养老保险作为一种化解老年风险的制度安排与机制设计，其核心是费基费率、缴费年限与工作年限的动态平衡。养老保险制度改革必须在考虑经济发展的基础上实现这种动态平衡。在统一养老保险制度架构和合理养老保险项目下，均一费率的基本养老金体现了公平性，比例缴费的职业养老金体现了效率性，同时也保证了制度的可持续性。因此，通过设计科学、合理的养老保险费基费率、缴费年限与工作年限（退休年龄），有利于实现更加公平可持续的养老保险制度。

作为一种建立在基金积累基础上的风险化解机制，养老保险的费基确定与费率设计是影响养老保险财务可持续的核心问题。在劳动者个人收入渠道相对单一和企业经营相对稳定的情况下，养老保险费基的确定相对简单；而在劳动者个人收入渠道多元和企业经营波动的情况下，养老保险费基的确定则比较复杂。以劳动者个人的工资性收入为例，我国的工资制度在经历了多次改革后，工资结构相当复杂，而计入养老保险缴费基数的部分则相对有限，况且，无论雇员和雇主都有选择较少缴费的动机。养老保险缴费可以看作是劳动者或雇主对于当期福利的延期支付，养老保险费率的高低则与劳动者个人和雇主的负担能力相关，在一个确定费率的情况下，对收入较低者的当期生活水平的影响程度比对收入较高者的影响程度大，因此，费率水平的高低应建立在对最低收入劳动者负担能力的科学测算基础之上。

同时，费率水平对劳动者个人和雇主负担能力的影响还与缴费年限有关。在确定费率和确定缴费年限情况下，如果费率较高而缴费年限有限，则对劳动者个人的当期生活有较高的影响，从而造成劳动者个人在不同生命周期中的缴费负担不公；如果费率较低而缴费年限延长，则会将养老保险的缴费分摊到劳动者个人不同的生命周期，这对劳动者个人的缴费负担则相对公平。

缴费年限必然涉及到工作年限或退休年龄。退休年龄本质上是劳动者在职期间的劳动贡献与退休后所享福利之间的均衡。公平、合理、科学的确定退休年龄，对劳动者在不同生命周期（在职期间与退休之后）的福利具有十分重要的影响，同时也对一国劳动力资源的存量具有重要的影响。从个人角度而言，退休年龄与劳动者个人的生理年龄、工作性质、教育水平、性别差异、职位级别和期望、工龄和当期养老金水平有关。从社会角度，退休年龄与一国的人口预期寿命、人口年龄构、经济竞争能力、国民收入的分配、养老金的收支状况、就业状况和整个社会的平均受教育年限相关。由于劳动者在人力资本、工作行业等方面的差异，因此，一个理想的养老金制度的退休年龄政策应该是有差别的，应该能够反映其在工作期间的劳动贡献，使其边际工作贡献与边际退休福利相等，这样的退休年龄政策才能够达到帕累托最优。因此，现实中退休政策的制定应该在充分考虑劳动者工作期间的劳动贡献后，再结合上述退休年龄的影响因素进行修正，综合制定退休年龄政策。

1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》颁布后，主要面向国有企业职工的养老保险制度开始逐步建立，当时，国有企业职工的收入结构（主要是工资结构）相对简单清晰，养老金的缴费基数相对清楚，主要是工资中的基本工资、工龄工资、职务（岗位）工资。伴随着我国养老保险制度的不断发展，养老保险对象从国有企业职工不断扩大到全体劳动者（甚至全体国民），加之之后的工资制度改革使我国职工的工资结构日益复杂，使工资成为由基本工资、工龄工资、职务（岗位）工资、绩效工资、奖励工资和各种名目的补贴等构成的复杂体系，养老保险的缴费基数则依然基本工资、工龄工资、职务（岗位）工资。事实上，许多单位（企业、事业组织和政府）员工的工资结构中，未纳入养老保险缴费的后几项工资类别不断增加，且不说一些单位员工的工资外收入，这实际上降低了养老保险的缴费水平。

1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》同时确定了15年的养老金最低缴费年限、企业20%（按照企业职工总数和当地上年度社会平均工资）和个人11%（按照工资结构中的基本工资、工龄工资、职务、岗位工资之和总额）的养老保险缴费水平。对于效益较好企业而言，20%的缴费不会对企业造成较大压力。但对于困难企业而言，20%的缴费水平还是有不小的负担和压力。因此，个别地方实施了按照企业工资总额缴费的变通政策。同时，由于养老保险的地方统筹，个别地方基于过去基金滚存结余的状况和刺激经济期望，对企业缴费降低到10%左右，在一定程度上造成了地区间养老保险负担的不公平和经济环境的不公平。

1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》出台之后，我国企业职工的养老金缴费从11%降到8%，但当时并没有考虑缴费年限问题。如前所述，养老金本质上是费基费率与缴费年限、工作年限（退休年龄）之间的动态平衡，为维持这一动态平衡，降低费率则必然应延长缴费年限，但我们当时错失了一次机会，后来只是在退休年龄延迟上大做文章，造成了公众对养老保险制度的信任危机。

基于我国人口老龄化的实际和养老保险改革的需要，科学、合理的确定与调整养老保险的费基、费率以及相关的缴费年限、退休年龄，是实现更加公平可持续养老保险的关键。在不增加企业负担和个人缴费的前提下，我们建议：

1.对企业目前20%的养老保险缴费拆分为两个10%，其中一个10%改为用工单位养老税，进入基本养老保险，成为国家提供基础养老金的主要基金来源，其余部分由国有资产划拨和国家财政划拨。另一个10%进入职业年金，成为所有用工单位建立职业年金的基金来源之一和缴费参照。公益Ⅱ类由于其存在一定的公益性，雇主可依其自营收入缴费5%，其余5%由政府补贴承担。用工单位的缴费以单位工资总额为基数。

2.把个人目前8%养老保险缴费拆分为3%和5%，其中3%作为个人享受国家基本养老保险的义务进入基本养老保险；5%进入职业年金，成为其基金来源之一。个人缴费以个人所有工资性收入为基数。

3.个人（3%的缴费水平）在基本养老保险中的缴费年限由目前15年延长到退休，即整个职业生涯中的全程缴费；个人在职业年金中的缴费年限维持目前最低15年缴费时限。

4.退休年龄以工作年限为基础，采用渐进式、差异化的退休年龄政策，即采取“95（99）=标准退休年龄+工作年限”的思路，在“95制”、“96制”、“97制”、“98制”和“99制”五个方案进行优选渐进，对不同类型劳动者（工种、受教育程度、性别等）采取差异化的退休年龄政策。