进一步发挥试验区先行先试、风险可控的优势，以试验区建设引领农村改革全面推进新一轮农村改革起跑。

从十八届三中全会到中央农村工作会议再到中央一号文件出台，全面深化农村的改革框架和关键点逐步明确。在健全城乡发展一体化机制的政策方向下，此轮改革着力于农业经营体系创新和农村土地改革，旨在赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民共享现代化成果。

同时，遵循“让市场发挥决定性作用”的改革精神，延续多年的以最低收购为代表的农产品价格调控体系面临新的调整。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)已明确提出，完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用。

多位受访专家指出，改革成败关键在于能否突破历史形成的既得利益格局，“因为这涉及到不同主体之间利益的重新调整。”中国农科院农经所所长秦富对本刊表示，他以集体建设用地入市为例，“这一改革关系到诸多社会主体之间利益的分配，包括集体组织和成员、成员与成员、集体组织与政府等。”

对深化农村改革，受访专家认为改革的路径是，试点先行，依照程序报批，取得授权，在试点区内大胆探索，积累成熟经验后再推广。

农业部经济体制管理司司长张红宇以为，应进一步发挥试验区先行先试、风险可控的优势，以试验区建设引领农村改革全面推进。同时，顶层设计不是一蹴而就的，下一步特别是在体制机制创新方面，还是要通过自上而下和自下而上相结合的方式来进行。

农地探索“三权分离”

目前，我国农业经营模式已悄然转变。传统“集体所有，农户自营”的土地经营形式，正在向集体所有，农户自营、合作社经营、农业龙头企业经营等多元模式演进，土地承包权与经营权分离尽管尚未得到法律法规的正式确认，但土地流转已呈快速上升态势。全国土地流转面积已过3亿亩，占家庭承包耕地面积的比重超过四分之一。

面对农地所有权、承包权、经营权“三权分离”的趋势，今年中央一号文件作出了明确的回应，即在落实农村土地集体所有权基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，并允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。

农地改革走在前列的成都市在一号文件发布不久就开始了这一探索，今年2月份，温江区完成了当地第一笔农村土地经营权抵押贷款。

秦富评价，对金融机构来说，以往多数的抵押物都是有形的，与之不同的是，土地的经营权是无形的，而土地上的作物则又是有形的，可以说是一种全新的抵押物形态。

他进一步为本刊记者分析，放活农村土地经营权，一项前提性工作，就是土地承包权经营权的确权登记颁证，为土地有序流转、适度规模经营奠定法律基础。2013年一号文件要求各地，用5年时间基本完成这一工作。

由于承包经营权拥有丰富内涵，涵盖占有、使用、收益等多项权利，张红宇以为，下一步改革还需要对其中各项权利进一步细分明确。承包权更多表现为占有权，并在此基础上衍生出来继承权、退出权等，经营权则主要表现为耕作、经营、收益以及其他衍生权利，譬如抵押权。

在此背景下，承包权主要给原来承包者带来财产收益，经营权在更大范围内流动，则推动有限资源更高效率的配置，提升经营收益。

承包权与经营权的分离催生了新型农业经营主体，成为现代农业的骨干力量，培养发展这一农业生产的新势力，中央政策基调是顺势而为，具体实践中既引导规范，又为其发展壮大创造政策环境。

同时，限于人多地少的资源禀赋，家庭经营将长期在农业生产经营中处于基础地位。

面对农业生产经营主体数量众多的基本国情，受访专家认为，应构建多元化服务主体，提供多样化、规模化服务的社会化服务体系。譬如，大型机械的联耕、联播、联收等服务，将分散的土地经营主体通过服务联结起来，突破小块土地和农户界限。又如，农业技术推广、农田整理等服务，可以将农户办不了、办不好的事情办好，提高农业产出效益。

农民土地财产权利实现路径

农村土地“三权分离”不仅折射了农业经营体系的时代变革，也是农村土地制度改革的一个侧面。

观察一年多来中央对于土地改革的政策表述，土地制度改革框架基本确立，包括建立城乡统一的建设用地市场，赋予农民更多土地财产权利，改革征地制度与土地收益分配制度等。

中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云向本刊指出，建立统一的城乡建设用地市场，目前遇到的最大困难是集体建设用地和国有建设用地权能不相等。

邹晓云以为，要使城乡土地市场融为一体，必须让集体建设用地自由流动，这就要解除对集体建设用地流动的种种限制。

这引发的一个普遍担心是，对土地财政依赖严重的地方政府从土地上获得的收益从何处补偿?邹晓云提供了两个解决思路，一是可以向集体建设用地交易双方征收土地用途转换税。二是向占有过多土地资源的城市使用者征收资源占用税，即房地产税。

受访专家建议，下一步改革可以考虑修订土地管理法等法律法规，明确集体建设用地和国有建设用地具有平等进入市场的权利，制定农村集体建设用地进入城市土地市场的实施条例，明确进入城市的农村土地类型、进入方式、利益分配机制等，对已经进入城市的集体土地分类处理，纳入城市总体规划。

现实中已有相关探索，2013年12月下旬，深圳首宗“农地”成功入市。这宗位于深圳市宝安区福永街道凤凰社区、占地面积1.45万平方米的原农村集体工业用地，以底价1.16亿元成交，凤凰社区与深圳市政府按3:7的比例“分享”这笔出让款项，并将无偿获得占该项目总建筑面积20%的配套物业。

这一试验的历史背景是，2004年深圳开启农村城市化工作，将辖区全部农村集体土地转为国有，但由于法理、实践中多有争议，改革并不彻底，原农村集体实际上仍占用大量土地，这些土地因权益不明晰、缺乏相关政策支持长期无法入市，形成“政府收不回来，集体也无法开发”的局面。新的探索为破解当地多年来土地利用难题提供了新的思路。

对于征地制度改革，受访专家以为，当务之急是以法律形式明确政府以公益目的征收农村土地的范围，减少、避免以公益之名侵夺农民利益。最开始可以借鉴其他领域列负面清单的办法，将明显具有营利性的项目排除，既减少阻力也可以缩小征地范围。

农村宅基地制度改革面临类似的难题，现行法律规定，宅基地只有集体经济组织成员才能获得，实行一户一宅，并且只赋予了农民占有和使用权利。但实践中，宅基地租赁、转让已是比较普遍的现象。

专家建议，可以选择若干试点，先探索农民住房财产权抵押、担保、转让，时机成熟后，再探索宅基地抵押、担保和转让。其间，一些重大问题需要深入地研究和评估，包括房屋所有权和土地所有权权能分离、宅基地土地价值评估、集体组织对土地所有者权益等。

农产品目标价格制度启程

农产品价格形成机制是下一步农村改革面临的又一重大课题。

出于保护农民利益、稳定和鼓励粮食生产等目的，2004年之后，中国逐步形成了以最低收购，临时收购，国家、地方储备等多种措施相结合的农产品调控体系，对于过去十多年来粮食增产和农民增收起到了重要作用。

但是，最低收购等政策在一定程度上扭曲了粮食等农产品市场价格，也让政府背负沉重财政负担。在此背景下，近年来构建农产品目标价格制度的呼声强烈，今年中央一号文件已经明确提出，继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度。

这一制度的基本方略是事先设定农产品目标价格，当市场价格低于目标价格时，政府给予农民差价补贴，当市场价格过高时，政府对低收入群体进行食品补贴，以推动农产品价格形成由市场关系决定。按照中央具体部署，2014年，首先启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，并探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点。

秦富提醒，目标价格制度涉及粮食等大宗农产品多个环节，极为复杂，需要谨慎操作，细致研究。

他具体指出了以下几个主要问题：其一，设定目标价格参照标准。以今年试点的棉花为例，国际国内价格差距很大，如何确定符合市场的目标价格，是构建目标价格体系的基础。

其二，如何破解补贴难题。“随着土地流转加速，土地承包权和经营权分离普遍，差价是补给承包者还是经营者?”秦富说。目前粮食补贴政策，一方面要保护土地承包者利益，另一方面又要鼓励真正农业生产经营者的积极性，未来目标价格制度仍然面临这一矛盾。

其三，试点地区和非试点地区价格如何协调，如果试点地区价格和非试点地区价格差距过大，可能引发市场大的波动。

受访专家建议，目标价格制度探索要在试点积累成熟经验后才能推广，同时，为了稳定农民预期，现有粮食补贴政策不宜取消。

同时，具体补贴政策应该做一些调整。其一，在补贴方式上，将补贴与粮食作物产量挂钩，把增量补贴向粮食主产区、种粮大户倾斜，保障真正种粮者的积极性。其二，直接补贴向间接补贴转变。

专家总结，农产品价格制度无论如何改革要遵循两条基本原则，其一，确保农民利益不受损害;其二，要对粮食给予特别关注，确保国家粮食安全。