新中国成立六十年来，中国的法治进程不断推进，人民的法治观念日益深入。然而，当前中国社会对法治建设的认识还存在误解和误区，主要体现在三个方面：其一，认为法治联系着道德堕落；其二，认为法治只是一味讲程序和形式正义，不讲内容和实质的正义；其三，认为搞法治就是不要党的领导，因此把党的领导与依法治国置于彼此对立的状态。怀着这样的心态去看法治，必然不能放手推进法治建设。那么，怎样破解这些顾虑和误区呢？我想从民主与法治关系的角度对这一问题作简要的探讨。
从怎样理解民主谈起
我认为，民主法治应该是中国社会主义政治文明的题中应有之义。江泽民总书记提出“依法治国与以德治国相结合”的时候，就是将依法治国解释为政治文明，将“以德治国”解释为精神文明。这是一套很有中国特色、颇具现实感的概念，当时引发了关于法治与德治关系的一场大讨论，客观上推动了人民对法治的认识、反思和深化。党的十六大报告重新强调了政治文明，这表明了一种向法治回归、突出法治的意向，是对那场讨论的一个总结性回应，这一回应延续到十八大报告中。
在当前形势下，我觉得有必要把对民主的理解与对法治的理解结合起来，从民主的角度阐述法治。民主是一个现代国家作出合理有效的政治判断、政治决策的根本基础和必要途径，国家政治要真正实现民主，就必须走向法治。之所以得出这样的推论，这与民主本身的含义、实质、前提和界限相关联，是由民主价值的条件性所决定的。从价值论的角度来看，要完整地理解民主的实质和意义，就需要看到在“民主三原则”的深处和背后还有两个内在的逻辑前提和实际界限：(1)民主的“主体相关性”。即民主总是与“什么人的民主”有关，只有一定共同体内的人才是其民主的主体，不在共同体之内的人不是它的主体，无须担当相应的权利和责任。但纯属私人而不具公共性的事物，即使在共同体内也属于个体的自由，无须民主。(2)民主的“价值相关性”，即民主只适用于共同体的价值判断和价值选择，对于无关价值选择的问题，则不可能、也无须通过某一共同体的民主途径来解决。对于民主决策的结果，可以运用真理标准并诉诸实践来检验，从而使民主不断完善，但民主本身并不负责提供真理。
从上述两个前提和界限中，可以进一步看清民主的实质：民主就是人们在社会共同体或群体内部平等结合、享有共同的权利和义务、并就公共性价值选择作出决策和评议的一种基本方式。民主就是以人民为价值和评价的主体，民主之为民主，不仅在于“主”，也在于“民”，是“民为主”。如果从这个角度理解民主，那民主就既不神秘也不遥远。
正是基于对民主实质的上述理解，应该说社会主义制度的政治承诺本身就包含了相应的前提和规定，使实现民主不仅完全成为必要，而且理应可行。因为社会主义制度的本质在于它是一个以全体人民为主体的社会价值体系，不仅要实现“人民的国家为人民”，也要实行“人民的国家人民管”。因此，中国社会政治生活的合理结构和未来前景应该、也必须是人民民主。
真正的民主必须落实为法治
在日常生活中，我们不可能凡事都进行全体投票、全民公决，那么，人民当家做主究竟靠什么来体现呢？事实证明，只有经过多数人反复选择并在实践中确立起来的基本规则和程序——法制，才能够比较充分可靠并切实有效地体现全体公民的利益和意志，即社会主义法治才是社会主义民主的基本形式。民主的程序化原则意味着事关民主的一切必要因素都要通过相应的制度、规则、程序等加以公开的体现和落实，即法制化。社会主义民主必然要求法治，要求全面落实全体人民的主体权力和责任，以制度化、规范化、程序化的方式固定下来，并得到公开、普遍、长期、稳定的实施。正如邓小平所说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”总之，法治是民主逻辑的必然结论。
从人民民主的逻辑来看，法治是因体现全体公民利益和意志而得到人民认可的“规则之治”。法治不是无人之治，也不是“天治”、“神治”，更不是任何规则执行者(法律人)的一己之治(在法治究竟是“法官之治”、“律师之治”抑或“政法委之治”等类似的争论中，可以看到这种理解的影子)，而是人民民主的公意之治，即人民自己组织起来管理自己的自主之治。在法治中，唯一的最高主体是全体人民，代表主体的唯一最高形式是宪法和法律。依法治国的本意是管理国家必须以法律为根据，而法律不仅仅是“工具”。只有在法治而不是“人治”的基础上，以人民为主体的社会主义原则才能得到真正的体现。
中国六十多年的发展进程已经证明：法律若不以民主为实质和灵魂，不对人民的全部社会权利与责任加以落实和保障，就难免成为少数人政治游戏的特权，难免沦落为人治主义的强力工具；而民主若不以法治为其根本形式，通过系统的程序和规则落实为法治，进而得到全面实施和检验，那么，这样的民主将始终是一个良好的愿望、一个抽象的字眼、一句空洞的口号、一种幼稚的幻想。在实践中，民主与法治相分离的结果要么是演变成无序化的动乱，要么是倒退回僵化的专制。只有通过法治来体现和保障的民主，才是人民自由幸福、国家繁荣发展、生活稳定有序、制度充满活力、社会长治久安的根基。中国已往的社会主义政治建设成功的经验和失败的教训都与此有关。
因此，我们应该把民主与法治当作是表里一体、不可分离的“内外”关系。民主作为国家政治的核心理念是一种“国体”，是一种政治文明的实质；法治则是它的“政体”，是一种政治文明的形式。就中国的社会主义国家政治而言，人民民主应该看作是它的政治实质，法治则是人民民主实践的根本形式，两者之间具有合理的、而且是唯一合理的对应属性。因此，必须使民主与法治成为一体，用民主法治来表达我们追求的目标，把民主法治看作是社会主义政治文明的应有形态，只有民主法治，才能代表社会主义政治文明的特征和实质。
防止民主与法治的分离
就目前情况来看，中国的社会主义民主与法治之间相互分离的情况仍然存在，并且在理论和实践上都有一定的影响，主要表现在以下四个方面。
法治理念与法治主体的分离。一些人对为何要实行法治、要实行什么样的法治的看法常常脱离了当代中国人民的生存发展状态和客观需要。例如，有人把法治仅仅当作某种外来的或先验的模式，并把“法治化”与“全盘西化”混为一谈——只要求学习、模仿和追随别人的某种现成的模式，却不关注结合国情特点的自主创新，从而导致对自主探索现代法治权利与责任的忽视；有人则以中国古代的德治模式为典范，视法治为“道德无力和无奈”的表现，认为要弘扬传统文化就要贬低甚至拒斥法治，这实际上也否定了当代国人自主探索现代政治权利与责任的价值追求；还有一种表现则是仅仅从操作的层面上理解法治，把社会主义法治理念混同于司法系统工作人员应有的理念，其很容易产生这样的误解——法治仅仅是司法工作部门的权利与责任，进而忽视了全体公民作为法治主体的权利与责任。总之，无论“西化”、“复古”还是“部门化”，其客观作用都是将现实的主体分解或将完整的主体虚化，主体的分解和虚化正是民主与法治脱节的一个表现。十八大报告在“必须坚持人民主体地位”这一基本原则和共同信念的论述中，着重阐明“要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国”的法治精神。这一阐述表明，中国社会主义政治文明建设必将体现为扩大民主与加快法治建设的一体化进程。
法治作为手段与目的的分离。法治在本质上要求目的与手段统一。但在现实中，我们对法治的理解往往“重手段，轻目的”，如将法治仅仅定位为“治国方略”，这突出地强调了它的工具性质。如果这样，那么我们就不能回避，法治是谁的手段，谁是治国的主体等问题。有人常常把执政党、政府当作法治主体，把人民群众只当作依法治理的对象，这种误解正是把法治完全手段化的前提和根源。然而，在理论和实践中，我们都不应将执政党、政府与人民当作是两个不同的主体，而应该将党和政府作为人民中的一部分置于人民队伍之内，看作是执行人民意志的机构。自觉地保持这样的立场和视角，才能从根本上避免主体分解和目的与手段二元化。对于完整的人民主体来说，法治并不是一套“我治你”的手段和方术，而是人民民主权利和责任全面落实的体现。既然如此，法治作为目的与手段的统一、生活方式与治国方略的统一也就不难把握了。十八大报告再次重申了这个重要思想：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”这一思想的意义在于代表党和政府重申了自己与人民一体的主体定位，从而使自己置身于人民之内，自觉担当起执行人民意志的责任，并通过维护法律的统一性和权威性来体现人民作为唯一主体的完整性和至高无上地位。
法治形式与实质的分离。我们不能离开民主看法治，那样就会导致对法律和法治的形式与内容、程序与实质之间关系的简单化、片面化、凝固化理解。法律除去它所承载的具体经济、政治、文化内容之后，所剩下的只是一些空洞的、没有内容的形式，或空洞的、不体现任何实质的程序，完全看不到法律形式本身从来都有其特定的、但具有普遍性的内容。法治程序本身正是某种具有普遍性实质的贯彻，而这些特定的、具有普遍性的内容和实质正是相应的公民权利与责任本身。坚守公民的普遍权利与责任，是各种法律形式特有的普遍内容，在每个环节上体现当事人权利与责任的“程序”本身就是法治的实质。质言之，法律的形式是有内容的形式，法治的程序是有实质的程序。那些只承认法律的形式正义或程序正义、认为法治不能体现实质正义的说法是将公民的普遍权利与责任本身当作非实质性的、空洞的、虚无缥渺的东西。
权利与责任的分离。从理论上说，任何主体都必须是一定权利与责任的统一担当者，只有权责统一的主体才是真正的主体，任何权利与责任的分离即意味着主体的分解。中国从“权力本位”走向“权利本位”的认识，应该说是朝着确立人民主体的方向前进了一大步，但在现实中，仍然难以避免出现“权”与“责”之间相互脱节、分离的情况。例如，只强调其权力的性质，忽视它的利益特征和相应的责任(义务)；考虑权力制衡时，只注重权力体系内的分配、平衡和博弈，就权力说权力，较少提供对应的责任标准，并用以检验和制衡权力。而对公民的权利注重其中的利益，却忽视了其中的权力。似乎公民在合法地让渡自己的权力、使之成为公权力之后，就不再享有这种权力了。这样的理解必然忽视公民在公共事务中行使自己权力的作用，或者忽视了公民在享有权利时也必须担当责任的意义。
在现实中，这些思想观念上的分离不仅造成了许多困扰，还常常成为一种习惯势力，不断产生着将法治拉回到人治的“负能量”，起着削弱民主、扭曲法治的作用。我们所追求法治以及避免法治“人治化”的诉求，其实现当然不是要使法治“非人化”，而是要科学地理解“以人为本”，将其进一步落实为充分的民主意识，即以人民为主体的法治意识，坚持全体人民的主体权利与责任统一的原则，用以建设中国的社会主义政治文明。
(作者为中国政法大学人文学院终身教授)
