国务院总理李克强在今年的《政府工作报告》中指出，要注重运用法治方式，实行多元主体共同治理，健全村务公开、居务公开和民主管理制度。发展基层民主，是人民当家作主的最有效途径，是社会主义民主最广泛、最深刻的实践。

改革开放30多年来，我国基层民主建设取得了突破性进展。在全面深化改革的开局之年，如何推进城乡居民自治，健全基层民主制度？为此，记者采访了相关专家学者。

基层民主质量亟待提升 

“民主恳谈会”、“居民议事会”、“民主听证会”、“干群夜谈会”……近年来，我国基层民主形式多样，取得了长足进步。然而，其在发展过程中也存在不少突出问题。

当前，我国基层民主发展动力不足，人力资源储备不够。一些基层干部热衷于“政绩工程”、“形象工程”，缺乏推进基层民主建设的能力。中共中央党校教授高新民在调研中发现，我国乡村的大量青壮年外出务工，而文化程度偏低的留守老人和妇女对集体事务参与度不高，村庄里真正有能力干事并且愿意为大家服务的总是少数几个人。发展基层民主，干部人才储备仍显不足。

制度化是基层民主建设的关键环节，这项工作有待进一步加强。一些村庄在选举、决策、管理、监督等各个环节存在不规范、不到位的现象。基层民主建设实践如火如荼地进行，各地经验层出不穷，但是面对基层主要领导的工作调整，这种实践探索便“人走茶凉”，缺乏工作的连续性，代之以其他做法，没有形成一套前后连贯的制度体系。

“此外，基层民主发展的方式方法也需要创新。”国家行政学院教授许耀桐表示。毛泽东同志曾经指出：“不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”许耀桐认为，因为有些地方干部认为基层民主很简单，不愿意动脑筋，不愿意贴近群众，缺乏清晰有效的方式方法，难以解决好方式、方法的创新问题。可以说，目前我国基层民主元素越来越多，但质量建设亟待提升。

健全基层民主政治法律体系 

加强基层民主法制化建设，形成长效机制，是提高基层民主质量的当务之急。

高新民建议，凡与群众切身利益相关的重要事项，都应将群众意见以制度形式反映到决策过程中，而不是简单地先决策后“公示”。使广大基层干部学会用民主和法治方式解决问题，将民主法治机制融入工作和生活之中，这样才会形成发展民主的持久动力，提高民主质量。

就民主的发生机制而言，党内基层民主是基层民主建设的突破口。许耀桐提出，可以通过推进党内基层民主带动整个基层民主建设。改革开放以来，我国党内基层民主建设积累了丰富经验，近些年推行的公推直选，就是一种生动的实践形式。我们要在实践中不断完善党内基层民主运行机制，坚持提高党内基层民主建设的制度化水平，在建立健全法规制度基础上形成科学的党内基层民主运行机制。

党的十八届三中全会提出，要开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。我国城乡居民创造了许多有效的基层民主形式，例如“民主恳谈会”、“民主听证会”等。“然而，与基层民主选举相比，基层民主协商的制度化发展水平相对较低。”中国浦东干部学院教授刘靖北表示，目前协商民主尚处于探索阶段，不具备制定法律的条件，在这种情况下，要认真总结我国发展基层协商民主和贯彻党的群众路线的经验，制定推进基层协商民主发展的指导性文件，以提高协商民主的制度化发展水平。

我国基层民主法治化之路任重道远。就村民自治而言，《村民委员会组织法》自1988年实行以来，大力推进了村民自治的良性发展，然而农村基层民主实践的不断丰富与发展，对《村民委员会组织法》的可操作性提出了更多要求。对城市居民自治而言，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》自1989年颁布施行至今面对新的实践发展，已难满足目前日益复杂的社区治理要求。因此，进一步建立健全基层民主政治法律体系乃当务之急。

将基层民主纳入社会治理大格局 

我国的村民自治是在乡村治理体制变迁中产生的。许耀桐提出，要在基层党组织的领导下，将基层民主纳入社会治理的大格局中，发挥社会治理多元化主体的作用。高新民表示，要把基层民主与社会治理结合起来，以人民群众参与选举、决策、管理和监督的全方位制度建设，健全基层民主，解决政府“不该管、管不好”的难题。

今年中央“一号文件”提出，要“完善和创新村民自治机制，充分发挥其他社会组织的积极功能”，并指出要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。目前，村委会主要承担自上而下的公共管理事务，无力承担村民自治事务。村民居住范围较广，客观上不便于有序参与公共事务管理，导致村民自治流于形式，不能获得有效畅通的民主渠道，出现制度空转现象。华中师范大学中国农村研究院院长徐勇向记者介绍，广东云浮的村民理事会以自然村为基础，以三级理事会为平台，建构社会建设和群众自治的基本单元，以扩大村民参与的社会自治组织。村民理事会强调“民事民办、民事民治”原则，在村民小组、行政村、乡镇探索建立“组为基础、三级联动”的理事会制度。通过“组为基础”，解决了公共服务和基层治理进得了村、入不了户的“落地”难题；通过“三级联动”，解决了政府公共服务与村民自我服务的“对接”问题。徐勇表示，这种理事会制度对于我国基层民主和乡村治理具有方向性价值，有利于选举式民主向参与式民主深化，以及乡村治理由政府主导向官民共治深化。

事实上，让群众以制度化方式参与社区事务管理和监督，既能降低政府行政成本，又可完善基层治理体系，已成发展趋势。厦门海沧区通过推行“微自治”，在农村社区、城市社区和外来人口集中居住区鼓励居民自治，解决社区存在的治理难题，取得了良好成效。又如，有的城市在小区改造和房屋拆迁中，由群众讨论并提出改造方案，再由政府整合、协调，使基层政府决策模式悄然发生变化。

“随着新型城镇化的推进，要把基层民主与城镇化建设结合起来，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接、良性互动的新型民主治理格局。”高新民认为，各方在参与新型社区建设中，要充分发展民主、平等协商，社区事务公开透明、民主监督，真正形成执政党领导、政府负责、社会协同、公众参与的大格局。