十八届三中全会《决定》强调了市场在资源配置中的决定性作用。针对我国城镇化进程中产生的一些问题或偏差，强调建设“以人为核心的城镇化”，要“优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”。把新型城镇化的目标落到实处，必须在相关领域实施配套改革。

　“非户籍城市人口”带来“浅城镇化”

我国城镇化水平（即城镇常住人口占城镇人口的比例），从1982年第三次人口普查时的20%左右增加到2010年普查时的49.7%，2011年首次突破50%，2013年末达53.7%。预计2050年以前，我国城镇化水平可达到75%或更高。

值得注意的是，近10年来我国的城镇化主要是由“非户籍城市人口”的增加所推动的。根据第五次和第六次全国人口普查的数据，在2000—2010年间，上海的常住人口增长了694万，其中非户籍常住人口增长598万，占86.3%；同期北京的常住人口增长了598万，其中非户籍常住人口的增长占75%。根据国家统计局最近发布的2013年统计公报数据，2013年末我国大陆城镇就业3.82亿，全国农民工总量为2.69亿，其中（在本乡镇以外从业6个月以上的）外出农民工1.66亿。外出农民工已占城镇就业的四成左右，沿海地区的比例要比全国平均水平高得多。虽然我国城镇的非户籍常住人口增长是推动我国城镇化的基础力量，但由于各种制度障碍，他们不能成为“市民”，不能享受市民待遇。这种情况被称为我国特有的“浅城镇化”或“半城镇化”现象。

造成“浅城镇化”或“半城镇化”问题的主要原因，是我国基于城乡户籍差异的福利安排。具体表现为以下几个方面：（1）公共服务（中小学义务教育，公共卫生服务）仍然存在较大的城乡差异；（2）高校资源在部分城市地区集聚，因为地方与中央“共建”高校等原因，高校升学机会向所在地（尤其是特大城市）的户籍人口倾斜；（3）各类就业与社会保险制度方面城乡分割的制度设计；（4）社会救助制度和标准的显著的城乡差异。如果不通过进一步的深化改革来逐步消除这些城乡分割的制度安排，就难以将新型城镇化真正落到实处。

消除户籍福利功能

目前我国部分城市对迁入人口实行户籍准入资格的“积分制度”，这种做法的本质仍然是强化城镇户籍（尤其是特大城市户籍）在福利安排方面的特殊作用。从根本上说，消除城乡二元结构的改革方向，是要逐步淡化乃至最终消除户籍制度的福利安排作用，回归户籍作为人口登记和统计手段的功能。

以农民工为主体的非户籍常住人口已经成为城市制造业和服务业就业的重要力量。他们享受公平的公共服务和社会保障，源于他们对城市经济社会发展的贡献，包括他们的劳动贡献和对税收及社会保险缴费的贡献。因此，按照权利与义务对等的原则，在某地就业和缴纳税费（包括他们的雇主为他们缴纳的税费）的劳动者，不管他们是否具有本地户籍，均应享受与当地居民均等化的义务教育的权利。为了提高目前不同地区间教育的均等化程度，可考虑由中央与地方分担地方政府的教育支出。中央将财政性教育经费以“教育券”的形式，发放给全国每一位在学中小学生，费随人走。用10年左右的时间逐步取消部分地区高考招生特权，逐步按同一分数线在全国招生。进一步放开社会办高等教育，提高优质高等教育资源的供给。地方参与中央高校共建的院校，对所在地纳税居民可减免部分学费。

在社会保障方面，在中央财政（东部地区由地方财政分担一半）向全国60岁以上的城乡居民（如果没有其他养老保险）提供每月至少55元的非缴费型养老金的基础上，可以进一步由中央向全体65岁以上的城乡老人提供相当于人均GDP 6%左右的非缴费型养老金（或“零支柱”养老金）。建立一个强制缴费率较低（如占工资的12%）、各类劳动者均能参加的“国民基础养老金”。中央财政与地方财政分担责任确保过渡期不同人群的养老金水平至少不降低。在某地就业和缴纳医保费的劳动者，不管他们是否具有本地户籍，均有与当地居民享受均等化的公共卫生服务和基本医疗卫生服务的权利。

鉴于我国在社会救助方面显著的城乡差异，对于城镇民政救助性质的福利（如城镇居民低保救助），可采取更加慎重的态度。对非户籍常住人口享受城镇民政福利，设立一个较长的（如15年左右）“时间门槛”；或者说，只有当一位非户籍常住人口在某地就业和纳税达到规定年限后，才能取得享受地方民政福利的资格。