编者按：近年来，关于公务员分类改革的推进及基层公务员的薪酬待遇等问题，引发了社会广泛关注。党的十八届三中全会提出深化公务员分类改革、完善基层公务员录用制度等规定，为下一步的改革指明了方向。本期我们特邀三位专家，从各自研究和思考的角度，谈谈对公务员相关领域改革的理解和看法，供大家参考。

公务员分类改革怎么看

中国人事科学研究院公务员管理研究室主任、研究员 梁玉萍

按照国家公务员局的统计，截至2012年年底，我国公务员总数已达708.9万人。人力资源和社会保障部部长尹蔚民在2013年全国行政机关公务员管理工作会议中指出，我国公务员队伍中90%是科级以下干部，60%在县以下机关。这些基层公务员，尤其是一线行政执法公务员所处的机构规格低、职数少、晋升阶梯不足、职业发展空间不大，压职压级现象十分严重。换句话说，如果一个公务员不能成为处级干部，他就无法获得处级干部待遇。即使工作几十年到退休，大多数基层公务员待遇提高幅度始终不大，待遇水平始终不高，而以科员身份退休的公务员在基层大有人在。

分类改革是方向

早在2006年，我国《公务员法》就明确规定：“国家实行公务员职位分类制度”，首次确立了我国公务员分类管理的法定要求，也为公务员分类改革提供了法理依据。时至今日，制度的设计与运行出现了严重的背离，现行的公务员制度，无论对哪一类公务员都实行同一套管理制度。这必然造成领导职务的有限性和需求的无限性这一无法破解的矛盾日趋尖锐。从更深的层次讲，这种管理模式直接影响到我国公务员队伍的建设、发展和稳定，尤其是基层公务员队伍的积极性和稳定性。因此，党的十八届三中全会提出，要“深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度”等措施。

按照《公务员法》的规定，公务员职位按性质、特点和管理需要，划分为三大类别，分别为：专业技术类（为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的公务员职位）、行政执法类（主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的公务员职位，包括公安、交通综合执法、规划土地监察、城管监察、卫生监督、监狱劳教等部门）和综合管理类（从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作）等三大类别。推行这种以职位分类为基础的公务员分类改革，根本目的是改变公务员“大一统”的管理模式，改变公务员从选拔、管理、使用，到分配、福利等与职务职级机械对应的模式。分类管理一是能有效解决千军万马挤“官道”的痼疾，打通了公务员的“前途”；二是能有效解决公务员工资福利保险等待遇问题，规范了公务员的“钱途”。总之，实施公务员分类改革有利于提高公务员队伍管理科学化水平和管理效能。

分类改革如何推进

推进公务员分类改革工作，突破口在于先科学分类后建章立制。具体来讲，要科学合理地将专业技术类和行政执法类职位公务员从当前参照综合管理类公务员的“大一统”管理模式中分离出来，加快建立专门的专业技术类和行政执法类公务员管理办法，并重点推行职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。深圳作为全国最早开始这一制度的试点城市，经验非常值得总结。

2010年深圳市正式启动了行政执法类和专业技术类公务员分类管理试点工作，改革至今，行政执法类公务员在全市公务员占比已达59%，近24000名，涵盖了深圳绝大部分的基层执法力量。具体来讲，《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法（试行）》规定，根据任职条件、年功和工作业绩要求，行政执法类职位划分为7个职级，由高至低为：一级执法员、二级执法员……七级执法员。行政执法类公务员实行与职级挂钩的薪级工资制度，每一职级对应若干薪级，每一薪级确定一个工资标准；实行与薪级挂钩的住房保障、医疗保障、保健等福利制度。对于专业技术类公务员，《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法（试行）》也作出了类似行政执法类公务员的规定。

这种分类改革意味着，只要基层公务员勤于工作，今后在待遇上就可以冲破科级、处级的天花板。而且，行政执法类公务员7个职务层级均为非领导职务，避免了“官本位”的影响；一、二级执法员实行职数管理，三级执法员以下职务不设职数限制，主要依据个人年功积累和工作业绩晋升职务；职务设置不受机构规格限制，保证了市、区、街道和基层所、站的行政执法类公务员都有均等的职业发展机会。通过实行与职级挂钩的薪级工资制度，超过90%的行政执法类公务员在退休前可以享受到综合管理类副处级薪酬待遇水平；而水平最高的专业技术类公务员更是可以享受到相当于局级水平的薪酬待遇。此外，执法员职级的设置不与机构规格挂钩，基层执法员有很多发展机会，变“千军万马挤独木桥”为“条条大路通罗马”， 公务员职业规划由“单车道”变为“多车道”，较好地解决了基层执法队伍的压职压级问题。实现公务员分通道发展的职业生涯路径，将极大地激发行政执法类公务员和专业技术类公务员的工作积极性。

需要攻克的改革难点

推进公务员分类改革，面临的主要困难是如何制定详细清晰的公务员职位职责规范和如何界定专业技术类、行政执法类和综合管理类三类公务员的适用范围。没有详细清晰的公务员职位职责规范，也就不能确定不同职位的工作性质、难易程度、责任大小和所需人员的资格条件，公务员分类改革自然就失去了科学基础，从而难以科学界定三类公务员的清晰范围。例如，行政执法类公务员的职位职责规范、职务序列以及后续的“进”“管”“出”管理办法；专业技术类公务员的职位范围、职位职责确定、工作业绩和能力评定标准，如何处理好同“职务与职级并行制度”的关联等问题。

从自身制度设计来看，深化公务员分类改革，需要解决的关键点是平衡问题。有分类，就有比较。如何平衡不同类别公务员的发展空间和职业待遇，是深化公务员分类改革成功与否的关键。在职业发展空间方面，既要平衡好不同类别公务员晋升台阶多少问题，如职级设置；又要平衡好不同类别公务员晋升难易问题，如晋升资格条件设置。在职业待遇上，既要平衡好相同工作年限的不同类别公务员的工资福利待遇保险问题，又要平衡好相同学历的不同类别公务员的工资福利保险待遇问题，还要平衡好相当能力、相当业绩的不同类别公务员的工资福利保险待遇问题，以及相同地区和不同政府机关层级的不同类别公务员的工资福利保险待遇问题。当然，做好平衡不是一朝一夕能完成的，需要制定详细的改革方案逐步推进。

公务员工资改革如何破题

中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长 苏海南

公务员工资制度改革一直是整个薪酬制度改革乃至收入分配体系改革的重要组成部分，按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神和国务院批转《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，全国的收入分配改革正在系统推进，这其中当然包括公务员工资制度改革。2014年全国“两会”期间，人社部也表示，改革将重点研究解决工资结构、地区差距等4个方面的问题。当前，中央已经指明公务员工资制度改革的大方向，笔者认为，概括起来就是“调整结构、完善制度、建立机制、抓好配套”16个字。

调整结构即调整公务员基本工资与津贴补贴的比重。现在公务员基本工资比重大约是30%，而各种津贴、补贴比重则超过60%，形象地说是“脸小五官大”，很不正常。因此，必须通过“暗转明”、制度外转制度内、部分津贴补贴纳入基本工资等措施清理整顿津贴补贴，降低其比重，同时提高基本工资比重，使职务工资、级别工资这些基本工资能够名副其实，真正成为公务员的基本劳动报酬，起到保障公务员基本生活的作用。

完善制度主要是建立职务与职级并行的制度，让没当官、没有职务但业务能力强、承担任务多的公务员，其工资水平与同层次有职务的公务员相当，激励没有当官的公务员通过努力工作、多作贡献晋升职级，并同时领取与其所作贡献相称的报酬。这对于县和乡镇层级公务员的激励作用尤为明显，因为在这些层级，公务员最高职务是处（县）长、科（局）长，而且这些职务的数量很少，在这些机关绝大多数公务员当不了“长”。建立职务与职级并行制度，有利于打通绝大多数公务员职业发展的通道，鼓励他们不当“长”继续努力工作；也有利于改变少数地方存在的所谓“五官科”、一个县十几位县长、副县长的现象。

建立机制就是要建立公务员工资与企业相当人员薪酬比较机制和公务员工资正常增长机制。前者是《公务员法》的规定，也是国际上的通行做法，即建立公务员和企业相当人员工资水平调查比较制度（企业相当人员就是企业的管理人员，以他们的薪酬水平作为公务员工资水平确定调整的参照系）。在此基础上，建立公务员工资正常增长机制，即企业管理人员的薪酬水平提高了，原则上公务员的工资水平也要相应调整提高，以使公务员与企业人员一样共享国家和地方经济发展的成果。建立以上两个机制，既是相关法律的规定，也有利于社会各界合理判断并由政府合理安排公务员工资水平，有利于改变公务员工资结构不合理的状况，有利于公务员工资制度的正常运行。

抓好配套就是将公务员工资制度改革纳入整个收入分配改革之中，将其与公务员养老保险制度改革、事业单位收入分配制度改革、地方财政“分灶吃饭”体制的改革等紧密结合起来，同时将其与党政机构改革、公务员编制的科学设定、公务员制度的完善等紧密联系起来，配套改革，相互促进。只有这样，公务员工资制度改革才能取得好的效果。目前，一些地方开始进行公务员聘任制和高薪制试点，其出发点是好的，但如不按照中央政策安排统筹设计，单一突出聘任制就拿高薪则是不科学的，应按照以上16字精神进行调整和完善。

基层公务员考录新动向

国家行政学院公共管理教研部副教授 赵子建

冷热不均一直是公务员考录中的突出问题。据统计，2014年中央国家机关公务员考录比为57 : 1，最热门职位的竞争比例高达1495 : 1。在地方公务员招考中，已经招考的21个省考录比平均为25.2 : 1。一个职位有成百上千人竞争毫不稀奇。但是，与部分职位的“火爆”相比，也有一些职位并不被人看好。2014年中央国家机关有116个职位无人报考，云南省有452个招考职位无人问津，四川省也有318个职位无人通过资格审查。在这些被冷落的职位中，大多数是西部和艰苦边远地区的职位。针对这种情况，4月26日，人力资源和社会保障部召开新闻发布会指出，将全面贯彻党的十八届三中全会《决定》的相关指示和要求，在艰苦边远地区适当降低基层公务员准入门槛。此举内含两层信息：

其一，今后一段时期西部和艰苦边远地区基层公务员的招考条件将进一步放宽，录用标准将进一步降低。西部和艰苦边远地区基层人才匮乏与东部和条件优越地区人才相对过剩始终是一对没有解决的矛盾。一方面，在东部和条件优越地区，很多青年人才就业困难。最近十年来我国大学毕业生的初次就业率在70%左右，2013年我国大学毕业生为699万，按照这一比例推算，当年有近200万毕业生不能及时找到工作，而这些大学毕业生的就业取向大多是东部和条件优越地区。另一方面，西部和艰苦边远地区基层迫切需要人才但又不容易招到和留住人才。这种困局必须通过政策引导的办法加以解决。放宽例如学历、年龄等招考条件，降低录用标准，引导和鼓励青年人才到西部和艰苦边远地区就业，既有利于解决当前青年人才的就业问题，也有利于解决西部和艰苦边远地区人才需求问题。

其二，在干部选拔越来越重视基层工作经验的背景下，西部和艰苦边远地区的锻炼经历对公务员职业发展的影响将越来越明显。根据中央的有关要求，自2006年开始，省级以上党政机关考录公务员，具有2年以上基层工作经历的人员比例不得低于1/3，而且这一比例还应逐年提高。这意味着，今后那些经过西部和艰苦岗位锻炼、符合干部“四化”和德才兼备要求的青年人才，将会有更多机会走上更重要的工作岗位。到基层锻炼，在改革、建设的第一线和艰苦的环境中了解国情、砥砺品格、增长才干，向来都是党和国家培养和选拔干部的一条重要途径。

当然，实践中还有与引导、鼓励同样重要的问题需要解决，那就是如何才能让青年人才既愿意到西部和艰苦边远地区去，又愿意留下来，既愿意投入工作热情，又愿意踏实工作。内蒙古自治区阿拉善盟2009年招录的80多名乡镇公务员，现在调离和辞职人员已超过60人。有鉴于此，从今年开始，自治区将阿拉善盟、额尔古纳市、根河市等22个地区的部分公务员职位增加户籍限制，凡是有户籍限制的职位，都要求签订5年最低服务期限。如果照此发展下去，未来基层公务员的能力素质和队伍稳定情况堪忧。为此，有关部门一方面要努力改善工作环境，尤其是要改善他们的工作和生活条件，帮助他们解决实际困难；另一方面，也要对他们的职业发展给予充分的关注，帮助他们作好自己的职业发展规划。例如，从基层公务员队伍中遴选优秀的公务员，来担任一些上级空缺职位等方式，让公务员队伍形成良性循环。总之，采取有效措施切实做好西部和艰苦边远地区基层公务员的管理和服务工作，提升他们的工作积极性，并打造他们对基层工作的归属感，才是吸引和留住人才的长效机制。