一、问题的提出
2000年以来，受西方“新公共管理运动”、“重塑政府”等治道变革影响，我国地方政府纷纷通过“创新”寻求破解治理危机之道，政府创新遂成为学术界观察中国改革以及构建本土化理论的切入点。
国内对政府创新与中国改革关系的研究主要围绕两条特定的主线：一是把地方政府创新作为总体性改革的探索，即在宏观的政治改革无法推进的情况下，通过微观的政府创新为宏观改革探路。如陈雪莲和杨雪冬认为，由地方政府推动的创新是中国政治体制改革的风向标。地方政府创新的发展逻辑和发展进程为我们透过地方政府创新看中国政治发展进程提供了一些清晰的线索（陈雪莲、杨雪冬，2009）。韩福国认为，地方政府创新为整体性制度变迁提供地方性的经验支持，从而形成了“中国整体性社会治理危机的地方化解构”路径和格局。中国的政治改革实际上是通过地方政府的创新载体，在具体的地方实践中而不是整体的国家制度上获得了更为深刻的进展。三十年的地方政府创新实现了中国从政治集权下的经济自治到行政改革的差异化发展，从而为政治改革的探索和可能性提供了一个具有现实意义的路径（韩福国，2011、2012）。二是聚焦于政府创新对地方治理变革的影响。这一视角与西方对政府创新的研究相类似，更多具有政府职能转变和治道变革色彩。陈家刚通过“中国地方政府创新奖”案例分析了地方政府的创新实践对地方治理变迁的推动作用（陈家刚，2004）。何增科通过对“中国地方政府创新奖”63个案例的经验研究，分析了政府创新与政治合法性的关系（何增科，2007）。俞可平指出了政府创新的五个趋势，即从管制政府走向服务政府，从全能政府走向有限政府，从人治走向法治，从集权走向分权，从统治走向治理（俞可平，2008）。李凡研究了地方政府创新式民主的出现和发展对中国民主化的意义。他把地方政府自主推动的民主改革，即“选举改革”、“对话式的参与民主”、“政府治理式的参与民主”以及“党内民主”等称为创新式民主，并认为其在中国民主化进程中具有重要意义（李凡，2008）。
然而，总体上看，对于政府创新的研究呈现理论碎片化现象，目前还大多停留在概念化阶段，缺乏系统化的理论范式。特别是没有形成系统解释政府创新与中国改革关系的理论。地方政府创新与中国改革机制的关系是什么？在经济社会环境的巨大变迁中，政府权力是在收缩还是在不断强化？地方治理将呈现一种怎样的治理模式？为什么会出现这一治理模式？本文尝试对这些问题作出回答。
二、研究方法
本文将采取国内政府创新主流的研究方法——案例研究法，以实地调研的W县“乐和协会”、X市“平安协会”、Y市“自然村乡贤理事会”为分析对象。对于案例的研究主要依托于官方发布的文本材料和访谈记录。
三个案例在地域分布与发起类型方面具有多样性和代表性。在地域上，W县位于西部地区， X市位于东部沿海省份，Y市位东南沿海省份。在发起上，W县乐和协会是非政府组织、公益基金会与地方政府共同发起，X市平安协会是地方政府发起和培育，Y市自然村乡贤理事会是地方政府主动为社会组织“正名”并积极引导和培育。本文以期从这些具有较大差异性的案例中得出更具普遍性的结论。
三、案例分析
新型社会组织参与地方治理是近年来我国地方政府创新的普遍趋势。W县乐和协会、X市平安协会和Y市自然村乡贤理事会均是这一类创新的典型代表。
W县是位于西部地区的山区县。2010年，在友成企业家扶贫基金会的支持下，该县引入北京地球村公益人士廖晓义倡导的“乐和”理念，在农村和城市社区开展“乐和家园”建设，以成立乐和协会为依托，倡导“乐和治理”、“乐和生计”、“乐和人居”、“乐和礼仪”、“乐和养生”五个乐和。其中乐和治理是核心，乐和协会参与四方联席会议，参与村庄与社区事务的治理，负责动员群众和实施具体村务等，友成基金会也参与其中，提供环保文教等专业性公共服务。
X市是位于东部沿海省份的县级市。2006年，X市汶南镇55个农民企业家自发组建了以巡逻队夜间巡逻为主要手段、以看家护院为主要职能的平安协会。2008年，X市政法委开始有计划的在全市推广平安协会，同年6月成立了市级平安协会。从2009年开始，平安协会向乡镇协会、村级分会和行业协会延伸。目前，X市20个乡镇街道以及916个行政村基本都成立了平安协会分会，同时也成立了横向的教育、卫生、农电三个行业协会，形成了市、镇、村、行业纵横交错的网络组织体系。目前平安协会的功能也扩展到了参与治安防范、调解矛盾纠纷、宣传法律政策、搜集社情民意信息以及预警突发事件五大职能。
Y市是位于东南沿海省份的山区地级市。2011年6月，Y市的Z县率先给农村依托宗族等成立的各种非正式组织正名，试点培育“组、村、镇”三级理事会（村民理事会、社区理事会、乡民理事会），协同党委政府开展农村公益事业建设和社会管理。2011年12月，Z县三级理事会作为Y市社会建设创新项目被省社会工作委员会确定为第一批省社会创新观察项目并在Y市全市迅速推广。2012年起，Y市重点培育自然村乡贤理事会。目前，Y市所辖的各个区县共培育和发展自然村乡贤理事会8000多个，实现自然村全覆盖。
三个县市经济发展水平差异很大，社会组织产生的方式和承担的职能也不同，但是它们却反映出了当前我国社会组织参与治理的诸多共同规律。
（一）社会的自治性与参与性不断增强
W县乐和协会参与社会治理，改变了村委会单一治理的模式，增强了社会的自治性，大大缓解了村支两委的压力。同时它调动了民众参与的积极性，满足了民众对公共事务的参与需求，激发了民众参与热情，增强了民众的主体地位。正如乐和理念的倡导者廖晓义所说，“四方共治”的格局让老百姓满足了参与感、调动了责任感、激发了道德感、生出了自豪感，从而获得了幸福感。
X市平安协会不仅在化解矛盾纠纷、预警突发事件中发挥了重要作用，而且职能不断扩展，也承担着聚集民意、利益表达、重建民间互信和参与协商的作用。平安协会已经在帮助群众实现经济利益和政治权利方面有所作为，在某种意义上已成为作为群众利益代言人的社会组织，发挥着连接党委政府与群众桥梁的作用。
Y市乡贤理事会的主要职责是协助兴办公益事业和协助村民自治，例如协助参与自然村（社区居民小组）分类评级；协助发动群众申报和建设竞争性“以奖代补”项目、村级公益事业建设一事一议财政奖补项目；协助农业龙头企业推动现代农业经营体制机制创新，促进农民增收；协助落实村规民约促进乡村治理；协助组织村民代表或户代表集中议事等。自然村乡贤理事会弥补了村委会能力的不足，搞活了农村自治，大大提高了村民参与性，推动了农村公益事业发展。
由此可见，三个县市的社会组织参与治理都不同程度地改变了党委政府主导的单一治理模式，社会的自治能力不断增强，群众的参与性不断提高。
（二）社会组织完全处于政府控制之下
虽然三个社会组织产生的环境与方式不同，但在与政府的关系上，它们的共同点是完全处于政府控制之下。
W县乐和协会的成员由村支两委严格审核，确保其成员符合村支两委的意图。成员大多为当地有威望的退休干部、老党员等具有体制内特征的人员。在四方联席会议中，乐和协会发挥协同作用，更多的是执行村支两委的决策，而村支两委则具有一票否决权和压倒一切的决定权。
X市平安协会是在民政部门依法注册的非官方社会组织，其会员是通过个人申请、综治部门推荐、党委审查、选举产生的。其中党委的审查发挥着决定性作用，符合党委政府意图是平安协会会员的起码要求。其核心成员主要是与体制具有密切关系且一般不会对体制构成威胁的“老党员、老干部、老模范”。
Y市乡贤理事会的成立需要报乡镇政府备案，理事成员产生方式是由自然村（村民小组）在经济文化管理能人、老党员、老干部等有威望、有能力的乡贤和热心为本村经济社会建设服务的人士中推荐提名，经村（社区）党支部审核，由自然村（村民小组）公布后确认成为理事成员。除了理事会成员均需党委把关以外，同时又通过村民小组组长兼任理事长，理事会接受驻村干部的指导，确保党委政府对理事会的绝对控制，确保理事会不会去挑战村委会的权威。
由此可见，三个县市的社会组织都不是独立于政府之外的社会组织，而是完全在政府的控制之下。社会组织在治理中发挥协同作用，以不威胁政府的主导地位为前提，政府对于社会组织参与治理是完全可控的。
（三）社会组织成为党委政府的得力助手
W县在成立乐和协会之前，已经在加强社会管理方面作了很多探索。2007年开展网格化管理，将县城按区域划分为110个网格，机关干部、企事业单位、乡镇社区、群众监督员等共同管理网格。随后成立了群众工作部，形成了五项职能、三级网络、三个中心、三个机制的“五三三三”大群众工作体系。2010年成立乐和协会后，乐和家园建设与网格化管理和群众工作体系相融合，根据官方说法，它构建了以自治为基础、共治为主体、法治为保障的社会治理格局，形成了“党支部为核心、村委会负责、乐和协会协同、公益机构助推、网格单位支持”的共治模式。
X市在平安协会的参与下，形成了“党委领导坐镇指挥，平安协会打头阵，公安干警压住阵，基层群众组织迅速跟进”四位一体的“立体三角处突机制”，平安协会对于协同政府维护社会稳定发挥了重要作用。同时，引导平安协会参与“平安灯”和“天目工程”建设，通过更为精细化的控制手段加强了政府对社会的控制力。此外，由于平安协会职能的扩展和广泛参与村社治理事务，在某些社区已经形成了“社区两委－群团组织－平安协会”的多方协同治理机制。
Y市自然村乡贤理事会加强了政府对自然村的控制能力。在自然村乡贤理事会成立之前，Y市农村治理面临自治能力缺失和新式精英得不到整合的困境。特别是乡贤在社会治理中是把双刃剑。一方面，大批乡村精英尤其是外出商业精英，怀有落叶归根、反哺家乡的愿望；另一方面，乡贤有威望、有能力、见过世面、号召力大，如果不纳入体制内，可能成为政府对立面。因此，吸纳地方精英参与自治，给他们一个平台，把他们由“对手”变为“帮手”，把潜在的威胁转化为政府的支持者，既满足他们参与家乡建设管理的需要，又能借他们的力量搞好社会公益事业，既缓解了地方自治能力缺失的问题，又消除了新式精英得不到整合给体制带来的潜在威胁，成为实现政府与社会双赢的理性选择。
由此可见，三个县市的社会组织都没有动摇党委政府的地位，相反这些新型社会组织在参与治理中却处处体现了党委政府的意图。
总之，三个县市依托社会组织参与治理，使地方治理生态逐渐发生改变，既增强了政府的行政控制力，又提高了社会的自治能力，对于破解我国基层政府普遍面临的纵向政府行政治理能力不足和横向社会自治能力缺乏的困境具有积极意义。
四、地方治理的趋势：双轨共治
由以上对三个县市案例的分析可以看到，当前我国社会组织参与治理，正逐渐推动着地方治理模式发生改变。
第一，不同于全能主义治理模式，具有“强社会”趋势。新中国成立后，通过高度集权的体制实现了国家社会的高度一体化，国家公权力实施全能主义治理，政府包揽一切经济事务和社会事务，执政党和政府依靠严密的社会控制来维持社会秩序，国家占据了整个社会的空间，整个社会笼罩和生活在一个全知全能的强大国家和政府之下。并且通过单位制和人民公社制使政权延伸到社会最底层，自上而下建立起一套严密的管理控制体系。虽然改革开放以来，城市与农村治理结构发生了深刻变化，但总体上来看，我国的地方治理仍然具有浓厚的全能主义特征。社会组织参与治理打破了政府行政力量垄断一切的局面，增强了社会自治力量，提高了社会参与性，在不威胁政府权威的前提下，社会自治的空间不断扩展，因而具有明显的“强社会”趋势。
第二，不同于传统社会的“双轨政治”，具有“强国家”趋势。在中国两千多年的传统社会中，皇权止于县，地方依靠乡绅、地主和宗族制度实施乡村自治以弥补县政权力量的不足。费孝通先生通过研究传统社会士绅在沟通民众与国家政权之间所发挥的重要作用，认为中国传统的治理模式是一种双轨政治，即由自上而下的皇权和自下而上的绅权所构成的政治格局，县以上通过官僚集团实现政治整合，县以下乡村则通过士绅实现社会整合。费孝通实际上指出了传统社会并存的两种治理主体——皇权与士绅，两者分别有各自的治理领域。然而，当前我国社会组织参与治理并不同于费孝通所言的双轨政治。当前的社会自治是在行政权力延伸到最底层，并且仍在不断强化的同时产生的，政府行政权力并没有退出所及的范围，国家对社会的控制并没有减弱，相反却在持续加强对社会的控制，呈现出明显的“强国家”倾向。
第三，不同于西方多元共治，并未出现完全独立于政府的治理主体。西方国家的多元治理最早源于古希腊和罗马时代的民主与共和传统，近代国家产生于具有自治传统的城市，政府基于“社会契约”而建立，政府治理结构具有分权制衡的特点，市场经济的发育又增强了社会的自治性，国家与社会具有明确的边界，政府之外存在大量具有独立地位的治理主体广泛参与社会治理。我国的社会组织是在政府有意扶植中产生的，具有浓厚的官方色彩，不具有独立性。社会组织的发展不以侵蚀政府的权力为前提，不以牺牲和动摇政府的主导地位和治理权权威为代价，社会自治力量的增强并没有削弱政府的地位，相反却强化了其权力和地位。因此我国的社会组织参与治理并非西方意义上的多元共治。
由此可见，我国的地方治理正朝着一种既不同于全能主义，又有别于传统社会和西方多元共治的治理模式发展。应如何来概括这一模式？对于这种把新型社会组织纳入治理结构的地方政府创新方式，有学者将其归结为“嵌入式发展”模式，即作为治理组织嵌入政府主导的地方治理结构之中,同时又以或强或弱的依附状态与政府保持合作关系。这种新型社会组织一方面关注于公共事务,活动于基层社会的公共领域，与基层社会具有天然的紧密联系；另一方面又与政府保持或合作或依附的关系，并在政府主导的地方治理结构中生存发展。其治理功效的发挥离不开地方政府的支持,这种嵌入式发展为社会的重建提供了一种现有制度格局下的可选择路径（张小劲、李春峰，2012）。本文将这种嵌入式发展作为观察中国改革路径和地方治理方向的切入点，将社会组织参与地方治理的治理模式概括为“双轨共治”。
“双轨”即自上而下的政府行政权力和自下而上的社会自治力量，“共治”即政府与社会共同开展社会治理。国家与社会在双赢的前提下不断扩展自己的空间，各自沿着自己的轨道不断强化，国家控制力不断增强，对社会的控制越来越精细化，社会自治空间也不断扩展，自治性和参与性都不断增强。政府在保证对社会组织绝对控制的前提下有意引导和扶植社会组织的发展。政府与社会组织通常具有天然内在联系并呈现一种良性互动关系，社会组织扮演政府治理得力助手的角色，社会组织具有“法团化”特点。这种政府与社会共同治理的模式，即实现了政府对社会的控制，又调动了社会力量参与治理，从而使体制在利益多元化的社会变革中不仅不会僵化，相反其开放性推动其不断充满活力。政府与社会组织的关系不是此消彼长，而是呈现出一种“强国家－强社会”趋势。
五、双轨共治原因的初步考察
在全球化的今天，我国地方治理的双轨共治趋势，除了受人类社会总体的治道变革所影响之外，更有其内在原因。具体来说，主要受市场经济发展、体制演进逻辑以及“政策试验”所影响。
（一）市场经济发展的要求
市场化改革带来了社会结构变迁，社会利益不断分化，体制外资源的大量涌现使得社会各个群体都不同程度地分享了日益分散化的社会资源，并且催生出了大量自主性不断增强的社会组织。国家与社会一体化、政府统揽包办一切社会事务的单一治理模式显然无法适应社会发展的要求。一方面必须满足社会的参与要求，自治空间需要进一步扩展。由于我国社会组织总体发育不完善，积极培育社会组织成为政府义不容辞的职责。另一方面，政府必须提高自身的治理水平，治理能力需要进一步加强。因此，市场经济发展使政府与社会都向着强化的方向发展。尊重社会多元主体的利益，整合体制内外资源，形成合力共同推动社会治理成为地方政府的理性选择。这种选择意识又被中央开放的特定政策窗口得以强化，如2011年以来中央频繁强调加强和创新社会管理给地方政府创新带来的机遇。
（二）体制演进逻辑的必然
中国古代自秦以降是典型的中央高度集权的官僚帝制体制，皇权依托官僚体系延伸到了当时所能触及的最大底层——县级。县以下依靠乡绅治理，具有自治特征。然而皇权之所以止于县，并非是国家充分给予社会自治空间，自治从来都不是社会与国家博弈的产物，而是主要由当时的经济社会发展水平所决定。实际上郡县制取代分封制是一种行政权力不断扩张的集权逻辑，奠定了政治主导一切的“强国家”取向。近代以来，中国体制的“强国家”取向不但没有改变，反而由于赶超型现代化而不断强化。高度集权体制首先完成了民族独立。新中国成立后，中国共产党建立了国家与社会一体化的高度集权的全能主义体制，把行政权力延伸到了社会最基层，实现了对社会的全面渗透。改革开放以来，市场化改革虽然使政府退出了某些领域，但没有改变政府主导一切的实质，面对经济社会环境的变化，强国家取向的治理模式没有改变，政府依然不断强化在治理中的主导作用。
（三）“政策试验”的推动
近年来，越来越多的学者聚焦于一种解释中国改革机制的政策试验说，以德国学者韩博天（Sebastian Heilmann）提出的“分级制政策试验”理论为代表。中国政府在经济转型过程中经常运用一种“试点”的方法，即允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推而广之。通过这种中央与地方的互动方式，地方创新精神被有机融合到中央主导的政策制定过程中，从而提高了中国政府整体的创新能力和适应能力（韩博天，2008）。 政策试验得益于在中国革命实践中形成的以“抓住不确定性”为核心特征的游击政策风格（韩博天、裴宜理，2010）。中国共产党最有可能实施渐进的改革：到处试验新的方法，然后逐步在全国范围推广，接受那些成功的经验，放弃其他失败的经验（沈大伟，2012）。从毛泽东时代到现阶段，开放式的政策试验一直都推动着政策制定过程，中国体制的学习能力和适应能力远比韩博天理解的要强得多（王绍光，2008）。政策试验的最大好处在于能够抓住不确定性。中国改革是一个分批的过程，很少具有整体配套改革的特征。其好处不在于统一性而在于开放性，意料之外、试验性的政策解决方案一旦出现就被立刻抓住。从长期局部政策试验中获得的经验才是重大决策得以出台的基础（韩博天，2009）。政策试验使体制始终保持开放性和灵活性。政府主动寻求变革，根据环境变化试验各种新方法，善于吸收新东西，把世界各国的治理经验纳入到现有体制中，在不改变现有体制的前提下，能够把自治的力量与行政的力量巧妙结合起来，从而实现政府与社会的双赢，使“强国家”与“强社会”能够相融合，走出了“强国家－弱社会”，“弱国家－强社会”之外的第三条道路。
小 结
双轨共治是基于当前地方政府创新经验的初步观察，用来描述我国地方治理的发展趋势。或许伴随着经济社会结构的深刻变革，双轨共治会被新的模式取代。但一种模式在完成它的历史使命之前，是有其存在的合理性的。一个恰当的概念和理论体系对于理解纷繁复杂的政治现象和推动政治发展具有积极意义。双轨共治既是一种改革路径又是一种改革方向。只有认清了改革的路径和方向，才能认识到改革将去向何方，明确为什么走这样的路以及如何才能实现。当然，本文对于双轨共治的研究只是一个初步的结论，今后至少需要从两个方面开展研究：一是需要理清中国治理模式变迁的逻辑起点与演进脉络，这是中国治理模式的传统根基；二是扩大案例样本，个案研究与多案例比较研究相结合，这是建构普遍理论的必要途径。
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