十八大以来，以习近平为总书记的党中央，狠抓作风、从严治吏，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。从中央政治局带头践行“八项规定”，到反“四风”开展群众路线教育实践活动；从“老虎”、“苍蝇”一起打，到“把权力关进制度的笼子”……反腐败取得显著成效，党在群众中的威信不断上升。

尽管改作风、反腐败效果显著，但一些部门的腐败现象、一些地方的作风问题、一些党员干部违法违纪行为依然易发多发。纵览那些被揪出的“老虎”、“苍蝇”的贪腐劣迹，一条清晰的公权力异化脉络显现：公权力部门化——部门权力个人化——个人权力再进一步家族化。

即一些政府部门从本部门的局部利益出发，利用掌握的权力谋取部门利益，巧立名目、争权夺利，公权力异化为部门权力，这正是权力异化链条的起点；一些领导干部利用部门权力“设租”、“寻租”，部门权力进一步个人化，主要体现在一把手身上，权力集中、缺乏监督，大有“一夫当关，万夫莫开”之势，成为市场主体、人民群众办事时的拦路虎；与权力个人化紧密相连的是权力家族化，不少贪腐官员的配偶、子女、亲属背靠官员权力这棵大树，或收受贿赂、或经商拿项目，充当权力与金钱的掮客，这种“一人得道，鸡犬升天”的家族化利益集团使得腐败行为越来越隐蔽，并极大地干扰了市场经济的正常秩序。

为进一步勾勒三个向度的公权力异化脉络，摸清当前公权力异化的现实状况，近日，人民论坛问卷调查中心围绕“公众如何看待‘权力异化’现象”进行了专题调查，调查结果发人深思，如68.8%受访者认为权力异化程度严重，半数以上受访者认为权力家族化危害程度更严重；公众认为房地产、组织人事方面权力异化更为突出，六成以上的受访者认为基层搞“裙带关系”现象普遍；超半数公众认为县一级权力异化更为严重，“官商勾结，权钱交易”位列最应整治现象首位……

公权力在三个向度的异化，考验执政党的治理能力。本期特别策划邀请了多位该领域知名专家对权力“三化”现象进行深入剖析，并对全面深化改革时期如何破解权力异化现象提出了诸多有价值的意见建议：

北京大学马克思主义学院教授孙代尧指出，“绝对权力”的“天敌”是权力制衡，实现制衡的路径有三：一是切实发展民主政治，实现人民主权，“以权利制约权力”；二是建立权力分立制度，“以权力制约权力”；三是厉行法治，“以法治制约权力”。人民主权、限权和法治的三位一体，方能有效规制权力。

清华大学人文学院历史系教授方朝晖认为，淡化政治性、回归人性，最大限度地实行官员培养、选拔、监督的公开化和透明化，也许是未来中国政治改革的重要方向，也是避免权力异化的最重要举措。

美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心主任李成认为，中国历史上，权力限制的机制一直都是存在的。中国在过去的二、三十年经济突飞猛进，发展迅速历史罕见，但很遗憾的是法治建设并未跟上 。

……

正所谓“树能成其大，乃以其根之深”。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调，“以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底”，宣示了我们党在反腐败问题上的坚强意志和坚定决心。

当前，摆在全党面前的一项重要任务，就是要认真贯彻落实习总书记对于党风廉政建设和反腐败斗争的重要部署，越是在反腐败斗争的“爬坡期”，越要一鼓作气、迎难而上，这必将开创党风廉政建设和反腐败斗争新局面，凝聚起全面深化改革的强大正能量。

权力部门化：部门间以邻为壑争权夺利

公权力，是来源于公的权力，也是为公所用的权力和服务于公的权力，这是公权力的本质属性。公权力姓公，而不姓私，这是天经地义的。这个最起码的道理虽然人人都明白，但实践中仍然时有发生公权力异化的现象。比如，公权力的部门化。

多年的体制和制度演进，形成了一个现象，就是绕过政府把权力直接赋予给部门。政府既不是赋予权力者，也不是权力行使者，还不是权力配置改变者。形成强部门弱政府的格局。没有具体权力的政府，怎么发挥其领导者和监督者的作用呢？这是权力部门化的表现形式之一。

权力部门化的表现之二，是部门之间以邻为壑，争权夺利。一个部门的权力，似乎成为这个部门的“身家性命”，绝对不让别的部门染指。尽管我们花了很多的力气通过机构改革来整合部门权力关系，但实事求是地说，效果不佳，而且成本很高。

权力部门化的表现之三，是部门上下关系、系统关系被不断强化，形成利益共同体。所谓“天下某某部门是一家”之类的说法不绝于耳。部门、系统内部不仅在制度上，而且在结构上、人财物安排上自成一体。

权力部门化的表现之四，是立法部门化。在一些地方和部门的立法中，有一种形象的说法，立法就好像下围棋。下围棋要有“气眼”，没有“气眼”，所占领的地盘最终也会失去，下棋者会输。据说，立法中也经常有“法眼”，这就是对自己有利的条款。

在立法过程中，起草制定者会刻意制造或保留好这些个“法眼”，这样的立法制定者认为才有必要，制定者才会有积极性。如果没有这些个“法眼”，制定者们会失去立法的兴趣和积极性。这个现象实际上就是立法权力异化的表现，立法为公被异化成为立法为私，立法为部门，为了部门的权力和利益，为了部门的便利，为了部门的权责不一致等。

如果部门是执行立法的人，由他制定立法规则，他当然会考虑自己将来执行怎么方便，怎么有效，怎么趋利避害，等等。在过去法治不那么重要的时候，部门利益集中反映的渠道当然不是法律。现在，法治的地位和作用越来越重要了，部门利益也不断地通过所谓立法的渠道输入进去，固化下来。

立法部门化、部门利益合法化的现象，其实质是公权力的异化

法律，乃国家公器，当为公所用。如果为部门利益立法，法律就失去了国家公器的功能，其正当性、合理性、公平正义性就不复存在了。理论上、制度上的上述道理和规则，是不言而喻的。然而在形式多样的立法实践中，确实存在着立法为私、立法牟利的现象。

近年来，一些行政部门在立法时有利则争，无利则推，他利则拖，分利则拒，甚至借“法”扩权，以“法”争利，设置不恰当的行政许可、行政处罚，增加不必要的办事环节，上演的政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的闹剧扭曲了立法初衷，使群众利益难以得到保障而饱受社会诟病。

例如，互为前置的行政审批。一个部门的规章规定，自己的一项行政审批前提条件，是其他部门的前置性审批，如果没有其他部门的审批意见，或者其他部门的审批意见不同意，则不能获得本部门的行政审批。这样的部门立法规定，显然是既要达到通过行政审批控制权力的目的，又想让别的部门替本部门承担责任，是典型的“趋利避害”，权责脱节。

又例如，有部门规范性文件规定，自己是某项行政事务的主管机关，但自己并不直接面对当事人办理相关事务，当事人的相关事务均由其他部门和层级的行政机关办理。这样的规定把自己放置在了“院墙内行使权力”、“垂帘听政”而不直接面对当事人从而避免“麻烦”的境地。如此种种，不胜枚举。

立法部门化、部门利益合法化的现象，其实质是公权力的异化。这种异化主要表现在两个关系中：一是在公权力彼此关系之间的异化，即部门与部门之间权力关系异化。其特点就是让别的部门“顶雷”，让本部门获权。二是在公权力与私权利关系之间异化，即行政机关与公民、法人、其他组织之间关系的权力异化。其特点就是为本部门攫取权力和利益，经常表现为自己权力的绝对化和当事人权利的模糊化。如规定当事人必须在多长期限内递交申请书，过期无效。但却不限定自己部门审批的期限，等等。

立法权力异化的本质，是立法权力不再立法为公，而是立法为私、立法为利

立法权力异化的本质，是立法权力不再立法为公，而是立法为私、立法为利。立法部门化、部门利益合法化在一定程度上使法成为了谋取私利的工具，损害了立法这个公权力的本质属性、公信力和执行力，其后果是严重的。

其一，损害国家法治的统一。把“好处”都归了自己，把“难处”都推给别人，这样的部门立法规定，首先损害的是国家法治统一。如果部门立法这些上位法都各行其是、“趋利避害”，部门立法与其他部门立法的内容、部门立法与上位法律的内容就会发生冲突、相左，法律体系的统一就无法实现。如果法律体系不统一，怎么可能有国家法治的统一？所以，立法的权力异化现象首先损害的是国家法治的统一，是部门利益高于国家利益的异化。

其二，损害法律的公信力和权威。把“好处”都归了自己，把“难处”都推给别人，这样的部门立法规定损害了法律本身的公信力和权威，属于自贱其性。如果法律失去了公平正义和公信力，仅靠权力则只会产生“压力”，只靠“压力”是不能得到尊重和信赖的。习近平同志在首都各界纪念现行宪法颁行三十周年的集会上讲话指出，宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。损害法律公信力的立法就没有权威，更谈不上信赖和信仰。这是法治的悲哀，是对法治的践踏。

其三，损害法律的执行力。不公正的法律、损人利己的制度规定，从一开始就注定了缺乏执行力。从与其他部门关系看，很多法律的执行都离不开其他部门的配合和协调。如果部门立法损人利己，其他部门在执行配合上必然也是各怀心事，各行其是，使法律的执行大打折扣。从与当事人的关系看，这种部门立法因失去公平正义和公信力，难以获得信赖和信仰，难以得到当事人的服从和配合，执行力必然欠缺，实际效果并不好。权力异化的部门立法，由于其自私自利，难逃“自拉自唱”的尴尬境地。

如何解决这个问题

权力部门化、部门权力利益化、部门利益合法化现象，是一个不可忽视的问题，是与推进法治中国建设格格不入的顽症。既是顽症，就应当解决。如何解决这个问题呢？我认为主要应当采取以下办法：

办法之一，减少部门立法，加大人大立法和政府立法力度。为了达到这个目标，我们需要从立法体制上进行改革和完善，使人大和政府真正能够承担其主要的立法任务，而不是大权旁落给部门。比如，增加人大工作机构的编制，在人大立法机构内部增设对应政府部门工作的机构。又比如，政府法制机构的立法职能应当极大地加强，使大多数部门立法能够上升到政府立法层面，由政府直接负责规划和起草。就目前的情形下，政府法制机构的职能、编制、力量等都与大量承担立法工作很不相符。这个状况不改变，就无法实现政府立大量法、立主要法，从而消除和减少立法权力异化现象的目标。

办法之二，限定部门立法事项范围，避免和减少立法谋私现象。在立法中，有些事项是事关部门利益的事项，如主管权力、机构、职能、编制、经费以及与其他部门关系等。这些事项在现在的立法程序中，虽然要求立法部门需要与相关部门协商后确定，但实际效果并不好。要想有效纠正这个问题，应当从立法事项范围上进行限制，也就是说，凡是涉及这些关乎部门权力、利益之类的事项，不能由部门负责设计、起草和制定，而应当由政府这个综合机构负责设计和制定。

办法之三，开门立法和参与立法应当作为法定程序固化在部门立法过程中。所谓立法权力异化，就是反正当性原则的异化。如果我们能够守住立法制度与程序的正当性，就能够减少和消除部门利益合法化现象。怎么才能守住部门立法的正当性原则呢？就是开门立法和参与立法。立法的草案及其说明原则上要向社会公开，广泛征求公众意见和建议，对于这些意见和建议，立法部门必须作出实质性的回应。

其中，立法涉及到的特定部门、特定群体、特定组织等，具有更密切更直接的关系，应当发挥更重要的作用。因此，这些特定利益主体，不仅是公众参与，更进一步应当作为重要的参与者参与到立法起草和制定中来，全程参与部门立法。俗话说，只有进了门，才会看清楚屋内有什么。只有让这些利益相关主体参与到立法程序中来，才可能限制部门立法的权力异化。让利益相关主体监督立法，应当是有效的办法之一。（文 国家行政学院法学部教授 杨小军）

腐败的人性渊源：防权力个人化需制度更需道德

在当下的中国，英国贵族阿克顿勋爵的名言“Power tends to corrupt，and absolute power corrupts absolutely”几乎无人不晓，人们一般将其译为“权力使人腐败，而绝对的权力导致绝对的腐败”。但已故著名科学史家许良英先生并不赞成，他认为在原文中，“权力”本身是主语，是“权力”本身“总是趋向”腐败，并不是它“导致”或“使人”腐败，“腐败是指权力本身，是制度，不仅仅是掌权的人”。

的确，一种良好的制度在政治中是极端重要的，然而再仔细琢磨，一来，良好制度又由谁人来建构和完成呢？二来，假若弱化了作为腐败之受体的“人”，那么，权力所散发出的腐败也就失去了对象，进而也就不会再有“腐败”这回事了。由此可见，腐败的主体究竟是“权力”还是“人”本身，就成了一个思考腐败之出发点和立脚点。

防范权力个人化与腐败的根基在于穿透“人性”

在抑制腐败的链条中，良好的制度固然具有关键的不可或缺性，这是毋需赘言的。但要进一步说清这种“不可或缺性”，就不可避免地要涉及到既是制定制度的主体，同时又是被制度约束的主体的“人”。而要说到这样的一种“人”，就又要谈及“人”为什么非要被制度所约束，进而再进入“人是什么”和“人又怎么了”的论域，自然，这些就是所谓对“人性”作出判断的问题。

如何判断“人性”几乎是所有人文社会学科的基础问题，对于政治学科来说更是最为基本的论述前提。因为对“人性”采取怎样的透视进路，将在动机与意图的层面上决定着建构怎样的制度构架和设计怎样的运作机制。

一般而言，“人性”预设有几种不同的角度：一是“善”与“恶”的定夺理论，二是“理性”与“非理性”的选择说法，三是“靠得住”与“不可靠”的截然区分。虽然这三种预设都以二分法的形式出现，但其逻辑推演结果则可能不大相同，甚至大不相同。比较而言，前两种透视进路相对来说较为模糊。

例如，人们注意到“人”本身既有善的一面，又有恶的一面；“人”在一种境况下是理性的，而在另一种情景中又可能是非理性的，所以把它们作为“人性”判断的基础将难免偏颇。但要在“靠得住”与“不可靠”之间找出一个模糊的“中和”空间来，恐怕也并不容易。在笔者看来，或许正是这种非此即彼的断然性，造就了此种“人性”透视进路的深刻维度，因为在这其中充满了一种被称之为“戒慎恐惧”的希望。

对于“人性”的透视，著名思想史家张灏先生的概括极具启发性，按照他的概括，在西方文明的重要一支的“希伯来—基督教”传统中，对“人性”中的罪（恶）性和堕（落）性（即所谓的sin，“原罪”）始终保持着一种极其敏感的警觉，张灏先生把这种警觉叫做“幽暗意识”。

在其所撰的《幽暗意识与民主传统》一文中，他指出，“幽暗意识是发自对人性中与宇宙中与始俱来的种种黑暗势力的正视和省悟”，理由在于“这些黑暗势力根深蒂固，这个世界才有缺陷，才不能圆满，而人的生命才有种种的丑恶，种种的遗憾”。换言之，这种“人”之“丑恶”是自身所不情愿但又须臾不离的必然，所以是一种回避不了的窘境。

例如，金钱、美色和虚荣这三种欲望，并不因“人”有多少“良心”和“觉悟”就可以减少，因为在某种程度上，它们是“人”之所以为“人”的性质使其所以然。一方面，没有金钱则无法生存，失去美色人将绝种，丢弃了虚荣心似乎也就难有进取动力了；可另一方面，这三种欲望又绝对不是可以“多多益善”的，因为它们都深深地根植于某种“黑暗”的种子，随时可能发作出来去伤害他人。因之，在“人性”之中，上述“三欲”（在负面意义上就是所谓“罪性”或“堕性”）时时处处呈现出强烈的“紧张”（tension）。质而言之，正是这种“人性”的幽暗一面，成为“人”可能腐败的深刻根源。

在这样的一种“人性”假定的路径下，“人性既然不可靠，权力在人手中，便很容易‘泛滥成灾’。因此，权力变成一种极危险的东西”。于是，抑制权力的必要就呼之欲出了。

把“最大的权力”关进笼子的“软”“硬”路径

既然“人”是靠不住的，而既充满“三欲”，又具有支配力的权力又只能由“人”来行使，那么，紧跟着的问题就是如何限制这种权力。大致而言，历史上解决权力问题的思路有两条：一条路是希望执掌权力者自我约束，透过道德的培养，以一个完美的人格去净化权力；另一条是“以恶治恶”，谋求制度上的抑制和防范。前者讲求一种“内化”的“软”的道德机制，以提升“人性”品质；而后者则相信只有在“人性”之“外面”寻找“硬”力量，“以权力制约权力”，从而达致一种最理想的状态，即掌权者想腐败而没有机会。这后一种路径就需建构合乎“人性”预设而审慎严密的制度。

例如，现代会计制度就是出自于早期教会管理捐献的一种方法。这一制度假定，每个人都有贪污或滥用捐款的可能，于是就设计出种种“记录”和“签署”程序，最终使企图贪污或滥用捐款的私念落空。于是，一个并不排除其可能带有私欲的“人”，当他曾经时时想贪污，可没有机会，那么在他死后，就可以被册封一个“善人”的桂冠。所以，严格的制度防范不会改变任何一位“罪人”预设的性质，但却最终改变和成就了一位“善人”。

现代会计制度的设计初衷如此，明确的政治制度更是这样。只不过政治制度的设计思路，更把“看盯”的重心放在“整体性绝对大权力”方面，用分割法和制衡法，使这种权力“化整为零”，再使小权力之间形成相互的“看盯”，从而在“大”、“小”各种权力间实现“去绝对性”。这样，基于人性之不可靠的假设，在正视“人性”“自利”动机的前提下，通过“以恶治恶”的方式，达成一个“不曾预期”但却最为接近的“善”与“公正”。

就此看来，关于“幽暗意识”的人性预设比乐观主义的人性观更为实在，也更为安全，因为后者最不牢靠的方面，与其说它并不反映“人性”更具普遍性质的一面，不如说这种“人性”透视需要在人间寻找出一种“超人”的角色，由其来颁赐准则、布施教化、实施惩戒。可在漫长的人类历史中，我们从未见到过这种“超人”，反而从中国近代的历史中尝尽了信奉“超人”的苦头。

而最让人感到悖谬的是，此种不曾正视自身“罪性”的“超人”，凭据拯救世界的雄心和自恃至高善性的道德，并以此作为正当性理据，就可以使用任何“不道德”的方式对违背其意志者实施惩戒。历史就曾掉进了以“超人之大权力”去制约“凡俗之小权力”的“人治”怪圈，而“如何把最大的权力关进笼子中”的问题，只能悬空搁置，可这才是现实中抑制腐败并保障长治久安的本质难题。

“消极思维”与“积极思维”

人们或许还要追问：为什么我们的文化中缺乏“幽暗意识”的反省自觉呢？这或许要从所谓“思想形式”（Mode of Thought）的分析方法说起。人的思维进路通常可分为“消极思维”和“积极思维”两大类型。面对相同的世界，不同的“思想形式”往往会给出各异的解读。让我们比较一下这样两个思想命题：“为全人类绝大多数人谋取最大利益”和“为生活在绝对贫困线以下的人免除一丁点痛苦”，前者由于没有限度，所以虽然志业深远但难以实现；而后者由于具有明确限定，所以反倒容易操作。

在透视“人性”的深度上，“消极思维”几乎成了“幽暗意识”的常态。犹太思想家帕斯卡尔（Pascal）认为“人”是一个处于“自主性”与“可堕失性”之间的吊诡，“万物的裁决者，同时又是一个低能儿，一条泥土中的爬虫”。此处，“低能儿”指人理性上的限制，而“爬虫”则指道德上的败坏。哈佛著名比较文化史家史华慈教授也曾说过：“人是所有的神中最坏的神。”学人把这解释为“不要把人造成为神，不要视人为神”，如果有人自以为能扮演神的角色，他的破坏性会比最坏的人还要大得多：他是个最坏的神。

上述“幽暗意识”中包含的“消极思维”那“令人不快”和“并非高尚”的意识底蕴，以及由之而来的对“人”本性不信任的思维路径，常被称为“良性的怀疑主义”（Benign skepticism），虽并非乐观进取的亢奋与高昂，但却完全可与深度的理性思考相衔接，进而将沉思的力量直指“人类自身”与“永恒超越”之间的本质关系，也即对人性“奥秘”的不懈反省和终生拷问。而从孟子的“性善说”中，人们看到的则是“积极”道德意志的崇尚与高扬。我们是否可以进一步设问，面对权力腐败的现实，这貌似被动的“消极思维”是否更具深刻洞察的慧眼呢？（文 华东师范大学政治学系教授、博导 萧延中）

权力家族化催生畸形官场生态

所谓“权力家族化”，我认为有两个重要方面：一是与家人亲友共享权力，二是与家人亲友共享财富。二者密不可分，但各有所重：前者是利用手中权力将家人亲友提拔，形成权力场中的近亲繁殖；后者是利用自身特权为家人亲友谋利，形成权力与财富的循环互动。“权力家族化”催生出以血缘和姻缘为纽带的“官员家族”，内部彼此勾连、互相庇护、共生共荣，衍生出畸形的官场生态。

权力家族化源于中国人的文化心理结构

为什么中国古代数千年间政治制度沧海桑田，而权力家族化却绵延不绝？从三代到战国，从秦汉到隋唐，从两宋到明清，官员制度几多变迁，可权力家族化却花样繁多、不断以新的形式复活，根源究竟在哪里呢？

应当充分认识到，权力的家族化虽受制度影响，其根源却在文化习性，即中国人的文化心理结构。具体说来，权力家族化的深厚土壤是中国文化的关系本位。费孝通先生曾在上世纪40年代末将中国文化称为“差序格局”的文化，意指每一个中国人都生活在一个由近及远、由亲及疏的关系网络中；按照心理学家许烺光（Francis L. K. Hsu）、理查德·E·尼斯贝特（Richard·E· Nisbett）等人的看法，西方人的心理安全感建立在自立和超越中，中国人的心理安全感建立在关系和团体中。

中国文化的上述心理结构决定了亲情至上，因为亲人是一切关系中最近的关系；亲人之间不仅分享权力和财富，更重要的是共享幸福和安乐。另外，关系本位的文化心理还导致关系超过公义，人情大于法理，小团体高于国家。这些，可以说是中国权力家族化的文化根源。

正因为上述文化心理根深蒂固，才导致权力家族化无法根除。只要这一心理结构持续存在，无论你变换什么样的制度，它总能见缝插针，变相再生。也正因为这个原因，一个多世纪以来，不少人提出改造国民性、铲除中国文化心理本身，以求治本之策。例如，早在20世纪初，梁启超就曾提出“新民说”，认为中国文化的习性是有臣民而无国民，有私德而无公德，将中国的积贫积弱归咎于缺乏独立、自治的人格。后来从鲁迅到柏杨的国民性说，延续了这一思路。

然而，这一思路的最大错误不仅是低估了文化心理结构的力量，也错估了它的价值。今天看来，各国文化心理结构皆有优劣，不能因部分而否定全体。文化心理结构代表的是一个民族的生活方式、情感归依和心灵状态，对它不能持一种洗澡水和婴儿一起倒掉的心态。中国人的关系本位和亲情至上，虽有很多缺陷，也有巨大价值：毕竟它是我们幸福安乐的源头、安身立命的根基和生生死死的道路。为什么我们不能好好地经营它、完善它，非要彻底铲除它呢？千百年来儒家的态度就是要积极地经营和完善它，而不是铲除它。现代人自视甚高，动辄疑古非古；以为能彻底铲除，结果伤害反而更大，“文革”就是典型一例。所以，我认为文化心理结构可以改造，但不能铲除；可以利用，但不能抛弃。

民主政治真的有效吗

还有一种流行的观点，认为权力家族化可以通过民主政治来根治。应该承认，在现代民主政治条件下，新闻自由、舆论监督、议会质询等制度对于避免权力家族化有着前所未有的巨大作用，但这只是一方面。另一方面，民主政治也容易使权力家族化更盛行。

这是因为在民主政治下，家族化可以打着个人自由的旗号公开进行，家族、亲友、人脉可以形成庞大的利益集团，绑架选民、操纵舆论，收买议员、控制司法。“二战”以后各国的经验表明，个人主义传统越强的文化，其民主实践越容易成功；团体主义传统越强的文化，其民主实践越容易走样。在帮派林立、小团体主义盛行、私人关系吃香的文化中，民主实践更容易造成族群的撕裂、社会的动荡。

这是因为当每个人都是关系团体的一员时，竞选就不再是个人的自由选择，而成了若干势力集团间的对决。今天日本、韩国、台湾、新加坡、菲律宾、印度等地，裙带关系非但没有因民主而削弱，反而更加盛行，并由于可采取公开、合法的方式，成为民主政治无法铲除的毒瘤，极大地妨碍着民主制度的完善和公平正义的实施。

民主无效、铲除文化心理无效，究竟怎样才有效？只要我们正视历史，不难得到启发。早在春秋战国时期人们就提出了如何规范官员选拔、以避免权力家族化的问题。《左传》中所谓“外举不避仇、内举不避亲”，孟子提出的“尊贤使能、俊杰在位”，显然有针对“权力家族化”的含义。

但是，要把“任人惟贤”（或“尊贤使能”）的原则落实为制度绝非易事。直到汉代人们才真正有意识地建立一套尊贤使能的制度，并在此后两千多年里不断完善和发展它。从汉代的察举、辟举到魏晋的九品中正，再到隋唐以来的科举，实际上是试图通过社会推荐加公开考核的方式把权力社会化、公开化、透明化。由于当时社会上受教育人数稀少，普遍民众根本没条件受教育，加上魏晋以来门阀士族兴盛，直到宋代，科举制度才得到了比较彻底的落实。

这里需要强调，虽然权力家族化在中国历史上从未中断，但是从总体上看确实存在着一个不断削弱的趋势。

因此，我们不能因为权力家族化未能根除，而轻易诋毁古人。事实上，正因为文化心理结构根深蒂固，不可能根除，才导致制度的完善是一个漫长曲折的过程。指望找到一种可以迅速、彻底铲除权力家族化的制度，只是现代人浪漫、不切实际的幻想。现代人正因为长期受这种幻想支配，才无视古人的成功经验，找不到解决问题的办法。

切莫轻看古人的制度创新

古代官员选拔制度（包括察举辟举制、九品中正制和科举制等）的特点之一是通过把权力社会化、公开化、透明化，来避免权力的私人化和家族化，是把“尊贤使能”（也称“任贤使能”）制度化的伟大努力。而它之所以经过一千多年、到宋代才达到比较完善的境地，说明任何制度的建立都不是思想家个人的美好设想，而是取决于一系列复杂的文化及社会因素。我认为，中国古代的科举制等官员选拔制度至少在三方面给我们以深刻启发：

第一，科举制度等告诉人们，一个人不需要搞关系、找后台，只要有真才实学，即可能通过正常制度一举成名，成为国家重要官员。这当然沉重地打击了裙带关系，可以说科举制在官员选拔过程的公开化程度上远远超越了今天，极大地带动了全社会共同参与国家事务的积极性。

第二，官员培养过程社会化。即由于国家官员的选拔标准之一是学术和人品，特别是后来以“四书五经”为取士教材，这使得官员的培养过程可以社会化。政府不需要亲自主导教育过程，社会自发形成了一个长期、持续的人才成长的学习过程。

第三，官员选拔标准非政治化。古人认为衡量一个人是否合格，不看他是否与现政权保持一致，不看他是否听话、服从，而看他是否孝亲，是否正直，以及是否精通“四书五经”，等等。这些标准严格说来是非政治化的，更有利于发现人品端正的人。

今天如何避免权力家族化

今天要想找到比较有效地解决权力家族化的途径，一方面要学习西方人的经验，另一方面更要学习祖先的经验。要知道古人的经验针对中国文化的心理结构设计，因而针对性更强，有时效果也更好。本文试提出若干思路如下：

首先，官员的培养。长期以来，我们把官员的培养过程政治化，以对一系列大政方针的贯彻、执行程度，以与党中央是否保持高度一致为考核干部的重要标准。结果导致形式主义盛行，往往把一些人品不端、巧言令色之徒提拔上来。我认为今后国家干部的选拔应该淡化“政治性”，回归人性，真正发现人品端正、信仰坚定、不阿谀奉承、敢直言进谏的人，不应以是否党员、是否听话、是否与上面保持一致等为标准。

其次，官员的选拔。应加大官员选拔过程的社会化、公开化和透明化过程。借鉴古人经验，我认为今天可以采取社会推荐、公开招标、组织考察等相结合的方式，使得国家官员的选拔成为一个全社会可以共同参与的过程，彻底粉碎人脉、关系、家庭等因素的作用，让人们真正体会到，一个人即使没有任何后台、背景，照样可以成为国家高级官员，掌握重要权力。

其三，官员的监督。除了现有监察制度外，我认为根据今天的社会现实，可以学习西方民主国家的一些经验，有计划、有步骤地全面实行国家官员家庭财产公示、家庭关系公开、主动接受媒体监督、定期接受人大质询等制度。无论在现实中这样做面临多大困难，它所代表的方向无疑是正确的。

总之，向全社会开放权力，淡化政治性、回归人性，最大限度地实行官员培养、选拔、监督的公开化和透明化，应是未来中国政治改革的重要方向，也是避免权力家族化的最重要举措。（文 清华大学人文学院历史系暨思想文化研究所教授 方朝晖）

公权不公：红顶商人跨两界 官员家族化

改革开放至今，中国社会进入快速转型时期，公共权力异化表现出数量急剧增多、形式更加多样和社会危害更大的特点，公权力“不公”主要有三类表现。

第一类是公权力私用。公权力的代理人具有双重角色，他们既是公权力的行使者，同时也是普遍意义上的个人，所以在公权力运行过程中可能出现掌权者优先关注自己或与己有利害关系的社会成员的个人利益而非公共利益，进而做出以权谋私、公权私用的行为。

权力寻租是当代中国公权力私用最突出的表现形式。市场经济体制建立以后，寻租从“体制内”向市场领域扩展，例如近年来涌现出大量身跨政商两界的“红顶商人”，领导经商、干部参股、官员当幕后老板的现象层出不穷。在一些大型国有企业中，公司领导及相关亲属染指工程招标、输送利益已是公开的秘密。一些官员面对钱色诱惑，守不住底线，与商人勾肩搭背、不分彼此。此外，从近年来中国的腐败情势看，公权私用还呈现出“涉黑”特点，在一些基层单位，权力、金钱与黑社会“结亲联姻”，刘汉涉黑集团即属此类。

第二类是公权力递延，通常表现为权力家族化、部门化或小集团化，主要有三种情况。一是领导干部故意“照顾”家族成员或身边亲近人员，或助其“入仕为官”，或借其代理寻租，典型的如2006年“安徽第一权力家族”王昭耀腐败案、“中石油腐败窝案”等。在这些行政机关或大型国企内部，建立了“以一把手为核心”的“独立王国”和各种利益分配潜规则。

基层单位也有类似情况。2011年，北大社会学系冯军旗博士在其《中县干部》的论文中呈现了基层官员权力的“家族化”现象：以一个家族产生5个以上副科级干部为“大家族”，5个以下、2个以上为“小家族”的标准，中县竟存在21家政治“大家族”，140家政治“小家族”。二是领导的家族成员、身边工作人员利用领导的职务影响谋利，河北“二书记”李真案便是典型。三是部分领导的下属采用媚权的方式，处处迎合领导或与领导有亲缘、利益关系的人士，以此获得仕途上的升迁。

公权力递延是当前中国社会中广泛存在、危害极大的新的权力异化形式，公共权力的家族化、裙带化、集团化，从根本上偏离了社会主义国家公共权力由人民授权的法则，加剧了民众对公共权力的不信任，破坏或边缘化了正当制度和正义程序，当前民众对“官二代”、“既得利益集团阻碍改革”等现象的批评正反映出对权力递延的不满与怨愤。

第三类是公权力缺位或越位。 “缺位”指的是公权力在理应涉及的领域或地方“不作为”或是“有责无权”，即该管的地方“不主动管”或“无权可管”，从而导致制度建设滞后、国家治理能力低下。“越位”则包括公权力部门职能交叉、关系不顺或是政府权力过大、对市场和社会干预过多等，从而出现公权力不体现人民意志，甚至站到人民利益对立面的现象。正如1980年邓小平在谈到党和国家领导制度的改革时说的，“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”。近年来此起彼伏的群体性事件，往往根源于公权力的缺位或越位引发民众不满。

综合来看，公权力异化的主要路径有两条：一是公权力的执行主体为了谋求私人利益而损害公共利益，即恩格斯所说的“为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人”；二是由于制度设计不合理、发展水平较低或缺乏先进的现代政治理念，公共权力本身偏离了公共利益，最为突出的表现形式是公权力“缺位”、“越位”或“错位”等。从公共权力具体的异化形式来看，改革开放以后最为突出的新问题是公权力的递延。部门利益固化，既得利益集团、权力家族成为深化改革、促使公权力回归本位的最大障碍。

公权不“公”，原因何在

在中国，公权力异化的形成与演化既与公共权力本身的某些特性、运行方式紧密相关，同时又有其深刻的社会历史根源。

其一，权力中介形成和存在的必然性，造就了权力与人民脱节而出现异化的可能性。公权力最根本的属性是其公共性和人民性，中国社会主义制度构建的核心理念正是保证权力归属于人民、人民当家作主。但从现实的社会政治生活来看，每一个社会成员不可能随时随地去具体掌握并行使权力，而只能通过授权个别代表人物居于某种职位上去行使权力。

因此，在人民与权力之间必然形成一个中介，在中国的日常话语中，这个中介便是政治领域内的“各级官员”、国有企事业单位的“主管领导层”和其他社会公共组织的“负责人群体”。一旦这些中介人物丧失代表性，人民与权力就会发生分离，公权力的人民性和公共性发生质变，公权力往往转变为私人权力和个人特权，权力中介随之由人民的公仆变为人民的主人。

其二，对公权力的制约和监督不力，是权力异化的关键原因。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。因此，为公权力的执行主体设定清晰的权力界限和活动范围十分关键。目前中国对权力主体行使权力的监督体系还比较脆弱，一方面是监督制度不够健全，对权力的内在有效制衡缺乏具体规定，重“自律”，轻“外控”，有些制度流于形式难以执行，最终沦为“花瓶”；另一方面则是在根深蒂固的“官本位”思维下，公权力行使主体权力观错位，习惯于家长式作风，不愿接受外部监督。由此，公权力在运行过程中易于被用来谋私，产生各种“不公”现象。

其三，中国公权力异化现象增多与思想观念落后不无关系。公权力“绝对为公”是一种理想状态，公权力异化则是世界各国的一种常态。形形色色的权力异化倒逼出各种各样的权力制衡理念和制度设计，相对来说，西方发达国家的权力制衡机制更为发达。

然而，中国长期以来受意识形态的影响，把具有工具性意义的权力制衡与资本主义捆绑在一起，拒绝承认西方数百年制度文明发展中所形成的一些权力制衡机制的普遍性价值，特别是排斥和抵触外部监督和制约，只能把权力制衡寄托在革命时期形成的以“道德自律”为基础的自我约束机制上，导致中国权力监督机制的革新赶不上经济、社会的快速转型。加之中国体制深受苏联模式影响，虽经过三十余年改革，但在某些方面亦未能尽除其集权特色，公权力越位或错位的现象时有发生。因此，政治理念和思想观念上的落后、排外和保守，进一步导致了在权力制衡机制上进行制度立新的迟滞。

中国公权力的权力限度、范围仍未完全厘清

“以权利制约权力”。公权力最大的制约力量来自人民，马克思主义性质的政党和国家政权理应最重视公共权力的人民性属性。马克思在总结巴黎公社经验时最为看重和肯定的是它的一系列民主实验，即普遍选举制度、公职人员问责制或随时罢免制度，以及社会自治制度，因为这些措施扫除了“国家事务的神秘性和特殊性这一整套骗局”，使所有的公职不再归一个“特殊阶层所私有”，以社会勤务员代替了“骑在人民头上作威作福的老爷们”。

概言之，巴黎公社实现了广大人民的政治参与，以及对国家公权力和公职人员的有效监督，从而提供了一条可以防止国家公权力及其主体从社会公仆异化为社会主人的可行路径。进而言之，马克思提出了“社会把国家政权重新收回”和“人民群众把国家政权重新收回”的根本解决思路，即国家公权力回归社会和人民。马克思认为这是公权力的必然归宿，也是根本铲除公权力异化的必然要求。

“以权力制约权力”。将“绝对权力”拆解分立，也是制约公权力的重要路径。就中国实际而言，权力分立首先要确定公权力的职能范围，把一些权力下放给市场、社会和公民，特别是要大力提升社会自主性。经过三十余年的改革，当前中国公权力的权力限度、范围仍未完全厘清，十八届三中全会确立了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，中国政府正在向“把该放的权力放掉，把该管的事务管好”的目标进行改革，进一步简政放权将有助于减少公权力异化现象的发生。

其次，在公权力“自律”的基础上赋予其他主体对公权力的监督权。邓小平十分强调党员领导干部要受监督，要使公权力“一怕党，二怕群众，三怕民主党派”。他还指出，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。

“以法治制约权力”。法治对公权力的约束最为刚性，它以法律法规的形式给公权力设置了“高压线”，为国家公职人员套上了权力“紧箍咒”，是规范公权力运行，约束公职人员用权行为的有效机制之一。法治不同于法制，法治强调依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，公权力与法人、自然人一样，都要置身于法律的框架之下，法律不仅仅用于治理经济和社会，同时也是规范、指导和约束公权力主体的工具。

这既包括通过法律文本对公权力的权与责进行明确规定，也包括以法律手段实行严格的责任考核和责任追究，规范权力运行。十八届三中全会提出要推进“法治中国”建设，维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制等，这些改革举措的根本目的都是要维护人民权益，保证公权力的人民性属性，用“法”防范和矫正公权力异化。

对于中国来说，建立具有自身特色的社会主义宪政体制，进一步限制日益膨胀的公权力，首先需要克服来自思想观念的束缚和利益固化的阻碍。改革发展到今天，排斥制度创新的理论观念与在改革过程中仰仗公共权力或资源而获得既得利益的部门和群体，业已结成互为奥援的“利益共同体”。正如习近平总书记指出的，“在深化改革问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内”。改革之路既阻且长，要求执政党进一步解放思想，有自我革新、“自己拿起手术刀”的勇气和胸怀。

邓小平在1986年提出，政治改革同经济改革是互动的关系，“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通”，改革的成败是由政治层面、而非经济层面来决定的，“我们所有的改革最终能否取得成功，决定于政治体制的改革”。可以认为，中国接下来的改革将更加走向“政治化”，能否以新一轮反腐作为推动政治改革、建设“民主中国”和“法治中国”的突破口，值得关切。而最重要的是，要让民众看到希望。（文 北京大学马克思主义学院教授、博导 孙代尧）