府人员编制总体额度，因而主要是通过制定全国或地区政府机构的宏观或微观编制总额方案来实现其绝对编制管理。而在历次机构改革历程里中，中央或地方行政编制数量规划于1950、1982、1993年相继采用了直接规定市级编制配备的直接核定、强调市编制总额以不超过固定人口一定比例为原则的总额控制和根据各市人口、土地面积、GDP等因素划分为一、二、三类并重新确定不同类别的编制总数的分类控制等方式。
在宏观或微观编制方案设计中，无论是通过直接核定方式由中央政府直接下达编制绝对数量，还是通过总额控制、分类控制方式按照既定类别标准或单项标准确定编制数量并报中央编制管理部门核认，其所设计的编制方案都只是将全国“大饼”划分成各地区“小饼”，或是政府“大饼”划分成政府组成部门“小饼”，在调整的纵深程度上仍然归属于总体性的编制数量规划方案。而在将政府编制数量规划落实于人员配置安排赖为依据的数量化编制标准上时，则一般倾向于标示为基于单因素分析的“官民比”形态。
二、“官民比”：政府编制的数量规划标准
（一）政府编制规划的“官民比”形态
在编制规划采纳直接核定、总额控制、分类控制等方式的反复实践中，由于强调其所辖区域的人口、面积、行政区划、经济发展水平的密切影响，越来越多的人主张采用多因素分析方法取代单因素分析方法来确定编制标准。然而，尽管存在“瓦格纳法则（Wagner's Law）”为代表的政府规模的经济社会因素正相关影响理论，但Romero-Avila和Strauch(2008)等又主张政府规模与经济增长间明显负相关关系。因而，在难以甄除粗伪的前提下，实践中政府编制数量规划更为惯用的仍是延续单项标准法。
由于一定数量的人口是国家的基本构成要素，也是政府的基本管理对象，对政府官员数量起着长期、稳定的基数作用，并且通常存在着正比例关系，因而人口数量无疑是决定一国政府官员规模的基本因素，较为普遍的选择都是以“官民比”作为确定编制数量规划的基本路径。即使在1993年公布的市、县和乡镇编制标准里中央机构编制委员会也是将人口因素权重确定为50%或以上的，充分显现了编制标准设计对人口因素的倚重。
实际上，“官民比”是一项古老而又不老的政府编制标准，其作为沿袭旧传统的习惯性说法,在古代就是衡量需要财政供养的官员与老百姓之比的重要工具，同时又是目前国际上除计算每百万GDP(美元)的官员人数之外的衡量政府规模的主流方法，并时常以财政供养系数为替代称谓。况且，通常仅由人口因素影响角度寻求编制标准，也在于面积、管理职能、GDP、财政等因素是可以由编制素质及效能形式在编制质量层面体现。
（二）“官民比”标准下的编制数量测度
“官民比”作为官员与人口之间对应关系的衡量标尺尽管在形态上显示为比例值，但其通过历史回归分析或现实实证分析方法探究人员编制与其影响要素之间的历史或现实比对关系，可形成官员/人口趋势线及弹性系数，直接为规划下年度政府编制数量提供测度依据，从而确定相应政府人员的总体编制额度。
不过，在此“官民比”仅是作为编制数量规划基本尺度而可直观预测各省份政府部门人员的总体数量，由于归属于对政府人员配置予以数量规划的编制标准形态，其并不能对各地政府及部门相互之间编制结构比例进行明确规范和具体调控。也正是编制管理的“官民比”标准总体协调性和具体精细化的付之阙如，导致在上下级政府、部门之间、同级政府、部门之间时常将相互攀比作为充分理由而进行政府编制具体格局的设计，并直接放任了政府机构中普遍滋生人员结构性冗余现象。
三、政府人员结构性冗余的客观回应诉求
（一）编制数量规划的结构性冗余积弊
由于偏重于编制数量规划及“官民比”标准的历史惯性，政府机构中不可回避的普遍存在着经济、政工干部和内勤人员偏多，财税和社保官员和警察偏少的“三多三少”现象。这显现的即是因人员结构失衡、比例失调而导致的结构性冗余。
在结构性冗余中，因存在编制规划不均衡导致部分政府或部门存在编制额度过多的同时，也会相应存在编制额度过少而呈现出政府任职人员数量短缺的状况。为此，一些政府部门为了完成自身工作任务，必然会将增加人员作为堂而皇之借口并最终导致人员总量超过编制限额。不过，在目前严控编制的情势下，超编进入人员因体制障碍，一般只可能是没有编制的编外人员。而这种人员编外性冗余必然因编外人员与编内人员工作强度及工作权利和待遇的严重差异化而明显悖离于编制管理的应然取向。
（二）客观回应：政府编制管理的理路演替
尽管政府管理时常是政府行为偏好与约束条件相互作用的结果，但其实际上并非主观性概念，在不同发展阶段、所处地域、政策环境及政府职能下必然面临不同的客观环境要求。直面政府结构性冗余历史陈弊，亟待强调将政府编制放到社会发展和政府改革的大背景下予以探究，以尽力克服主观博弈的回应性障碍。为此，政府编制管理首先应当强化目标管理理念，在构建编制确定性目标基础上客观回应政府编制多样性、无序性的复杂环境要求。尽管“节约支出、提升效能”历来为政府编制的目标追求，但在新的社会发展趋向下有必要依照具体行政情势要求予以切实化地理解，其中最为关键的应是切实回应政治发展“方向”、政策关注“取向”和政府改革“动向”。
而在现行情势下，客观回应诉求归结起来就是按照经济社会全面协调可持续发展要求准确把握包容性发展方向，基于其实现社会各方平等参与、共同发展及公平分配的核心要义为政府编制管理确定顶层目标及重点事宜。实际上，有时对效率性的单纯倡导很难为政府编制管理难题提供有效性的解决策略，回应于当前包容性发展大局，在“均衡共享”原则要求下应不仅坚持编制的效率性、更应强调编制的公平性，并落实于将“均衡化”作为政府编制的基本原则，以政府在编和非在编、领导和非领导等各类人员编制更为公平性规划来增强政府内生动力。
四、“均衡化”管理取向下政府编制的结构规划
（一）政府内外部的编制结构梳理
以均衡化为取向，编制管理必然不应仅限囿于消极地以额度控制来定位人员安排，更需要积极深入地由编制结构设计和比例分配层面构设政府编制管理路向，以相对编制管理从根源上遏制政府机构益愈普遍的结构性冗余及编外性冗余。而要实现编制结构规划，首先要从纵横维度上梳理政府外部及内部的编制类别和层级，以立体性政府“闭合排队网络”为编制管理提供规范化的管理平台。
首先，通过梳理政府外部的立体网络结构来构建政府外部编制比例关系。在政府外部，首先在横向维度上，第一层次是划分省级政府之间编制界限；第二层次则是划分市级政府之间编制界限；第三层次为划分县级政府之间编制界限；第四层次为划分乡镇级别政府之间编制界限。同时在纵向维度上，第一层次是确定中央政府和地方政府之间编制界限；第二层次则是划分地方政府中省、市、县、乡等级别政府之间编制界限。而政府之间行政编制界限的划分即可较为清晰地厘清政府外部各类别层级政府编制相互之间的“混沌边缘”而形成相对明确的编制比例关系。
其次，通过梳理政府内部的立体网络结构来构建政府内部编制比例关系。在政府内部，首先在横向维度上，第一层次是划分出行政决策、执行及监督等部门之间编制界限；第二层次是划分综合管理、行政执法、专业技术等职位之间编制界限。同时在纵向维度上，第一层次是划分出领导人员和非领导人员之间编制界限；第二层次则是划分出不同行政级别领导人员之间编制界限。通过区分政府内部部门及职位之间行政编制，则可克服既往的经验主义而按照横向和纵向坐标锚定政府中各组织单元的相应系统位置，进而对其相互间的编制比例关系予以分析。
（二）政府及部门、职位的编制结构规划
在梳理出政府内外部立体网络结构体系基础上，即可对政府之间、部门之间乃至更广泛、细分组织单元之间的编制结构比例予以规划。在政府之间的编制结构规划上，由于其重点关注的是政府编制结构的比例性关系，因而通常可采取弹性约束方式予以规范。在编制结构的弹性约束机制中，通常可建立编制管理的编制点，将编制点值作为政府机构确定编制的基本单位，通过显示每一时段政府编制量的价值点（Value Point）来标识政府之间人员配置水平彼此联动关系，从而形成以构造关系为基础，以点数为形式的政府之间的动态性编制形态。
尽管政府编制必然会受经济社会发展、行政理念变化、政府改革不确定性、社会稳定性状况、自然灾害突发等宏观变动因素影响，但弹性化约束下的结构规划则是基于政府管理相对稳定常态的假设前提而予以设计的。并且，弹性约束机制在充分考虑不同阶段、不同层级类别的不同编制要求前提下克服了既往按固定额度确定人员安排量的编制管理惯性，并以内在自组织化机制显现了政府固化式编制规划基础上的流动式编制规划路径。
同时，鉴于在管理环境、管理要素及参与其中的管理主体因多阶段性、多变化型而呈现的不确定性中系统复杂的多因素分析准确诠释政府编制规划的非可靠性，在“复杂性”问题“简单化”思维下，编制结构规划也同样延续以与编制管理最为直接相关的单项因素来寻求编制标准的“次优解”，类同于编制数量规划的“官民比”编制标准而将“官官比”编制标准作为政府编制结构规划的“简易易行”的管理路径。
五、“官官比”：政府编制的结构优化路径
（一）政府编制规划的“官官比”形态
由于各种系统中专业化分工和协作通常要求各类组织单元之间总是存在一定比例关系或标准，政府部门也不例外，因而无论是政府外部编制关系还是内部编制关系，都可以作为官员与官员之间比例的“官官比”来予以标示。不同于“官民比”主要着眼于从政府官员与社会民众之间比例系数确定官员的总体合理额度，“官官比”则强调的是对比政府官员内部相互间的比例系数以确定各类官员群体数量之间的合理比值。
“官官比”标准通常建立在“官民比”标准基础之上并以其为测算参考，但要实现政府编制结构规划的科学性，则有必要专注于国内外标杆结构水平的指向作用，参照典型性标准构设“官官比”的理想标准。不过，也可以DEA方法在优选数据中先优化标杆，然后通过历史回归分析方法确定政府编制结构规划的官员/官员趋势线及弹性系数，并以其为基准度量现实状况与理想标准的关系。而在实践中，除通过标杆比对、运筹分析确定“官官比”理想标准外，由于理想标准时常付之阙如，更为简易的做法则是直接通过历史数据确定加权平均系数作为现实要求的参照依据。
同样，在政府内部各部门和职位之间编制结构规划同样也必须借助于“官官比”的理想标准，并且其在目前还存在着更为明确的标准规范。在管理类职位和专业类职位之间有着以2:8原则的管理规定，《口岸检查检验机构设置和编制管理办法》第12条规定，口岸查验机构一线执法岗位人员编制不得低于其编制总量的80%。而管理者与下属人员间的比例，一般则按照国际惯例可设定为1:6-8或1：7。尽管目前山西、安徽、江西等省在机构编制管理办法或规定中明确要求政府行政机构或内设机构正、副职领导职数与下属人员员额比例为1:3、1:4或1:5，和国际通用比例有一定差距，但其仍不失为切合实际的“官官比”标准。见《山西省机构编制管理规定》第38条、《辽宁省行政机构设置和编制管理规定》第27条、《安徽省行政机构设置和编制管理规定》第22条、《江西省各级人民政府行政机构设置和编制管理办法》第38条、《甘肃省机构编制管理办法》第24条。
（二）“官官比”标准下政府间编制结构优化
以“官官比”为编制结构测算量度，在强调编制结构优化中首先需要考虑各地区间政府公务人员总体结构比例优化，为此将选用我国各省、直辖市及自治区政府间“官官比”为示例予以分析，通过各省份“官民比”基础上确定的其各自“官官比”数据来探究政府编制的横向结构优化策略。而“官官比”不仅可充分确定以明晰各省份之间具体编制结构比例关系，同时通过将全国总体平均水平1.16‰作为参照系进行比对分析也可确定各自编制比例与理想标准的差距值。
由表可知，全国各省份“官官比”分布状况显现出明显的规律性，在秦岭淮河一线以南，包括华东、西南地区及中南地区南部省份共16个，“官官比”基本上都低于全国水平，平均比例为0.97：1，而秦岭淮河以北，主要为西北、东北及华北地区省份共15个，基本上都远高于全国水平，平均比例为1.88:1，而差距平均值竟达到了0.91，接近一倍。为此，在各省份编制规划呈现明显南北地域差异下，北方地区省份都有必要在“官官比”差距补足中使其政府人员编制结构规划渐趋合理化。
强调编制结构优化尽管首要考虑各地区间政府人员总体横向结构比例，不过更为现实的则是更应充分关注全国具体省、市、县、乡等级别政府人员的纵向具体结构比例。由于历来强调政府人员更多地服务于基层和农村，因而在此将地方政府人员大致划分为省市政府人员和县乡政府公务员，并将县乡人员具体划分为县镇人员和乡政府人员，通过分析全国范围内基层政府及非基层政府人员所占该省份政府人员总额具体比例，在纵向维度上探究政府人员数量的结构优化策略。
表2显现了省市政府人员和县镇政府人员、基层乡政府人员比例及各自编制比例的差距值。目前地方机关人员中，省市属人员占比为58．21%，而县乡级人员仅为41.79%，两者间比例大致为6:4，在上下级机构间呈现出了“倒金字塔式”状态。而在以全国总体水平为参照依据前提下，除北京、天津、上海等直辖市外，辽宁、广东等省区县区政府及基层乡镇政府人员比例的差距值也分别达到1908%、18.22%。尽管各省份经济发达程度及城市化程度并不一样，但政府惯常倾向毕竟是扩大基层、乡村政府人员比例，因而县乡政府人员实际差距值较大的省区都应该在深入分析原因和综合权衡利弊基础上考虑其编制是否需要进一步向基层、乡村倾斜。
（三）“官官比”标准下政府内部编制结构优化
实际上，除了各区域、层级政府间编制结构需要优化，在政府内部各类别和级别间编制结构也亟待予以优化。不过，在十八大报告重申“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”的背景下，纵向维度上各级别部门、职位人员之间的编制结构则是现行关注重点，尤其是领导人员和一般公务人员之间的“官兵比”问题，或将成为政府编制良性发展的突破口。关于政府部门内部不同级别职位人员比例状况，尽管国家机关目前机构负责人仅为192434万人，占总体人员比例为12.41%，依据《2010年第六次全国人口普查汇总数据（长表数据资料）》中国共产党负责人为10764人、国家机关及工作机构负责人为107373人、民主党派和社会团体及其工作机构负责人为74297人，合计192434人。但是不容回避的却是在政府部门实际运作中比比可见地存在着领导干部数量众多，而其下属的一般工作人员反而寥寥无几的惯常现象，使政府机构在上下级职位结构上也呈现出明显的“倒金字塔式”形态。
而究其原因，其主要在于政府机构除了正式的正职“长”数量过多之外，更为严重的还是副职领导“扎堆”现象，非但名正言顺的副职为数相当可观,而且还有不一而足的“附加”或“加注”的“括号”领导，以其普遍性臃肿状态直接导致最为典型的政府编制结构性缺陷而难以予以回避。
总之，无论是政府外部还是内部的编制结构化差异，在以“官官比”理想标准比照下，都可确定其现实比例关系的具体差距值。而基于“均衡化”原则，在政府、部门或职位现实编制结构比例低于理想标准情况下暂时不予调整，而在高于理想标准情况下则硬性要求进行调整并在一定期限内减至理想域值之下。由此，即可通过高于理想标准编制结构比值的整体性降低，而使政府机构“官官比”水平逐步下降，以实现政府人员编制比例的合理化以及编制结构的均衡化，进而在消除政府人员配置重复性及交叉性弊端基础上对富余人员进行资源整合及盘活，逐渐遏制政府人员结构性冗余并消解人员编外性问题。
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(责任编辑文哿)
From “Ratio Official in People” to “Ratio Official to Official”:
Tendency of Structural Plan in Government Staffing Management
XuGangXuZenghui
［Abstract］In order to seek management outlet of actual dilemma with personnel redundancy in government ,It is necessary to take orientations and path as logic frame consciously and meticulously card and gradually transform government staffing position and criterion .For a long time, government staffing management deviated into simple quantity plan of staffing scheme under position of subjective game, and followed“ratio official in people” form of staffing criterion ,then let phenomenon of staffing structural redundancy alone immediately. So, government ought to recurrence in position of objective responding, devote its mind to equilibrium management path, deviate into staffing position with emphasizing structural plan, and concentrate staffing criterion expanding from “ratio official in people” to “ratio official to official”, then realize equalizing staffing of government on base of realism contrasting and gap complement.
［Key words］“ratio official in people”, “ratio official to official”, government staffing management, principle of “equilibrium”, structural plan
［Authors］Dr. Xu Gang is Professor at School of Public Management, South China Normal University; XuZenghui is Associate Professor at School of Public Management, South China Normal University. Guangzhou 510006
